Közhatalmi tevékenységek határai a Bíróság esetjogának tükrében

Jelen alfejezetben elsősorban az Unió Bíróságának esetjogát kívánom néhány releváns jogesettel megvilágítani, amiből kirajzolódik az a cél, hogy az Unión belüli adósemlegesség és szabad verseny a lehető legteljesebb mértékben megvalósulhasson, és a közhatalmi szervezetek tevékenysége csak a valóban indokolt szférában jelentsen ez alól kivételt. A közhatalmi tevékenységek megítélésének barométere a verseny tisztasága, amelyet – mint látni fogjuk – kizárólag az adott tevékenység adott körülmények közötti alapos elemzésével lehet pontosan megítélni. Jó példa erre a Franz Götz ügyben²²⁹ hozott ítélet, amelynek középpontjában a Landesanstalt für Landwirtschaft, mint regionális közigazgatási szerv tevékenysége állt. Ez a szerv gyakorlatilag a régióban működő tejtermelők és felvásárlók igényeit hangolja össze, illetve az adásvételi árak meghatározása mellett lehetővé teszi az uniós korlátok miatt bevezetett kvóták adásvételét is. A hivatal szerepe tehát nem a tej mint áru adásvételének lebonyolítása, hanem a kvóták vagy más néven referenciamennyiségek adásvételét koordinálja. Az ügy nevét is viselő termelő azért indított keresetet a hivatal ellen, mert adó felszámítása nélkül bocsátott részére bizonylatot. Ugyan első fokon Franz Götz megnyerte a jogvitát a Finanzgericht

228 91/2004. (VI. 29.) GKM rendelet a közúti járművek forgalomba helyezésével és forgalomban tartásával, környezetvédelmi felülvizsgálatával és ellenőrzésével, továbbá a gépjárműfenntartó tevékenységgel kapcsolatos egyes közlekedési hatósági eljárások díjáról

229 C-408/06. sz. Frantz Götz ügyben 2007. december 13-án hozott ítélet [EU:C:2007:789]

München előtt, azonban a Bundesfinanzhof a kérdést eldöntendő az előkérdéseivel az Unió Bíróságához fordult. A Bíróság döntésének indokolásából két fontos konklúzió olvasható ki:

egyrészt önmagában a díjfizetés ténye, mivelhogy a hivatal díj ellenében végezte tevékenységét, „önmagában nem minősít gazdasági jellegűvé egy adott tevékenységet.” A másik következtetés a versenytorzulásra vonatkozik és megállapítja, hogy jelen ügyben ez nem áll fenn. Rögzíti, hogy ezt a tevékenységet más magánjogi jogalanyok nem végzik, a tejkvóta-árusítóhelyek pedig nincsenek versenyhelyzetben. Tevékenységük adójogi megítélését tehát a versenykorlátozó hatás nem befolyásolta.

Az egységes piac és az adósemlegesség elvének érvényesítését lehet kiolvasni a Feuerbestattungsverein Halle kontra Lutherstadt Eisleben ²³⁰ ügyben hozott ítéletből is, melyben a Bíróság kimondta, hogy az adóhatósággal folytatott jogvitában joggal lehet hivatkozni az Irányelv közhatalmi tevékenységgel összefüggő versenytorzulást tiltó szabályára.

A hivatkozott ügyben egy településen krematóriumot üzemeltető adózó az adóhatósággal szemben azt az álláspontot képviselte, hogy az önkormányzat ugyanezen tevékenységét adó felszámítása nélkül gyakorolja, ami sérti a verseny semlegességét, hiszen így ugyanazt a szolgáltatást olcsóbban tudja nyújtani.

Egy korábbi ítélet²³¹ határt szabott az adóalanykénti státuszváltozásának, amely kimondta, hogy az a közintézmény, amely hatóságként tárgyi eszközt szerez be és ezt követően az eszközt adóalanyként értékesíti, az eszköz vásárlása során megfizetett adó levonásának érvényesítése céljából nem jogosult utólagos módosításra.

A bírósági döntésekből jól nyomon követhető a jogalkotói szándék értelmezése és az irányelvi szabályok határainak kijelölése. Álláspontom szerint egy igen lényeges döntés született az Isle of Wight Council²³² ügyben is. Az ügy alaptényállása szerint az Egyesült Királyságban 127 helyhatóság kérelmet nyújtott be a parkolási szolgáltatásra korábban felszámított adó visszatérítése iránt. Korábban tehát adóalanyként adót fizettek tevékenységük után, majd ezt a közhatalmi státuszukra tekintettel visszakérték. Az adóhatóság ezt nem teljesítette, így jogorvoslati fórum elé került az ügyük. A High Court of Justice (England & Wales) által előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett első kérdés az volt, hogy a „verseny torzulása”

kifejezést minden egyes közintézmény esetében, jelen esetben helyhatóságonként külön-külön kell-e értékelni oly módon, hogy csak az érintett szolgáltatást lefedő területet kell-e alapul venni vagy a tagállam egész területét. A kérdés tehát arra vonatkozik, hogy a piactorzító hatást csak a helyhatóság adott területegységét érintően kell-e vizsgálni vagy általában a piacra jutás lehetőségét az egész tagállamot illetően. A helyhatóságok az előbbi álláspontot foglalták el, akik úgy vélték, hogy „a verseny torzulása kifejezést minden egyes közintézmény esetében külön kell értékelni oly módon, hogy azt a jelen ügy körülményei között azon terület vagy területek vonatkozásában kell értelmezni, amelyen az adott közintézmény parkolóhelyeket ad bérbe, nem pedig egy adott tagállam területének egészét magában foglaló feltételezett piac vonatkozásában.”²³³ Ez az érvelés első hangzásra teljesen logikusnak és követhetőnek tűnhet, azonban a Bíróság a döntésének indokolásában rávilágított ennek ellenkezőjére: „az érintett helyhatóságok által képviselt nézőpont azt eredményezi, hogy – attól függően, hogy a

230 C-430/04 sz. Feuerbestattungsverein Halle kontra Lutherstadt Eisleben ügyben 2006. június 8-án hozott ítélet [EU:C:2006:374]

231 C-378/02. sz. Waterschap Zeeuws Vlaanderen kontra Staatssecretaris van Financien ügyben 2005. június 2-án hozott ítélet [EU:C:2005:335]

232 C-288/07. sz Commissioners of Her Majesty’s Revenue & Customs kontra Isle of Wight Council, Mid-Suffolk District Council, Soutch Tyneside Metropolitan Borough Council, valamint West Berkshire District Council ügyben 2008. szeptember 16-án hozott ítélet [EU:C:2008:505]

233 lásd C-288/07 ítélet 13. pontját

versenytorzulás előfordul-e egyes olyan helyi piacokon, amelyeken a helyhatóságok működnek – csak néhány helyhatóságot kezelnének héa alanyként, míg a többit nem, jóllehet a szóban forgó szolgáltatásnyújtás, vagyis a parkolási szolgáltatás, alapvetően ugyanaz.”²³⁴ Ennek egyenes következménye az, hogy egyes magánjogi szereplőket eltérően kezelnek, tehát nem ugyanazon feltételek mellett tudnak piachoz jutni a különböző helyhatóságok érintett területein, ez tehát teljes mértékben eltérő bánásmódot jelent jogalanyok között. Ráadásul az a probléma is felmerül, hogy ugyanazon helyhatóság területén is lehet több piac, amihez eltérően kezelt parkolási szolgáltatás kapcsolódhat. A Bíróság határozott álláspontja szerint ez a megközelítés veszélyezteti az adósemlegesség és a jogbiztonság elvét. A felmerült kérdésre tehát az a válasz született, hogy a verseny jelentős torzulását a konkrét tevékenység vonatkozásában kell értékelni, anélkül, hogy ez valamely konkrét helyi piacra vonatkozna.

A Salix ügyben²³⁵ a versenykorlátozás tilalmának érvényesítésében a Bíróság az előzőeken túlmegy és rámutat arra, hogy a közintézményeket az általuk hatóságként folytatott tevékenységek és ügyletek tekintetében nemcsak akkor kell adóalanyként kezelni, ha nem adóalanyként történő kezelésük jelentős versenytorzulást jelentene magánjogi versenytársaik kárára, hanem akkor is, ha az a saját rovásukra eredményezne versenytorzulást.

Az Európai Unió Bíróságának ítélete a Nagyszénás ügyben²³⁶ egyértelműen eldönti a kérdést az ún. kiszervezett feladatokat ellátó társaságok minősítése kapcsán. Az ügyben felmerülő jogvita alapja az, hogy a Nagyszénás Önkormányzat 100 %-os tulajdonában álló NTN nonprofit társaság által ellátott törvény szerint kötelező önkormányzati feladatok miatt (pl. közutak kezelése, parkkarbantartás, piacfenntartás, stb.) közhatalmi feladatot ellátó szervnek minősül-e. Az adóhatóság álláspontja szerint az NTN adóalanynak minősül, így szolgáltatása áfa köteles.

A Kúria annak eldöntését kérte az Unió Bíróságától, hogy az önkormányzat 100 %-os tulajdoni hányada miatt az NTN beletartozik-e közjog által szabályozott szerv fogalmába, tekinthető-e úgy, hogy feladatait hatóságként látja el, illetve az Önkormányzat által a feladatellátásért fizetett összeg tekinthető-e ellenértéknek. A Bíróság döntése alapján a felek között adóköteles szolgáltatásnyújtás történt. Az NTN az Önkormányzattal kötött feladat ellátási szerződés értelmében az nem közhatalmi, hanem gazdasági tevékenység. Ezt megerősítette az a tény is, hogy az NTN más, külső megrendeléseknek is eleget tett. A nonprofit társaság tehát a tulajdonos személye és a feladat jellege miatt nem vált önmaga is költségvetési szervvé és nem ő lett a feladatok címzettje sem, hanem az az Önkormányzat maradt. A Bíróság megerősítette az elvégzett szolgáltatás és az ezért fizetett támogatás, mint ellenérték közötti közvetlen kapcsolatot is, független attól, hogy azt évente, átalány jelleggel határozták meg.

A már említett magyar vonatkozású Lajvér ügyben²³⁷ a Bíróság még tovább szűkítette a közhatalmi tevékenység határait. A bíróság által megfogalmazott legfontosabb következtetések a következőkben foglalhatóak össze. Nem releváns tény a közhatalmi tevékenység megítélésében, hogy az nyereségcélra irányul vagy sem²³⁸. A gazdasági tevékenység megítélését nem befolyásolja a finanszírozás módja, továbbá független az érintett tevékenység céljától és eredményétől. A Bíróság álláspontja szerint az ellátott feladat közhasznúsága sem érinti azt a kérdést, hogy az érintett társaságok ellenérték fejében végzett szolgáltatást

234 lásd C-288/07 ítélet 45. pontját

235 C-102/08. sz. Finanzamt Düsseldorf-Süd és a SALIX Grundstücks-Vermietungsgesellschaft mbH b& Co.

Objekt Offenbach KG közötti eljárásban 2009. június 4-én hozott ítélet [EU:C:2009:345]

236 C-182/17. sz. Nagyszénás településszolgáltatási Nonprofit Kft. kontra Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága ügyben 2018. február 22-én hozott ítélet [EU:C:2018:91]

237 Lásd C-263/15. sz. ügy ítélete

238 A Bíróság itt utal a C-219/12. sz. Finanzamt Freistadt Rohrbach Urfahr ügyben 2013. június 20-án hozott ítéletre [EU:C:2013:413]

nyújtanak. Irreleváns továbbá az ellenérték mértéke is, azaz nem lényeges az, hogy a beszedett díj az önköltségi árnál alacsonyabb vagy éppen magasabb. Ez a következtetés tehát igen leszűkíti a figyelembe vehető körülmények körét és leginkább azt a tendenciát erősíti, hogy nem lehet egy ügyletet héa szempontból mechanikusan megítélni, azt csak a konkrét körülmények részletes elemzésével lehet megtenni.

Időrendben korábbi döntés a Saudacor-ítélet²³⁹, ugyanakkor a tényállás a fentiekhez képest némileg árnyaltabb. A Saudacor kizárólagos állami tulajdonban lévő részvénytársaság, amelynek a feladata regionális szintű közhasznú feladatként elsősorban az egészségügyet érintő szolgáltatások ellátása az Azori-szigeteken. A programszerződések értelmében a feladatok ellátásáért támogatásban részesült. A Nagyszénás ügyhöz hasonlóan a szolgáltatásnyújtás és annak ellenértéke közötti közvetlen kapcsolat meglétét a Bíróság megállapította. Álláspontja szerint „ilyen közvetlen kapcsolat akkor áll fenn, ha kölcsönös szolgáltatások kerülnek átadásra úgy, hogy a szolgáltatásnyújtó által kapott juttatás képezi a szolgáltató igénybe vevő számára nyújtott szolgáltatás tényleges ellenértékét.”²⁴⁰ A tényállás és a jogszabályi környezet alapos elemzésével a Bíróság megállapította, hogy a Saudacort létrehozó törvényerejű rendelet a régióval azonos hatósági jogkörrel ruházta fel, így azt gyakorlatilag közjog által szabályozott szervnek kell tekinteni, így az a tevékenységét hatóságként látja el, ezért tevékenysége nem minősül adóköteles gazdasági tevékenységnek. Ebben az ügyben a Saudacorra ruházott jogosultságok tartalma volt a döntő, nem az ellenérték vagy a tevékenység tartalma.

2.4. Következtetések

A gazdasági tevékenység meghatározását jelen fejezetben az ellenérték, a bevételszerzési cél, valamint a közhatalmi tevékenységektől való elhatárolás mentén vizsgáltam. Igyekeztem egyértelműen rámutatni arra, hogy bár a tényállások nem azonosak, ami mindig alapja lehet ellenkező érvelésnek, a döntések logikája sok esetben nem egyirányba mutat. Nem egyértelmű, hogy az ellenérték megléte önmagában elég-e a gazdasági tevékenység megállapíthatóságához vagy alapul kell-e venni adózó tevékenységének egészét. A közhatalmi tevékenységek esetében ez az elhatárolási kérdés a verseny tisztasága mentén merül fel. Sok esetben nem lehet leszűkíteni a verseny tisztaságának vizsgálatát egy-egy adózóra vagy ügyletre, ráadásul a gazdasági folyamatok komplexitása is megnehezíti általános szabály kimondását.

Következtetésként csak a már többször említett gondolat mint ceterum censeo említhető: nincs pontos definíció, a fogalmi határok mozgásban vannak és az élő ügyek sajátosságai döntik el, hogy azok a héakörben értelmezhetőek vagy sem.

239 C-174/14. sz. Saudacor és Fazenda Pública közötti eljárásban 2015. október 29-én hozott ítélet [EU:C:2015:733]

240 uo. 32. pont