76.§Atörvényhozástagjainakjogállásáróláltalában. a törvényhozás tagjait, annak érdekében, hogy funkcióikat megfelelően be tudják tölteni, minden állam speciális jogállással ruházza fel. a törvényhozás szerveze-ti felépítése azonban országonként változó lehet. a polgári államok tör-vényhozása általában kétkamarás rendszerben működik, népképviseleti kamara mellett – különböző elvek szerint448 – egy másik kamarát is szer-veznek. tovább bonyolítja a törvényhozó hatalom szervezeti rendszerét, ha egy állam szövetségi berendezkedésű. ausztria kapcsán is említettük [ld. 71.§], hogy itt természetes következmény a törvényhozásnak a szövet-ség és a tagállamok közötti megosztása. ennek értelemszerű következ-ménye, hogy a szövetség mellett minden tagállamnak van törvényhozó szerve, vagyis ezek tagjainak jogállását is vizsgálnunk kell.
az előző bekezdésben meghatároztuk, hogy milyen szervek lehetnek a tárgyalt téma érintettjei. a második kérdés, hogy a vizsgált személyek
445 kelsen (1927b) i. m. 175.
446 uo.
447 kelsen (1927b) i. m. 177.
448 a szövetségi államokban gyakran a tagállamok delegálják a második kamara tagjait, amely példának okáért ausztriában [ld. 97.§], de Németországban is így volt. a második kamara lehet még főrendi jellegű, mint az angol Lordok Háza. egyes államokban azt is közvetlenül választják, mint például a korabeli Csehszlovákiában és Lengyelországban. az is előfordulhat, hogy a helyi önkor-mányzatok delegálják, mint például a korabeli Franciaországban (III. köztársa-ság), de kinevezett, vagy korporatív második kamarával is találkozhatunk.
jogállásának milyen elemei vannak. ezek három lényeges pontban foglal-hatók össze: a szabad mandátum, a mentelmi jog és az összeférhetetlen-ség. a három „elvi” jelentőségű témához pedig még kapcsolnunk kell egy negyediket, a törvényhozás tagjai által kapott anyagi juttatásokat.
ezek közül azonban nem biztos, hogy az összes elem a törvényhozás mindegyik szervére vonatkozik. ezért a négy témakört az alábbiakban négy külön pontban vesszük vizsgálat alá. Mindegyik pontban az első tartalmi blokk az adott fogalom meghatározása lesz, és még az adott pon-ton belül megtárgyaljuk, hogy a törvényhozás mely egységeire vonatko-zott és melyekre nem. Mindezt azonban ki kell még egészíteni egy kisebb nemzetközi kitekintéssel is, hiszen előfordulhat, hogy az osztrák szabá-lyozás éppen azért speciális, mert egyes elemek a törvényhozó testületek mindegyikének tagjaira vonatkozik, holott nem ez a megszokott.449 77.§Aszabadmandátum.450a XIII–XIV. századig európa államaiban a törvényhozó hatalmat a király egyedül gyakorolta. a rendiség kialakulá-sa, majd megerősödése után azonban – igen ritka kivételtől eltekintve – a rendi gyűléssel együttesen.
Hazánkat példának véve a rendi gyűléseken kezdetben minden nemes megjelenhetett, ezek voltak az ún. tömeges országgyűlések. az idő mú-lásával azonban az országgyűlésnek egyre több feladata lett, ami miatt gyakrabban és hosszabb ideig kellett üléseznie, s a megjelenésre jogosult nemesek száma is egyre bővült. a működőképesség megőrzése érdeké-ben egy idő után már nem minden nemes jelent meg az országgyűlés-ben, hanem követeket küldtek. az elv azonban továbbra is fennmaradt:
minden nemes jogosult volt törvényhozás döntéseiben részt venni. ezt a követutasítások útján oldották meg. Az országgyűlésen megjelent követek nem szabad belátásuk szerint szavaztak, hanem a megyénként összegyűlt nemesek (megyei közgyűlés) utasításai szerint.
a polgári átalakulással a rendi képviselet helyébe a népképviselet lé-pett, amely minden államban megszüntette a rendi kort jellemző kötött mandátumot. a nép saját képviselőit utasításokkal nem láthatja el, hiva-talukból nem hívhatja vissza őket, azonban meghatározott ciklusonként mindig újjáválasztja azokat. ebből az elvből ered a népképviseleti kamara választási ciklusa, amelyet ausztriában a Nemzeti tanács [ld. 86.§] és a
449 Itt a legszembetűnőbb a második kamara tagjainak szabad mandátuma lesz.
[Ld. 77., 98.§§]
450 walter (1972a) i. m. 264–265.
tagállamok országgyűlései [ld. 176.§] kapcsán is tárgyalni fogunk.451 Az alkotmány Ausztriában is garantálta a törvényhozás tagjainak szabad mandátumát, amely a Nemzeti Tanács és a Szövetségi Tanács tagjaira egyaránt kiterjedt.452 Működésük során megbízás nem kötötte őket, külö-nösen nem a választók utasítása,453 s hivatalukból nem voltak visszahív-hatók.454
a népképviseleti kamarában (Nemzeti tanács) mindez teljesen termé-szetesen következik a korábban felvázolt elvekből, a tagállami kamarában (Szövetségi tanács) azonban már nem olyan egyértelmű. a szövetségi államokban ugyanis a tagállamok ezen a parlamenti kamarán keresztül tudnak befolyást gyakorolni a központi törvényhozásra, ami gyakran utasítási joggal van összekötve. ennek részleteit azonban a Szövetségi tanácsról szóló résznél tárgyaljuk meg. [Ld. 98.§]
A szabad mandátum problémáját a tagállamok országgyűléseinek kap-csán sem mellőzhetjük. ezek ausztriában a szövetségi alkotmány előírá-sai szerint egykamarás, népképviseleti elv szerint szerveződő törvény-hozások voltak. [Ld. 173.§] a szabad mandátumról azonban a központi alkotmány nem rendelkezett, így ezt a tagállamok saját alkotmányaikban rögzíthették.455 ezt azonban nem tette meg mindegyikük, Felső-ausztria, tirol és bécs nem deklarálta alkotmányában országgyűlési képviselőinek szabad mandátumát. természetesen kötött mandátumot sem mondott ki, egyszerűen egy joghézagról volt szó, az adott kérdésről semmilyen ren-delkezést nem emeltek be alkotmányaikba. egyértelmű azonban, hogy a szabad mandátum így is megillette képviselőiket, hiszen a kötöttséget kellett volna deklarálni. külön rendelkezés hiányában a képviselőket sza-bad mandátum illette meg.456 ennek ellenére azonban célszerűbb ezt kü-lön is kimondani.
Mielőtt a törvényhozás tagjainak jogállásával kapcsolatos további té-mákra áttérnénk, meg kell említeni, hogy ezek között és a szabad man-dátum között megállapíthatók bizonyos tartalmi összefüggések. a szabad
451 a rendi gyűléseknél a választási ciklus fogalma nem ismert, hiszen a közvet-len utasítási rendszer miatt felesleges lett volna a követek kötelező újjáválasz-tását előírni.
452 b-Vg 1920. 59. cikkely.
453 adaMoVIch (1927) i. m. 166–167.
454 adaMoVIch (1927) i. m. 167.
455 uo.
456 uo.
mandátumot főszabályként az utasítással lehet negligálni, de áttételesen a törvényhozás tagjai ellen indított színlelt eljárások, illetőleg különböző anyagi előnyök biztosítása is veszélyeztetheti azt.
78.§Amentelmijog457 kapcsán az osztrák alkotmány is megkülönböztet-te annak két alapvető formáját, amely a törvényhozás tagjának hivatalos eljárásával összefüggésben, illetőleg a hivatalos eljárásán kívül elköve-tett cselekményekre vonatkozott. a Nemzeti tanács tagjait funkciójuk gyakorlása közben elkövetett cselekményeikért csak és kizárólag maga a Nemzeti tanács vonhatta felelősségre.458 a mentelmi jog azonban a ma-gánemberként elkövetett cselekményeikre is kiterjedt, csak eltérő formá-ban. amennyiben egy képviselő például bűncselekményt követett el, vele szemben a rendes bűnüldöző hatóságok jártak el. a végrehajtó hatalom irányítása alatt álló hatóságok (pl. rendőrség) esetleges zaklatásától (pl.
színlelt eljárások) azonban védeni kellett őket. Ilyen eljárásra csak akkor kerülhetett sor, ha a Nemzeti tanács az érintett képviselő mentelmi jogát felfüggesztette.459 a képviselő ellen azonnali hatósági intézkedést csak tettenérés esetén lehetett foganatosítani, de a Nemzeti tanács kérésére a választási ciklus lejártáig ezt is fel kellett függeszteni. a tettenérés kivé-telével egyébként mindig először kellett a testület hozzájárulását kikérni, s csak utána lehetett bármilyen eljárási cselekményt megkezdeni.460
a tagállamok országgyűlési képviselői a Nemzeti tanács tagjaira vo-natkozóval azonos mentelmi jogot élveztek.461 természetesen a mentelmi jog felfüggesztésére nem a Nemzeti Tanács, hanem maga az érintett or-szággyűlés volt jogosult. Érdekes volt még a Szövetségi tanács tagjainak mentelmi joga. tartalmilag ez is megegyezett a korábban említettekkel,462 felfüggesztésére azonban nem a Szövetségi tanács, hanem az érintett személyt delegáló országgyűlés volt jogosult.463
457 walter (1972a) i. m. 265–268.; adaMoVIch (1927) i. m. 167–170.
458 b-Vg 1920. 57. cikkely (1) bekezdés; adaMoVIch (1927) i. m. 167–168.
459 adaMoVIch (1927) i. m. 168.
460 uo.
461 b-Vg 1920. 96. cikkely (1) bekezdés.
462 b-Vg 1920. 58. cikkely.
463 adaMoVIch (1927) i. m. 169.
79.§Azösszeférhetetlenségre464 vonatkozó szabályokat két jelentős cso-portra kell bontanunk. az egyiket nevezhetjük „államhatalmi” összefér-hetetlenségnek, a másikat pedig gazdasági összeférhetetlenségnek.
az első csoport a polgári államműködés alapelveiből ered. a hatalmi ágak megosztása ugyanis szükségszerűen összeférhetetlenné tesz bizo-nyos hivatalokat, amelyeket egy időben ugyanazon személy nem tölthet be. Így a Nemzeti tanács tagjai, s ez vonatkozott a többi parlamenti szerv tagjaira is,465 nem tölthették be a Szövetségi Elnök tisztségét,466 valamint a Számvevőszék elnökének tisztét sem.467
ki kell azonban emelni, hogy ausztriában a közszolgálati tevékenység és a szövetségi parlamenti képviselőség között nem állt fenn összefér-hetetlenség,468 így köztisztviselők és bírák, sőt kifejezetten a fegyveres erőkhöz tartozó személyek is tagjai lehettek a Nemzeti tanácsnak és a Szövetségi tanácsnak. Parlamenti feladataik ellátásához munkaidő ked-vezmény is járt nekik.469 a tagállami országgyűlések kapcsán a szövetségi alkotmány sem megengedő, sem tiltó szabályt nem tartalmazott, vagyis a kérdést minden tagállam maga szabályozhatta. az 1925-ös alkotmányno-vella azonban az országgyűlések kapcsán is kimondta, hogy a közszolgá-latban álló képviselőknek munkaidő kedvezményt kell biztosítani,470 ami egyben az összeférhetőség kimondását is jelentette. Így megállapíthatjuk, hogy a hatalmi ágak megosztásából eredő összeférhetetlenséget Ausztri-ában nem érvényesítették maradéktalanul. az alkotmánynovellák később azonban a két közjogi bíróság és a Legfelsőbb bíróság tekintetében meg-állapítottak összeférhetetlenségi szabályokat.
Az Alkotmánybíróság – a rendes bíróságokkal ellentétben – kezdet-ben depolitizálva sem volt [ld. 162.§], s – 1925-ig – az alkotmányban471 semmilyen összeférhetetlenségi szabályt nem találunk. az alkotmánybí-róságról szóló törvény azonban megállapított összeférhetetlenségi
szabá-464 walter i. m. (1972a) i. m. 268–271.; adaMoVIch (1927) i. m. 170–171.
465 az összeférhetetlenségi szabályok értelemszerűen vonatkoztak a második ka-mara (Szövetségi tanács) és a tagállami országgyűlések tagjaira is. [adaMoVIch (1927) i. m. 170.]
466 b-Vg 1920. 61. cikkely; adaMoVIch (1927) i. m. 170.
467 b-Vg 1920. 122. cikkely (4) bekezdés; adaMoVIch (1927) i. m. 170.
468 adaMoVIch (1927) i. m. 170.
469 b-Vg 1920. 59. cikkely (2) bekezdés; adaMoVIch (1927) i. m. 170.
470 b-Vg 1920. 95. cikkely (4) bekezdés; adaMoVIch (1927) i. m. 170.
471 b-Vg 1920. 147. cikkely (1)–(3) bekezdés.
lyokat,472 amelyet 1925-ben az alkotmány részévé tettek. az 1925-ös al-kotmánynovella a 147. cikkelyhez egy új bekezdést csatolt, amely szerint a Nemzeti tanács, a Szövetségi tanács, illetőleg a tagállamok országgyű-léseinek tagjai nem tölthették be az alkotmánybíróság elnökének, illető-leg alelnökének tisztségét. az alkotmánybíráknak pedig illető-legfeljebb egy-harmada lehetett képviselő.473 Az 1929-es alkotmánynovella aztán teljes összeférhetetlenséget állapított meg az Alkotmánybíróság tagjai és a kép-viselők között, s nem csak a parlamenti képviselőségre, hanem bármely népképviseleti szervre vonatkozóan.474 ez még a helyi önkormányzatok képviselőtestületeire is vonatkozott. Sőt az elnöki és az alelnöki tisztség elnyerésének azt is feltételéül szabták, hogy az azt megelőző négy évben az érintett személy ne legyen népképviseleti szerv tagja.475
A Közigazgatási Bíróság tagjaival kapcsolatban hasonló a helyzet, az alkotmány 1920-as szövegváltozata476 nem tartalmaz összeférhetetlensé-gi szabályokat, s az 1925-ös alkotmánynovella is csak a bírói független-ségre vonatkozó általános rendelkezésekkel egészítette ki az alaptörvény vonatkozó cikkelyét.477 Mint láthattuk, ez még nem jelentett tilalmat a parlamenti képviselőség vállalására.478 Az 1929-es novella aztán az Al-kotmánybíróság kapcsán említettekkel azonos módon teljes összeférhe-tetlenséget vezetett be,479 s a bíróság vezetőinél (elnök, alelnök) itt is meg-kívánta a négy éves visszamenőleges tilalmat.480
Az 1929-es alkotmánynovella a Legfelsőbb Bíróság tagjainál is ösz-szeférhetetlenséget állapított meg minden népképviseleti szervvel
össze-472 kelsen (1922b) i. m. 267.
473 b-Vg 1925. 147. cikkely (4) bekezdés; adaMoVIch (1927) i. m. 170.
474 b-Vg 1929. 147. cikkely (4) bekezdés; adaMoVIch (1932) i. m. 161.; walter
(1972a) i. m. 269., 712.
475 b-Vg 1929. 147. cikkely (5) bekezdés; adaMoVIch (1932) i. m. 161.; walter (1972a) i. m. 269., 712.
476 b-Vg 1920. 134. cikkely (1)–(3) bekezdés.
477 b-Vg 1925. 134. cikkely (4) bekezdés.
478 b-Vg 1920. 59. cikkely (2) bekezdés; adaMoVIch (1927) i. m. 170.
479 b-Vg 1929. 134. cikkely (4) bekezdés; adaMoVIch (1932) i. m. 161.; walter
(1972a) i. m. 269.
480 b-Vg 1929. 134. cikkely (5) bekezdés; adaMoVIch (1932) i. m. 161.; walter
(1972a) i. m. 269.
függésben, s az elnöknél és az alelnöknél a négy éves visszamenőleges tilalmat is előírta.481
a hatalmi ágak megosztásából eredő összeférhetetlenségen túl techni-kai okok miatt is megállapítanak ilyen szabályokat. Így például kétkama-rás parlament esetén szinte minden állam alkotmánya rögzíti, hogy egyi-dejűleg a két kamarának senki sem lehet tagja. ezt az osztrák alkotmány is kimondta.482 Mivel mindkét kamara a törvényhozó hatalom része, így a párhuzamos tagság a hatalmi ágak megosztását nem sértené.
Érdekesebb kérdés, ha ez a probléma a vertikális hatalommegosztással kombinálódik. Vagyis lehet-e valaki egy időben valamely tagállam és a szövetségi parlament tagja is? a szövetségi alkotmány erre vonatkozó korlátozást nem tartalmazott,483 azonban ezt a tagállami alkotmányok is megtehették, hiszen a kérdésben ők is érintettek voltak. Salzburg alkot-mánya a – Nemzeti tanácsra vonatkozóan – ezt meg is tette.484 emellett kormányának tagjai sem lehettek nemzeti tanácsi képviselők,485 s ilyen összeférhetetlenséget karintia alkotmányában is fellelhetünk.486 A Szö-vetségi tanáccsal történő összeférhetetlenség kimondása értelmetlen lett volna, hiszen az a tagállamok képviseletét szolgálta.487 [Ld. 81., 96.§§]
az „államhatalmi” összeférhetetlenség tehát a hatalmi ágak megosztá-sából, illetőleg az államhatalmi szervek normális működésének garantá-lásából eredt. A gazdasági összeférhetetlenség kapcsán a mentelmi jogra kell visszautalnunk. Mint említettem [ld. 78.§], a törvényhozás tagjainak ez a kiváltsága azon célt szolgálta, hogy a végrehajtó hatalom irányítása alatt álló hatóságok színlelt eljárásokkal ne tudják zaklatni őket, s így befolyásolni képviselői munkájukban. a befolyásolás azonban nemcsak negatív, hanem pozitív eszközökkel is történhet. a törvényhozás tagjai anyagi előnyök megszerzése érdekében is nem kívánatos „befolyás” alá kerülhettek. a gazdasági összeférhetetlenség körében a törvényhozás tagjai (szövetségiek és tagállamiak egyaránt) el voltak tiltva bankok,
rész-481 b-Vg 1920. 92. cikkely (2) bekezdés; adaMoVIch (1932) i. m. 161.; walter
(1972a) i. m. 269.
482 b-Vg 1920. 59. cikkely (1) bekezdés, adaMoVIch (1927) i. m. 170.
483 adaMoVIch (1927) i. m. 170.
484 uo.
485 uo.
486 L-Vg kt 1924. 34.§ (1) bekezdés; L-Vg kt 1930. 33. cikkely (1) bekezdés;
adaMoVIch (1927) i. m. 170.
487 walter (1972a) i. m. 482.; Mezey–szente i. m. 403.; szente i. m. 331.
vénytársaságok, kereskedelmi, ipari, illetőleg közlekedési vállalatokban betöltött tisztségektől.488
Összeférhetetlenségi szabályokat azonban nemcsak a szövetségi jog, hanem mint pár esetben már említettük, a tagállamok önállóan is megál-lapíthattak.
80.§Atörvényhozástagjaiáltalkapottjuttatások. az összeférhetet-lenségi szabályok miatt a törvényhozás tagjainak nehéz volt kereső tevé-kenységet folytatni. Ha erre a szigorú tilalmak között mégis módot találtak volna, még mindig problémát jelenthetett, hogy a törvényhozásnak folya-matosan működnie kellett. Így vagy nagyon kevés idő marad arra, hogy valaki emellett jövedelmet szerezzen magának, vagy az ülésektől lesz folyamatosan távol, ami viszont az államműködést veszélyeztetheti. Ha anyagi juttatást nem kapnak, s kereső tevékenységet sem tudnak folytatni, csak olyan személyek kerülhetnek be a törvényhozásba, akik nagyobb va-gyonukból külön kereseti lehetőség nélkül is meg tudnak élni.489
egy demokratikus állam azonban ezt a működési rendszert nem követ-heti. a jövedelem-nélküliség veszélyének elkerülése érdekében – a szö-vetségi költségvetésből – a Nemzeti Tanács és a Szöszö-vetségi Tanács tag-jai egyaránt havi rendszerességgel illetményt kaptak. ezen túl – szintén mindkét kamara tagjai – jogosultak voltak a belföldi vasúti, illetőleg ha-jóvonalakon ingyenesen közlekedni.490 Némi kommentárt csak a Szövet-ségi tanács tagjainak jogosultságai érdemelnek. a javadalmazás náluk is értelemszerű, csak az nem, hogy ezt a szövetségi költségvetésből kapják.
költségeiket ugyanúgy viselhetnék a delegáló tagállamok is.
a tagállamok országgyűlési képviselőinek javadalmazásáról a szövetsé-gi jog nem rendelkezett. erről minden országgyűlés maga határozott.491
488 adaMoVIch (1926) i. m. 48–49.; adaMoVIch (1927) i. m. 171.
489 az első világháború előtt például Németországban a birodalmi gyűlés tagjai nem kaptak semmilyen javadalmazást, sőt egy jó darabig még a képviselőség-gel kapcsolatban felmerült költségeiket sem térítették meg. ebben a helyzetben vagy a saját vagyonából élt, vagy ha ilyen nem volt – bár a fennálló szabályok ezt is tiltották – a választásokon őket indító párt gondoskodott megélhetésük-ről. [szabó (2002) i. m. 130–131.] Így igen szigorú frakciófegyelmet lehetett tartani, de ez ugyanúgy sérthette a szabad mandátum elvét [ld. 77.§], mint azok az okok, ami miatt a gazdasági összeférhetetlenséget megállapították.
490 adaMoVIch (1927) i. m. 171–172.
491 adaMoVIch (1927) i. m. 173.