69.§Prológus. Mint korábban is említettem, ausztria előtt a köztársaság 1918-as kikiáltását követően több út állt. Megmaradhatott decentralizált egységállamnak [ld. 14.§], de elmozdulhatott az unitárius állam, vagy éppen ellenkezőleg, a szövetségi állam irányába is. [Ld. 12., 14–15.§§] olyan elképzelés, amely szerint a régi koronatartományok csak laza ál-lamszövetséget alkossanak, nem bírt létalappal.415
Közigazgatásának területi beosztását a köztársaság 1918-as kikiáltását követően alapvetően nem változtatták meg. a régi koronatartományokat tagállamokká alakították, így szövetségi államként élte és éli ma is továb-bi életét. [Ld. 66.§] a szövetségi államszerveződési modellnek azonban sok különböző típusa van. Nemcsak az államszövetséget és a szövetségi
410 b-Vg 1920. 6. cikkely (1) bekezdés.
411 bundesgesetz vom 30. Juli 1925 über den erwerb und den Verlust der Landes- und bundesbürgerschaft. [BGBl 1925/285] 3, 7.§§
412 szabó (2002) i. m. 150.
413 b-Vg 1920. 6. cikkely (3) bekezdés.
414 szabó (2002) i. m. 150.
415 kelsen (1919/1920b) i. m. 98–99.
államot kell egymástól elkülönítenünk, hanem az utóbbinak is több típu-sát különbözhetjük meg. a szövetség és a tagállamok viszonya ugyanis minden szövetségi államban változó lehet. Ausztriában a koronatarto-mányoknak nem volt önálló uralkodójuk, hanem mindegyiknek a császár volt a tartományura [ld. 12.§], így belső széttagoló erő nem feszítette. Né-metország történetében a tartományurak önállósodási törekvései voltak azok, amelyek a Birodalom széttagoltságához vezettek.
70.§ A szövetség súlya az államhatalom gyakorlásában. Mint emlí-tettem ausztriát 1920-as alkotmánya szövetségi állammá alakította át, a tagállamok képviseletére jogosult Szövetségi tanácsnak azonban csak szűk hatásköre volt a két állami egység közötti hatásköri megosztás meg-szabásában. [Ld. 66.§] ennek szükségszerű következménye volt az is, hogy a tényleges hatásköri megosztásban a szövetség dominanciája je-lentkezett. az alábbiakban tételesen áttekintjük, hogy a három klasszikus hatalmi ág horizontális megosztását követően ezt az osztrák szövetségi államban vertikális szinteken miként osztották tovább.
a szövetség súlya kapcsán lényeges még az ún. kompetenciák-kom-petenciája,416 vagyis, hogy a kompetenciák szövetség és tagállam közöt-ti megosztása kinek a hatáskörébe tartozik. egy szövetségi államban ez mindig a szövetség joga, s nem volt ez másként ausztriában sem.417 71.§Atörvényhozóésvégrehajtó(közigazgatási)hatalomvertikális megosztásánakszabályai. a szövetségi államokban a törvényhozó hata-lom megosztásának több rendszere ismert. az „anschluss” kapcsán már érintettük ennek két, Németországban alkalmazott módozatát (kizáróla-gos birodalmi és a konkuráló törvényhozási tárgyak). [Ld. 54.§]
azonban Németországban is ennek négy típusát tudjuk elkülöníteni.
ennek részletesebb áttekintése azért is hasznos, mert ebből jobban meg-érthető az osztrák rendszer, illetőleg az is, hogy a szövetség és a tagállam súlya között milyen eltérések lehetnek az egyes szövetségi államalakula-tokban. Németországban tehát voltak kizárólagos birodalmi törvényho-zási tárgyak,418 amelyekben a tagállamok semmilyen körülmények között
416 a német „kompetenz-kompetenz” kifejezés [lehner i. m. 264.] megfelelője.
417 lehner i. m. 264.
418 WrV. 6. cikkely; a kizárólagos hatáskörök voltak: külügy; gyarmatügy; ál-lampolgárság; honvédelem; pénzügyek; vámügy; posta- és távíróügy.
sem bocsáthattak ki törvényeket.419 Ha nem volt birodalmi törvény, vagy az nem tartalmazott eléggé részletes szabályokat, akkor joghézag kelet-kezett, de ezt a tagállamok nem tölthették ki saját törvényeikkel. a má-sodik csoportot az ún. konkuráló törvényhozási tárgyak420 alkották, ahol elsősorban a birodalom szabályozott, de ennek hiányában a tagállamok is bocsáthattak ki törvényeket.421 a két törvénytípus azonban párhuza-mosan nem létezhetett. Ha megszületett a birodalmi törvény, a tagállami normának nemcsak a vele ellentétes részeit kellett hatályon kívül helyez-ni, hanem a teljes törvényt. ebben az esetben kiegészítő szabályokat sem állapíthatott meg tagállami törvény. a harmadik csoportba azon tárgyak tartoztak, ahol a birodalom kerettörvényeket hozott, amelyekhez a tagál-lamok bocsáthattak ki végrehajtási törvényeket.422 erre ugyanúgy vonat-kozott a konkuráló tárgyak kapcsán említett rendelkezés, miszerint biro-dalmi törvény hiányában lehetett tagállami törvényt kibocsátani, vagyis a kérdéskört teljes egészében „lokális” törvény is szabályozhatta.423 Ha viszont megszületett a birodalmi törvény, akkor a tagállami törvénynek csak az azzal ellentétes részeit kellett hatályon kívül helyezni. az egyik körbe sem tartozók a kizárólagos tagállami hatásköröket alkották, ez volt a negyedik csoport.
a központi törvényhozási jogok mellett meg kell vizsgálnunk, hogy ezek végrehajtása milyen hatáskörbe tartozott. Németországban a biro-dalmi törvények végrehajtása főszabályként a tagállami hatóságok felada-ta volt, ez csak akkor került központi hatáskörbe, ha maga a törvény ezt külön kimondta.424 Vagyis a birodalom és a tagállamok közötti hatásköri megosztásban csak a szabályalkotási kompetencia volt szétosztva a két egység között, a végrehajtás kizárólag a második egységhez tartozott.
az osztrák alkotmány a németnél felsoroltak közül a második cso-portot, a konkuráló törvényhozási tárgyakat nem ismerte. a németnél lényegesen hosszabb körben425 sorolta fel a kizárólagos szövetségi
tör-419 WrV. 12. cikkely.
420 WrV. 7. cikkely.
421 WrV. 12. cikkely.
422 WrV. 10. cikkely.
423 WrV. 12. cikkely.
424 WrV 14. cikkely.
425 az összehasonlításnál azonban a német konkuráló törvényhozási tárgyakat is figyelembe kell vennünk, hiszen a birodalom szabad mérlegelésén múlott, hogy mikor vonja ezeket saját hatáskörébe. Ha számszerűen összehasonlítjuk,
vényhozási tárgyakat, amelyeket két csoportba sorolt aszerint, hogy végrehajtásuk kinek a hatáskörébe tartozott. az első csoportba kerültek azok az ügykörök, ahol a törvényhozás és azok végrehajtása egyaránt a szövetséget illette,426 a másodikba pedig azok, ahol a szövetség alkotta a törvényeket, de azokat a tagállamok hajtották végre.427 a Weimari köz-társaságban az osztrákoknál első csoportba sorolt ügykör (szövetségi tör-vényhozás és végrehajtás) nem létezett, pedig ez a legerősebb szövetségi kompetencia. a Weimari alkotmányban a kizárólagos és a konkuráló törvényhozási tárgyak egyaránt az osztrák csoportosítás második lépcső-jével egyeztek meg, ahol a szövetség (birodalom) alkotja a törvényeket, és a tagállamok hajtják azt végre. Meg kell még említeni, hogy a konkuráló tárgyak ausztriai mellőzése szintén a szövetség kompetenciáját erősítette.
ez ugyanis Németországban lehetővé tette, hogy a birodalmi törvényho-zási körbe tartozó ügyeket részben tagállami törvényekkel helyettesítsék.
ausztriában azonban a szövetségi törvényhozás tárgyköreiben átmeneti jelleggel sem jelenhettek meg tagállami törvények.
a következő egység ausztriában is a törvényeknek azon csoportja volt, ahol a szövetség kerettörvényeket alkotott, s a tagállamok ehhez hozhat-tak kiegészítő törvényeket.428 ezzel a típussal Németországban is találko-zunk,429 ausztriában azonban tágabb kört fogott át.430
ezen túl értelemszerűen ausztriában is a szövetségi alkotmányban semmilyen formában nem érintett elemek képezték a kizárólagos tagálla-mi hatásköröket, vagyis ahol a törvényhozás és a végrehajtás is kizárólag tagállami kompetencia volt.431
a törvényhozó hatalom megosztásának szabályai erősen kihatnak a jogforrási hierarchia rendszerére is. [Ld. 187.§] ezen belül is elsősorban
Németországban hét kizárólagos és húsz konkuráló törvényhozási tárgy volt, ez összesen 27. [WrV 6–7. cikkely] bár az osztrák alkotmányban a kizáróla-gos szövetségi törvényhozási tárgyakat csak 23 pontban sorolták fel [b-Vg 10–11. cikkely], sok egymáshoz kapcsolódó hatáskört azonban egy ponton be-lül foglaltak össze. Így ausztriában legalább a duplája volt ezen hatáskörök száma, mint Németországban.
426 b-Vg 1920. 10. cikkely; brauneder (2001a) i. m. 218.; lehner i. m. 294.
427 b-Vg 1920. 11. cikkely; brauneder (2001a) i. m. 218.; lehner i. m. 294.
428 b-Vg 1920. 11. cikkely; brauneder (2001a) i. m. 218.; lehner i. m. 294.
429 WrV 10. cikkely.
430 Németországban ez öt [WrV 10. cikkely], ausztriában tíz [b-Vg 1920. 12.
cikkely] ügykörre terjedt ki.
431 b-Vg 1920. 15. cikkely (1) bekezdés; brauneder (2001a) i. m. 218.
az, hogy a szövetségi és a tagállami hatáskörök között van-e átfedés. Ha a kettő konzekvensen szét van választva, akkor egyszerűbb a helyzet, mert a szövetségi és a tagállami jog között nincs hierarchikus viszony.
Így mindkét csoportban egymástól független, önálló jogforrási hierarchi-át lehet kiépíteni. Ha viszont a kettő között vannak bizonyos hierarchi-átfedések, akkor a két csoporton belüli jogforrási hierarchiának egymással szem-beni alá-fölérendeltségi viszonyát is meg kell állapítani. Ilyen átfedést a konkuráló törvényhozási tárgyak jelenthettek, amelyek ausztriában hiá-nyoztak, vagyis itt a szövetségi és tagállami törvények szét voltak egy-mástól választva.
72.§Atagállamitörvényekszövetségiszervekáltalivégrehajtása. A szövetségi államok és tagállamaik közötti hatásköri megosztásban a szö-vetség általában a törvényhozásban tart fenn magának szélesebb kompe-tenciákat, s a végrehajtásból enged át többet a tagállamoknak.432 Így az elsőrendű kérdés mindig az, hogy a tagállamok megfelelően hajtsák végre a szövetségi törvényeket, s ha ez nem valósul meg, a szövetség tudja azt kikényszeríteni (szövetségi végrehajtás). [Ld. 75.§]
Lényegesen szűkebb az eseteknek az a köre, amikor a szövetségi szer-vek hajtanak végre (alkalmaznak) tagállami törvényeket. ausztriában vi-szont – az igazságszolgáltatás teljes szövetségi kézben tartása miatt433 [ld.
74.§] – mindez az átlagosnál gyakoribb volt. Amennyiben egy tagállami törvényt bírósági eljárásban alkalmaztak, az minden esetben tagállami törvény szövetségi alkalmazása volt. ez viszont azt is jelentette, hogy a tagállamok nagyobb befolyást gyakorolhattak a szövetségi szervek mű-ködésére. ez a kölcsönhatás azonban nem lehetett teljesen szabad, mert az államműködés kereteit a szövetség határozza meg, s nem mozgathatta minden tagállam saját belátása szerint az egységes szövetségi szerveket.
ezért az alkotmány megkötötte, hogy ha egy tagállami törvény alkal-mazásában szövetségi szervek is közreműködnek, annak kihirdetéséhez a Szövetségi Kormány egyetértése szükséges.434 ezekben az esetekben a
432 a korabeli Németországban (1919-es alkotmány) például a birodalmi törvé-nyeket főszabályként nem is a birodalmi, hanem a tagállami hatóságok hajtot-ták végre. az igazságszolgáltatás is nagyrészt a tagállamok kezében maradt, így a bírói jogalkalmazás is nagyrészt tagállami feladat volt.
433 b-Vg 1920. 82. cikkely (1) bekezdés; adaMoVIch (1927) i. m. 243.; Mezey– szente i. m. 403.; zeller (2007) i. m. 143.
434 b-Vg 1920. 97. cikkely (2) bekezdés.
tagállami törvényhozásban közreműködő szervek köre kibővül. a Szö-vetségi kormány jogköreinek pontos elemzésére a tagállami törvényho-zás megtárgyalásánál térünk ki. [Ld. 195.§]
73.§Aközigazgatásmegosztása. a közigazgatási szervezetet szövetségi és tagállami szinten is kiépítették. a tagállami közigazgatási feladatokat a tagállam szervei látták el, korlátozott volt azon esetek száma, amikor tagállami döntést szövetségi közigazgatási szervek hajtottak végre.435 [Ld.
72.§] a szövetségi feladatok ellátásában azonban a tagállami közigazga-tási szervek már lényegesen gyakrabban közreműködtek. egyrészről a törvényhozó hatalom megosztásánál láthattuk, hogy egy külön csopor-tot képeztek azok a törvényhozási tárgyak, ahol szövetség szabályozott, de a tagállam hajtotta azt végre. [Ld. 71.§] a tagállamok államszervezete kapcsán érinteni fogjuk viszont azt is, hogy sok esetben túlzottan bürok-ratikus lett volna a szövetségi és a tagállami közigazgatás ikrezése. [Ld.
184.§] Ebben az esetben más szövetségi feladatok végrehajtását is a tag-államokra bízták.
74.§Aszövetségésatagállamviszonyaabíróihatalomgyakorlásá-ban. a bírói hatalom gyakorlása kizárólagos szövetségi ügy volt.436 ezért igazából a szövetség és a tagállamok közötti hatásköri megosztásnál fi-gyelmen kívül is lehetne hagyni, hiszen ezt az államhatalmi funkciót nem osztották meg. azért kell mégis említést tennünk róla, mert a bírósá-gok jogalkalmazó szervek, Hans kelsen ezért is sorolta őket a végrehajtó hatalom körébe.437 [Ld. 65.§] Márpedig a bíróságok nemcsak szövetségi, hanem tagállami jogforrásokat is alkalmaznak. a törvényhozó hatalom megosztása kapcsán megtárgyaltuk [ld. 71.§], hogy vannak jogterületek, amelyeket szövetségi törvények szabályoznak, s vannak olyanok, amelye-ket tagállami törvények. Jogviták természetesen mindkét területen elő-fordulhattak, s így a bíróságok tagállami joganyagot is alkalmaztak.
435 ezalatt kizárólag a szövetségi közigazgatási szervek értendők. Mivel a bírósá-gi szervezet meghatározása kizárólagos szövetsébírósá-gi hatáskör volt, s a bíróságok szövetségi szervek voltak, a bírói jogalkalmazás terén szövetségi szervek je-lentősebb mennyiségű tagállami joganyagot használtak. [Ld. 72.§; 74.§]
436 b-Vg 1920. 82. cikkely (1) bekezdés; adaMoVIch (1927) i. m. 243.; Mezey– szente i. m. 403.; zeller (2007) i. m. 143.
437 kelsen (1993) i. m. 229–230.
75.§Aszövetségivégrehajtás(Bundesexekution). Az államot belső au-tonóm egységeivel szemben felügyeleti jog illeti meg. az unitárius álla-mokban ez a központi hatalomnak az önkormányzatok felett gyakorolt felügyeleti jogában merül ki, a szövetségi államokban viszont ez több-szintűvé válik. a helyi önkormányzatok felett a felügyeleti jogot a tag-államok gyakorolják, a szövetség viszont a tagtag-államok felett rendelkezik ilyen joggal, de csak felettük, az alsóbb közigazgatási egységekre ez már nem terjed ki.438
a német közjog ehhez kapcsolódóan ismerte a birodalmi végrehajtás intézményét, amelyet a birodalom a tagállamokkal szemben alkalmaz-hatott.439 ez azonban nem a végrehajtó hatalom gyakorlásának normális rendjét jelentette, hanem a központi normát sértő tagállammal szembeni kényszerintézkedést, amelynek célja az állami egység fenntartása volt.440 Németországban az intézkedés foganatosításáról a döntést a birodalmi államfő hozta meg, s ő maga volt annak végrehajtója is.441 a vitában a Német birodalom Állambíróságának döntését lehetett kérni,442 de ennek nem volt automatikus halasztó hatálya. a bíróság azonban külön intézke-déssel felfüggeszthette az eljárást.443
ausztriában azonban ilyen jellegű szövetségi végrehajtást nem rögzített az alkotmány, amelyben így különbözött Németországtól.444 Mindez két alapvető okra volt visszavezethető. egyrészt az osztrák tagállamok
koráb-438 anschütz (1930a) i. m. 366.; ez az általánosan elfogadható elv. Figyelemmel kell viszont lennünk arra, hogy a tagállamok autonómiája szövetségi államon-ként változhat. az itt lefektetett elv tisztán csak Németországra igaz, hiszen itt a birodalmi alkotmány a helyi önkormányzatokra vonatkozóan részletesebb rendelkezéseket nem tartalmazott. Mindössze a népképviseleti elv [WrV 17.
cikkely (2) bekezdés] és az önkormányzatiság [WrV 127. cikkely] érvényesü-lését kívánta meg, szervezetüket és működésüket azonban minden tagállam önállóan határozta meg. ausztriában azonban a szövetségi alkotmányban kü-lön rész szólt a helyi önkormányzatokról [b-Vg 1920. 115–120. cikkely], ame-lyeknek működtetése így nem tartozott a tagállamok önálló kompetenciájába.
439 anschütz (1930b) i. m. 377–380.
440 bIlfInGer i. m. 145.
441 anschütz (1933) i. m. 272.; huber (1957/1990) i. m. 6. kötet 732.
442 szabó (2000) i. m. 141.
443 erre az Állambíróságnak az alkotmányban, vagy törvényben nevesített hatás-köre nem volt, de egy a birodalom és Poroszország között 1932-ben lezajlott vitában ezt önmaga részére megállapította. [huber (1957/1990) i. m. 7. kötet 1043–1044.; schwalb i. m. 1152–1153.; szabó (2000) i. m. 185.]
444 weInschel i. m. 282–286.
ban nem voltak önállóak, míg Németország 1867/1871-ben szuverén álla-mok egyesülésével jött létre.445 a másik, s talán ennél még nyomósabb ok az éppen most tárgyalás alá vont problémából, a szövetség és a tagállamok viszonyából ered. ausztriában a szövetség súlya lényegesen nagyobb, s a szűkebb hatáskörű tagállamokkal szemben nincsen szükség olyan szigorú ellenőrzési jogosítványokra.446 ebből a szempontból a legfontosabb elem a szövetségi törvények végrehajtása, amely Németországban alapvetően tagállami feladat volt, ausztriában viszont elég nagy részét a szövetség magának tartotta fenn. Mivel Németországban a birodalmi végrehajtások jó része a birodalmi törvények tagállami végrehajtásának elmulasztásából eredt, ez ausztriában eleve kisebb probléma volt.447