A hatósági ügy

Mindenekelőtt célszerű elhelyezni a hatósági ügyintézést a közigazgatási szervek feladat-ellátásának rendszerében. A közigazgatási szervek (a helyi önkormányzatok és az állam-igazgatási szervek) gondoskodnak a közszolgáltatásokról, települést, területet fejlesztenek, szervezési feladatokat látnak el, stb. A különböző ágazatokban (alágazatokban), szakterü-leteken a közfeladatok eredményes, hatékony ellátása kisebb-nagyobb mértékben szüksé-gessé teszi a közhatalmi fellépést, a hatósági eszközök alkalmazását. Gondos jogalkotói mérlegelést igényel, hogy az utóbbira milyen mértékben és formában kell jogszabályban biztosítani a hatósági fellépés lehetőségét.

Megállapítható tehát, hogy a közigazgatási feladatok egy részét a hatósági ügyek inté-zése teszi ki. Meghatározó jelentősége annak van, hogy a hatósági ügy közhatalmi jellege jogi szabályozáson, intézése pedig jogszabályi felhatalmazáson alapul. A feladatellátásnak további sajátossága a közhatalmi (hatósági) eszközökkel való kikényszeríthetőség. A fen-tiekből következően nem hatósági ügy (a teljesség igénye nélkül)

• a közigazgatási szervek által kifejtett irányító, felügyeleti tevékenység,

• a normatív közigazgatási aktusok kibocsátása,

• a szervek közötti és a szerven belüli konkrét aktusok (utasítások) kiadása,

• a közigazgatási szervek szervezőtevékenysége,

• a hatóságoknak azok a cselekményei, amelyeknél nem hatóságként, hanem más jogági jogalanyként (például polgári jogi, munkajogi) vannak jelen adott jogvi-szonyban.

A hatósági ügyeknek széles a skálája, és közülük az Ákr. határozza meg azokat, amelyek a tárgyi hatálya alá tartoznak. Vannak tehát olyan hatósági ügyek, amelyek intézése során nem az Ákr. rendelkezéseit kell alkalmazni (például törvény hatálya alól kivett eljárások, hatósági felügyelet), ez azonban az ügy hatósági jellegén semmit sem változtat.

Az Ákr. lebontotta a definícióról a feleslegesnek ítélt sallangokat, és egy nem hosszú bekezdésben írja körül a hatósági ügy fogalmát. Ennek lényege, hogy az Ákr. alkalmazá-sában a hatósági ügy intézése során a hatóság döntésével az ügyfél részére

• megállapít jogokat és kötelezettségeket,

• jogvitáját eldönti,

• jogsértését megállapítja,

• adatot igazol, vagy nyilvántartást vezet, illetve az ezeket érintő döntéseket érvé-nyesíti.

A felsorolt ügycsoportok közül a jogok és kötelezettségek megállapítása, a jogviták eldön-tése és a jogséreldön-tések megállapítása általában hagyományosnak nevezethető eljárási rendben történik. Az ügyfél kérelmére vagy a hivatalból megindított eljárás keretében a hatóság, hatáskörének és illetékességének megállapítása után, tisztázza a tényállást, és az alkalma-zandó anyagi jogszabály(ok) figyelembevételével meghozza érdemi határozatát (vagy vég-zéssel megszünteti az eljárást, esetleg visszautasítja a kérelmet). A folyamat modellezése alapján valósult meg a kodifikáció.

A fentiektől jelentősen eltérő eljárási rendben történik az adatigazolás és a nyilván-tartás-vezetés. A törvényalkotó nem jelöli ki külön hatósági jelzővel ezeket az ügyeket, de ez egyrészt a szakasz címe alapján, másrészt a szövegkörnyezetből eredően evidencia.

A hatóságok feladataik ellátása során sokféle adatigazolást és nyilvántartás-vezetést vé-geznek. Ezek közül azonban hatósági ügynek az minősül, ha hatósági jogkört gyakorolnak.

Az adatigazolás akkor hatósági ügy, ha ügyfél részére történik azzal a céllal, hogy az ügyfél az adatigazolást tartalmazó okiratot hivatalos eljárásban bizonyítékként felhasz-nálja. Az adatigazolás kétféle formában történhet. Egyfelől a hatóság hatósági bizonyítványt adhat ki adat igazolására. A bizonyítványban fel kell tüntetni – egyebek között – azt, hogy milyen célból adták ki. Ebből következően a hatósági bizonyítvány rendszerint egy ízben, meghatározott ügyben használható fel. Ezzel szemben hatósági igazolványt az ügyfél ada-tainak és jogainak rendszeres igazolására ad ki a hatóság.

A hatósági eljárás első átfogó szabályozása a hatósági bizonyítványt és igazolványt határozat jellegű okiratként definiálta. A későbbi szabályozás és az Ákr. ezeket az aktusokat határozatnak minősíti.

A közigazgatás, közelebbről adott közigazgatási szerv működése nyilvántartások ve-zetése nélkül elképzelhetetlen. A nyilvántartások jelentős része azonban nem kapcsolódik az ügyfelekhez, hanem a belső (a szervezeti rendszerben) és a szerven belüli igazgatás in-formációs bázisaként funkcionál. Ezzel szemben a hatósági nyilvántartás az ügyfelekhez kapcsolódó adatok tárolását és felhasználását szolgálja, az adatkezelésre vonatkozó szigorú szabályok szerint.

Az Ákr.-ben a hatósági ügy körülhatárolása új elemmel bővült. A hatósági ügyben hozott döntésekhez kapcsolva a törvény bevonta a fogalmi körbe a döntések érvényesítését.

52 Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban

Ez a kiegészítés is egyértelművé teszi, hogy a döntés végrehajtása része a hatósági el-járásnak.

Indokolt kitérni az önkormányzati hatóság problematikájára. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1990-ben intézményesítette ezt a kate-góriát: „az önkormányzati hatósági ügyekben folyó eljárásra – az e törvényben (Ötv.) foglalt eltérésekkel” – a hatósági eljárásról szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. Ennek az ügy-csoportnak a definiálása azonban elmaradt. A szabályozásból arra lehetett következtetni, hogy a képviselő-testület (közgyűlés) hatáskörébe tartozó hatósági ügyek minősülnek önkormány-zatinak. Ebből adódóan önkormányzati hatósági ügyet törvény és önkormányzati rendelet kre-álhat. A hatósági ügyekben a kettősség (államigazgatási és önkormányzati hatósági ügy) számos elméleti és gyakorlati problémát vetett fel. Nem véletlen, hogy már a Ket. novellizálása során a megoldások keresése között szerepelt az a javaslat, amely szerint az önkormányzati hatósági ügyre mint speciális ügykategóriára nincs szükség, és az államigazgatási és önkormányzati hatósági ügy fogalma helyett kerüljön sor a közigazgatási hatósági ügy intézményesítésére.

A felmerült problémák közül különös súlya kettőnek volt. Az egyik a jegyző kizárása az önkor-mányzati hatósági ügyek intézéséből, a másik a fellebbezési jog kizárása azokban az ügyekben, amelyekben a képviselő-testületek (közgyűlés) jártak el első fokon. Időközben a szabályozás többszöri változtatása következtében mindkét probléma megoldódott. Önkormányzati döntést (önkormányzati hatósági ügyben is) – a képviselő-testület felhatalmazása alapján – a jegyző is hozhat. [Mötv. 41. § (3) bekezdés] A fellebbezés szabályozásának drasztikus megváltoztatása lényegében eltüntette a kétféle hatósági ügy közötti érdemi különbséget.

Ami az önkormányzati hatósági üggyel kapcsolatos szabályozásból fennmaradt, az a kö-vetkező:

• a képviselő-testület zárt ülést tart önkormányzati hatósági ügy tárgyalásakor [Mötv.

46. § (2) bekezdés];

• önkormányzati hatósági hatáskör a részönkormányzat testületére nem ruházható át [Mötv. 62. § (2) bekezdés];

• a jegyző dönt a hatáskörébe utalt önkormányzati hatósági ügyekben [Mötv. 81. § (3) bekezdés].

Figyelemre méltó a polgármester hatáskörével kapcsolatos szabályozás, amely nem tesz különb-séget a kétféle hatósági ügy között: „dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági hatáskörökben”. [Mötv. 67. § (1) bekezdés c) pont] A részleteket mellőzve megállapítható, hogy ma már a hatósági ügyek körében a kettősség fenntartása nem indokolt.

Ahol van az eltérésnek létjogosultsága, ott ez részletszabályozással megoldható.

A hatósági ellenőrzés és a hatósági ügy kapcsolatáról a szakirodalomban megoszlanak a vélemények. Az egyik álláspont szerint a hatósági ügy fogalmába a hatósági ellenőrzés is beletartozik. Ezt a felfogást követte a korábbi tételes jogi szabályozás. Ezzel szemben áll a felfogás, amely a hatósági ügyek köréből kiveszi a hatósági ellenőrzést. Az Ákr. is ezt teszi a törvény tárgyi hatályának meghatározása kapcsán: a törvény hatálya alá tartozó hatósági ügyekben és a hatósági ellenőrzés során az Ákr. rendelkezéseit alkalmazza a ha-tóság. Ahhoz aligha fér kétség, hogy a hatósági ellenőrzés során az ügyfél és a hatóság között hatósági jogviszony jön létre. (Egyébiránt ez nem is képezi vita tárgyát.) Az is

egy-értelmű, hogy az ellenőrzés során a hatóság közhatalmi eszközökkel rendelkezik. (Végső soron a hatósági ellenőrzés ki is kényszeríthető.) Ugyanakkor a hatósági ellenőrzésnek nem a döntéskibocsátás és -érvényesítés a célja. A hatósági felügyeletről ugyanez elmondható.

A hatósági ellenőrzés a normatív és egyedi döntések végrehajtásának a kontrollja.

Összegzésként megállapítható, hogy jelentős különbség van a hatósági döntéshozatal és ellenőrzés között. Gyakorlati szempontból is fontos, hogy „eljárásjogi aktusok szintjén világosan elkülöníthető legyen a hatósági ellenőrzéstől az annak eredményéhez képest hi-vatalból indított hatósági ügy”. (Ákr. indokolása)