A hatósági ellenőrzés tárgyalásakor először a tevékenység helyét kell kijelölni az eljárási jog, közelebbről pedig az Ákr. rendszerében. A hatályos szabályozást megelőző eljárási tör-vények a hatósági ellenőrzést kivétel nélkül a hatósági ügy fogalmába sűrítették bele. Ezzel szemben az Ákr. szabályozása kiveszi a hatósági ügyek köréből, de ugyanakkor kimondja, hogy a hatósági ellenőrzés során e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni, a törvényben meghatározott eltérésekkel.
A hatósági ellenőrzés az eddig tárgyalt hatósági jogalkalmazó tevékenységektől (döntéshozatal, hatósági bizonyítvány, igazolvány kiadása, hatósági nyilvántartás vezetése) alapvetően eltér. A közös vonás lényegében csak az, hogy mindegyik tevékenység a hatósági jogalkalmazás körébe tartozik.
A leglényegesebb eltérésnek viszont azt tartjuk, hogy a hatósági ellenőrzés nemcsak hogy nem aktus vagy aktus jellegű cselekvés, de elsődlegesen nem is aktus kibocsátására irányul. Következménye azonban – mint látni fogjuk – lehet aktus.
Ezek után a hatósági ellenőrzés főbb jellemzőinek a következőket tartjuk:
• A közigazgatási (kvázi közigazgatási) szervek által végzett külső (szervezeti rend-szeren kívülre irányuló) ellenőrzés egyik fajtája.
• Az ellenőrzés végzésére feljogosított és kötelezett hatóság közhatalmi jogosítvá-nyokkal rendelkezik.
• Az ellenőrzés területeit (terjedelmét) és eszközeit mindig jogszabály határozza meg.
• A hatósági ellenőrzés a hatósági felügyelet gyakorlásának egyik eszköze. Nincs hatósági felügyelet hatósági ellenőrzési jogosítványok nélkül.
A tételes jogi szabályozás elemzése alapján megállapítható, hogy a hatósági ellenőrzési jogok minimuma a vizsgálat lefolytatása és a tapasztalt hibák, hiányosságok kiküszöbölé-sének a kezdeményezése az ellenőrzött szervnél és/vagy a döntés meghozatalára jogosult szervnél. Az ellenőrzési jogok maximuma az ellenőrzés során feltárt hibák, hiányosságok ki-küszöbölése céljából döntési kompetencia biztosítása. (Az utóbbi mértéke különböző lehet.) A hatósági ellenőrzési rendszer racionális működése azt is feltételezi, hogy az ellen-őrzés eredményei, tapasztalatai eljutnak az irányító (felügyeleti) szervhez, és megtörténik hasznosításuk (például irányítás, felügyelet folyamatában, a jogalkotásban stb.).
A hatósági ellenőrzés szabályozására vonatkozó koncepció gyakori változásainak köszönhetően az eljárási joganyag egyik legváltozékonyabb részének bizonyult a ható-sági kontroll törvényi szintű rendezése. A rendteremtés szándéka olvasható ki a hatályos szabályozás indokolásából: „jelentőségére és az alkalmazását érintő bizonytalanságokra tekintettel a hatósági ellenőrzés szabályainak átfogó felülvizsgálata és újraszabályozása vált szükségessé.”
A hatósági ellenőrzést az Ákr. definiálja. „A hatóság – hatáskörének keretei kö-zött – ellenőrzi:
128 Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban
• a jogszabályban foglalt rendelkezések betartását, valamint
• a végrehajtható döntésben foglaltak teljesítését.” (Ákr. 99. §) (Például engedélyben meghatározott feltételek betartását stb.)
A rendelkezés alapján egyértelműen megállapítható, hogy a hatósági ellenőrzés jellegét tekintve törvényességi kontroll. Ugyanakkor a hatósági döntések végrehajtásának ellen-őrzéséből levont következtetések a hatóságnak segítséget nyújtanak ahhoz, hogy eldöntse, szükség van-e hatósági eljárás megindítására. Ez a szűrőszerep felesleges eljárások lefoly-tatásától mentesíti a hatóságot.
„A hatósági ellenőrzés hivatalból indul meg, azt a hatóság a hivatalbóli eljárás sza-bályai szerint folytatja le.” [Ákr. 100. § (1) bekezdés] Hatósági ellenőrzését az ügyfél is kérheti a törvényben meghatározott kivételekkel. Az intézmény rendeltetéséből következik, hogy tipikusnak a hivatalból történő eljárásindítás számít, de közérdekű bejelentésnek is lehet következménye a hatósági ellenőrzés lefolytatása. Szűkebb körben kérelem benyújtása következtében is sor kerülhet hatósági ellenőrzésre (például ellenérdekű ügyfél kérelme nyomán). Az ügyfél kérelmének az elfogadásáról vagy elutasításáról a hatóság dönt.
Nem folytatható kérelemre hatósági ellenőrzés, ha
• a kérelem benyújtásának időpontjában a hatóság előtt arra vonatkozóan hatósági ellenőrzés vagy az alapján eljárás van folyamatban,
• a hatóság az ügyfélnél folyamatosan lát el ellenőrzési feladatot,
• törvény kizárja, vagy
• ismételt kérelem benyújtását megelőző egy éven belül lefolytatott ellenőrzése során jogsértést nem tárt fel. Kivétel, ha az utolsó ellenőrzés lefolytatását követően fel-merült ok miatt kerül sor az ellenőrzésre.
Az ellenőrzés tartalmáról, módszeréről az Ákr. nem rendelkezik. Elfogadva azt az indoko-lást, hogy hatósági ellenőrzések sokféleségéből adódóan az említett szabályozási tárgyak az általános szabályozásnak kevésbé terrénumai, egyetértünk azzal, hogy az ezekhez kap-csolódó normaalkotás az ágazati szabályozás körébe tartozik.
A helyszíni ellenőrzés szabályozásának elmaradásáról más a véleményünk. E téren az alapvető garanciák általános, törvényi szintű szabályozását azonban szükségesnek tar-tanánk.
A hatósági ellenőrzés lezárásának szabályai igazodnak egyrészt az eljárás kezdemé-nyezéséhez és megindításához, másrészt az eredményhez.
Ha a hatóság a hatósági ellenőrzés során jogsértést nem tapasztal, ennek tényéről
• az ügyfél kérelmére lefolytatott hatósági ellenőrzés lezárásakor hatósági bizonyít-ványt állít ki,
• a hivatalból folytatott hatósági ellenőrzés eredményéről az ügyfél kérelmére állít ki hatósági bizonyítványt.
Ha a hatóság a hatósági ellenőrzés során jogsértést tapasztal,
• megindítja az eljárást, vagy
• ha a feltárt jogsértés miatt az eljárás más szerv illetékességébe tartozik, annak el-járását kezdeményezi.
Abból kiindulva, hogy a folyamatos hatósági ellenőrzés szabályozása kifejezetten ágazat-függő, a törvényben megtalálható egy rendelkezés, amely arról szól, hogy a folyamatos ellenőrzés esetén „az ügyfél ellenőrzést megelőző értesítése mellőzhető”. (Ákr. 102. §) Ebből nem igazán nehéz kihámozni, hogy egyéb esetekben a hatóság az ellenőrzésről, fő-szabályként, értesíti az ügyfelet.
„A hatósági ellenőrzés egyik – specifikus, leginkább erre a tevékenységfajtára jel-lemző – lezárási módja azonban a felhívás jogintézménye, amely kötelezésre vagy szank-cionálásra irányuló hatósági eljárás megindítása nélkül biztosíthatja a jogszerű állapot helyreállítását.” A felhívás jogintézményének szabályozása azonban anyagi jogi rendelke-zésekből áll, ezért az ágazati szabályozás körébe tartozik.
11. fejezet A hivatalbóli eljárás
11.1. A hivatalbóli eljárás sajátosságai
A kérelemre induló eljárások tárgyalása során már kitértünk az általános eljárási szabályozás korábbi szerkezetét megváltoztató modifikációra, amely az eljárásindítások elkülönítésén alapul. Az indokokat nem megismételve itt abból indulunk ki, hogy a hivatalbóli eljárás-indítás kétféle eljárási módot foglal magában:
• a (csak) hivatalból indítható és
• a hivatalból folytatható eljárásokat.
Az utóbbira azokban az ügyekben kerülhet sor, amelyekben az eljárás az ügyfél kérelmére és hivatalból egyaránt megindítható és lefolytatható. Ilyen esetben fordulhat elő, hogy az ügyfél a kérelmére indított eljárás megszüntetését kéri, a hatóság azonban közérdekből az eljárás foly-tatása mellett dönt. „A hivatalból indított eljárás szabályait kell alkalmazni azon eljárásokra, amelyekben a hatóság az ügyfél kérelmére induló eljárást hivatalból folytatja.” [Ákr. 104. § (2) bekezdés] A fentiekből az is következik, hogy az ügyfélnek nincs a hivatalból indítható eljárások vonatkozásában kezdeményezési joga.
Arra is rá kell mutatni, hogy a kérelemre induló és a hivatalbóli eljárások elkülönítése viszonylagos és nem teljes körű elhatárolást jelent. A hivatalbóliság alapelvéből következően a hatóság a kérelemre induló eljárásban sem statisztaszerepet tölt be. A törvény indokolása szerint a hatósági eljárás alapvető típusa a kérelemre induló procedúra, és a törvény ehhez képest állapít meg általános szabályokat a hivatalbóli eljárásra. Ugyanakkor „az eljárás lefolytatása, részcse-lekményei szempontjából (az általános szabályok szintjén) nagyrészt nincs különbség, mert nem az eljárás megindításának módja vagy a kezdeményező személye dönti el az eljárás jellegét”.
Tekintettel arra, hogy a hivatalból indított eljárásokban általában a közérdek dominál, ez az ügyféli jogok gyakorlására is hatással van. Azt azonban hangsúlyozni kell, hogy ez a kö-rülmény a hatósági jogviszony szerkezetét nem változtatja meg. (Az ügyfélnek a hatóság nem válik felettesévé, a közérdek érvényesítése a hivatalnok arroganciáját nem alapozza meg, stb.)
Egyértelművé kell tenni, hogy sommás eljárás lefolytatására és függő hatályú döntés meghozatalára a hivatalbóli eljárás keretében nincs lehetőség, tekintettel arra, hogy az em-lített intézmények funkcionálása kérelemhez kötött. A hatóságnak azonban arra van lehe-tősége, hogy amennyiben a döntés mérlegelést nem igényel, a hivatalbóli eljárást automa-tikus döntéshozatali eljárásban is lefolytathatja. Egyébiránt az automaautoma-tikus döntéshozatali eljárásnak előfeltétele, hogy a döntéshozatal nem igényel mérlegelést.
A hivatalbóli eljárásokban nincs helye
• szünetelésnek és
• az eljárás megszüntetésének, akkor, ha az ügyfél eljárási költség előlegezési köte-lezettségét nem teljesíti.
Az ügyintézési határidőbe csak az eljárás felfüggesztésének időtartama nem számít bele.
Az ügyintézési határidő kétszeres túllépése eseten a hatóság
• a jogsértés tényének megállapítására,
• a jogellenes magatartás megszüntetésére vagy
• a jogszerű állapot helyreállítására köteles.
11.2. Az eljárás megindítása
A hatóság illetékességi területén hivatalból indítja meg az eljárást, ha
• az eljárás megindítására okot adó körülmény a tudomására jut,
• erre bíróság kötelezte,
• erre felügyeleti szerve utasította,
• életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzetről szerez tudomást, vagy
• ezt egyébként jogszabály előírja.
Az általános szabály szerint a hivatalbóli eljárás megindításáról az ismert ügyfelet értesíteni kell az első eljárási cselekmény elvégzésének napján. Ez a nap az eljárás megindításának a kezdő időpontja. Az értesítés kötelező tartalmi elemei:
• az ügy tárgya és száma,
• az eljárás megindításának napja és az ügyintézési határidő, az ügyintézési határ-időbe nem számító időtartamok,
• az ügyintéző neve és hivatali elérhetősége,
• az ügyféli jogokra és kötelezettségekre vonatkozó tájékoztatás.
Az értesítés akkor mellőzhető, ha
• az eljárás megindítása után a hatóság nyolc napon belül dönt, vagy az eljárást meg-szünteti,
• azt honvédelmi, nemzetbiztonsági, közbiztonsági okból törvény kizárja, vagy
• az az eljárás sikerét meghiúsítaná.
Az értesítés mellőzése az ügyfél további eljárási jogait nem érinti. Erre külön figyelmet kell fordítani a tényállás tisztázása során, illetve ha szükséges, a bizonyítási eljárásban. Garanciális szempontból kiemelendő, hogy a felsorolt korlátokat csak törvényben lehet bővíteni. A korláto-zással az ügyféli jogok azért nem sérülnek, mert amennyiben a bizonyítási eljárásban a hatóság nem biztosította, hogy az ügyfél a bizonyítékokat megismerje, annak befejezése után a hatóság a bizonyítékok megismerését lehetővé teszi, és az ügyfél további bizonyítási indítványt tehet.
Az Ákr. a hivatalbóli eljárásban bevezette a kötelező adatszolgáltatást. „A hivatalbóli eljárásban az ügyfél a hatóság erre irányuló felhívására köteles közölni az érdemi döntéshez szükséges adatokat.” [Ákr. 105. § (1) bekezdés] A hivatalbóli eljárásban, e téren, az ügyféltől elvárható a hatósággal való együttműködés. Az ügyfél akkor tagadhatja meg az adatszol-gáltatási kötelezettség teljesítését, ha arra a tanúvallomást megtagadhatná.