1.5.1. A hibás közigazgatási aktusok
Ebbe a körbe soroljuk azokat a közigazgatási aktusokat, amelyek a velük szemben támasz-tott követelményeknek nem felelnek meg. A hiba jellege alapján lehet jogi és/vagy alkal-massági, súlyát tekintve pedig lényeges és kevésbé lényeges. Amennyiben jogi hibában szenved az aktus, ez általában súlyos fogyatékosságot jelent, és érvénytelenséget eredmé-nyez. Ugyanakkor az alkalmassági hiányosság az esetek döntő többségében korrigálható, az aktus a kívánt joghatás elérésére még alkalmassá tehető.
Itt jutunk el a semmisség problémájához, amelynek értelmezése körül számos vitapont jött létre. Ezek áttekintése nyomán két általános következtetés vonható le. Vannak olyan közigazgatási aktusok, amelyek hibáikból eredően egyértelműen alkalmatlanok a megcél-zott jogi hatás kifejtésére, és a hibáik, súlyuk miatt nem is orvosolhatók. Ezeket nevezzük semmis aktusoknak.
Egyetértés van a tekintetben is, hogy a semmisség a közigazgatási aktusok esetében nem értelmezhető a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) szabályai szerint. Nem lehet tehát alkalmazni a következő normát: „A semmisség megállapí-tásához külön eljárásra nincs szükség; a szerződés semmisségét a bíróság hivatalból észleli.”
[Ptk. 6:88. § (1) bekezdés] A közigazgatási aktus csak meghatározott eljárás lefolytatása nyomán nyilvánítható semmissé.
Kilényi Géza a legismertebb nézetek elemzése nyomán a hibás aktusokat a következő csoportokba sorolta:
• semmis és megtámadható, illetőleg
• semmis és orvosolható, végül
• semmis és megsemmisíthető aktusok.7
A csoportosítás azzal egészíthető ki, hogy a semmis és orvosolható aktusokat az egyik tankönyv szerzője egyaránt érvénytelen aktusoknak tekinti. A magunk részéről a továb-biakban a hibás aktusokat semmis és orvosolható felosztásban tárgyaljuk.
Visszatérve a semmisség problémájára, a tudományos irodalom az államigazgatási el-járás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Et.) átfogó felülvizs-gálata előtt joggal minősítette a szabályozás „legjelentősebb tartalmi fogyatékosságának, hogy nem rendelkezett a jogerős államigazgatási határozatok semmissé nyilvánításáról”.8 1981-ben a törvényalkotó tett egy ellentmondásos kezdő lépést, és két semmisségi okot be-iktatott az Áe.-be. Ehhez képest a Ket., illetve a hatályos szabályozás a semmisségi okokat jelentősen kibővítette.
A semmis aktusokat általában két csoportba sorolja a szakirodalom:
• nem létező,
• megsemmisítendő.
A nem létező megjelölés ellentmondásos, ugyanis csak az lehet hibás – kisebb-nagyobb mértékben – ami létezik. Ettől azonban vonatkoztassunk el, és tegyük magunkévá azt a felfogást, amely szerint a nem létező aktusnak olyan súlyos a hibája, hogy úgy kell tekin-teni, mintha létre sem jött volna. A nem létező aktushoz érvényes jogi hatás nem köthető.
Elvileg ezért a végrehajtása megtagadható. Létezését azonban mégis el kell fogadni, mert a semmissé nyilvánításnak ez az előfeltétele.
A semmisségi okok meghatározását illetően a szakirodalom az Áe. szabályozását szűkre szabottnak ítélte meg, és a bővítést folyamatosan szorgalmazta. A szakirodalomban a leggyakrabban megfogalmazott bővítési célkitűzések a következőkben foglalhatók össze:
• joghatóság, hatáskör vagy illetékesség hiánya;
• a döntést hozó testület határozatképtelensége, illetve az érvényes döntéshez szük-séges számú szavazat hiánya;
• a döntéshozatalra való jogosultság hiányának különböző esetei (például az eljáró személy nem járhatott el a szerv nevében stb.);
• a döntéshez szükséges belátási képesség hiánya;
• a döntéshozóval szemben alkalmazott kényszer vagy fenyegetés, amely közvetlen hatással volt a meghozott döntésre;
• a jogszabályban meghatározott forma mellőzése, amennyiben a jogszabály azt sem-misségi okká minősíti;
• a súlyos eljárási törvénysértés, amely a szabályozás szerint semmisségi ok;
• ha a meghozott döntésre bűncselekmény közvetlen hatással van, feltéve, hogy a bűn-cselekmény elkövetését a bíróság jogerős ítélettel megállapította.
7 Kilényi Géza (1999): A közigazgatási eljárási jog átfogó tudományos elemzése. Az Áe.-be foglalt szabályok továbbfejlesztésének problematikája. Budapest.
8 Ficzere Lajos – Szalai Éva (1998): Gondolatok az államigazgatási eljárásjogi kódex felülvizsgálatának kapcsán. Magyar Közigazgatás, 48. évf. 7. sz.
24 Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban
A szabályozás azonban ezeket csak részben akceptálta. (A tételes jogi szabályozás elemzé-sére a döntés-felülvizsgálatok körében visszatérünk.)
A semmisség következményeiről kétféle szakmai vélemény alakult ki. Az egyik fel-fogás szerint az aktus törvényességét vélelmezni kell, és a semmisség megállapítása megha-tározott eljárás lefolytatása után következhet be. Ismert azonban olyan nézet is, amely szerint különösen súlyos hiba esetén (például joghatóság vagy hatáskör vagy illetékesség hiánya stb.) nem szükséges az aktus semmisségének megállapítása, mert a döntés eleve semmis, azaz nem létező. „A nem létező aktusok végrehajtását az érdekeltek megtagadhatják, állami kényszereszközök végrehajtásuk érdekében nem alkalmazhatók.”9 Ez a felfogás azonban a gyakorlatban alkalmazhatatlan.
A megsemmisítendő aktus lényegét tekintve semmis döntés. Érvényességét azonban addig vélelmezni kell, amíg a döntési kompetenciával rendelkező szerv nem semmisíti meg.
A hiba tehát ez esetben sem orvosolható. Erre tekintettel a megsemmisítendő aktus meg-jelölést tartjuk a pontosabbnak. (Egyes szerzők az ide sorolható döntéseket megsemmisített aktusnak tekintik.)
A két csoport közötti különbség abban mutatkozik meg, hogy a semmis aktus ke-letkezésétől fogva semmis; a megsemmisítendő aktus pedig a megsemmisítéstől kezdve érvénytelen. Ennek a megkülönböztetésnek azonban valójában csak elméleti szempontból van jelentősége.
Az orvosolható aktusok legfontosabb tulajdonsága, hogy kisebb súlyú hibában szen-vednek, és a fogyatékosság nem eredményez szükségszerűen megsemmisítést. Másként fogalmazva, a közigazgatási szerv döntése a kívánt joghatás kiváltására alkalmassá tehető.
Az orvoslás különböző formákban valósulhat meg. A kisebb hibák az aktus kijavítá-sával, kiegészítésével (kicserélésével) korrigálhatók. Ezt bármely döntést hozó közigazgatási szerv saját hatáskörében eljárva megteheti, ha a jogi szabályozás erre lehetőséget biztosít.
Módosítással (megváltoztatással) az aktus egyes elemeinek a hibái orvosolhatók. Ebből következően a jogorvoslati rendszer kialakításában az ide kapcsolódó jogintézményeknek meghatározó szerepük van. A módosítás (megváltoztatás) a tételes jogi szabályozásban korlátozható, illetve különböző feltételekhez köthető.
1.5.2. A hibás aktusok orvoslása
A fentiekből következik, hogy a hibák megszüntetéséhez két irányból kell közelítenünk;
az egyik a semmissé nyilvánítás, a másik az orvoslás. A két jogintézménynek közös sajá-tossága, hogy mindegyik a jogsértő állapot megszüntetését hivatott biztosítani. Ezek jogi rendezését szolgálja a jogorvoslati és aktus-felülvizsgálati rendszer, amelynek keretében elsődlegesen a következők szabályozandók.
Ki, illetve mely szerv kezdeményezheti a semmissé nyilvánítást és az orvoslást. Elvileg kezdeményező lehet az ügyfél vagy az eljárás egyéb résztvevője, akire nézve az aktus ren-delkezést tartalmaz, az eljáró szerv és felügyeleti szerve, továbbá más erre feljogosított szerv (például állami ellenőrző szerv, bíróság, ügyészség stb.).
9 Patyi András (2002): Közigazgatási bíráskodásunk modelljei. Budapest, Logod Bt.
Egyértelműen tisztázandó, hogy a kezdeményezést mi alapozza meg, mire lehet hi-vatkozni. A szóba jöhető megoldások a tárgyi jog és/vagy az alanyi jog, valamint a jogos érdek vélt, illetve valós sérelme. Az utóbbiak általában az ügyfélnek, illetve az eljárás egyéb résztvevőjének a jogorvoslathoz való jogát alapozzák meg.
További kérdés, hogy mely szerveknek van hatásköre a felülvizsgálat elvégzésére, azaz a semmissé nyilvánításra, illetve a módosításra (a megváltoztatásra). Ilyen szerv lehet a dön-tést hozó és felügyeleti szerve, illetve a közigazgatási szervezeti rendszerbe nem tartozó más szerv (általában bíróság vagy más e célból létesített szerv).
Szorosan idekapcsolódik a fórumrendszer kiépítése, a jogorvoslati fokozatok meg-határozása, továbbá a jogorvoslati lehetőségek egymáshoz való viszonyának tisztázása.
Szabályozást igényel, hogy a felülvizsgálatra feljogosított és kötelezett szerv hatásköre mire terjed ki. Közelebbről a kasszáció (megsemmisítés) és reformáció (megváltoztatás) szabályainak megalkotása a feladat.