A kérelemre induló hatósági eljárás
7.5. Az ügyintézési határidő és a határidő-számítás
7.5.1. Az ügyintézési határidő
Az eljárási cselekmények rendszerbe foglalásának a különböző eljárási határidők meg-határozása nélkülözhetetlen előfeltétele. A szabályozási feladat a határidők, határnapok és különböző időintervallumok kijelölésén túl olyan hálózat kiépítése, amely alkalmas a különböző társadalmi, gazdasági, jogvédelmi stb. elvárások közvetítésére. Ehhez azonban gondosan megtervezett hatásvizsgálatok elvégzése is szükséges.
Az eljárási határidők között, joghatását tekintve, kétségtelenül az ügyintézési határidő a legjelentősebb. Ehhez kapcsolódott a korábbi szabályozás első helyen említendő hiányos-sága, az a tény, hogy az állandóan szaporodó kivételek miatt az általános szabályozás egyre inkább elvesztette általános jellegét, és már jogbiztonsági szempontból is tarthatatlanná vált. Nem véletlen, hogy az Ákr. szabályozási koncepciója és maga a törvényjavaslat a ko-difikációs folyamat legutolsó szakaszában véglegeződött, és jelentős tartalmi változások kerültek a törvénybe.
Elemi szabálynak az a rendelkezés tekintendő, amely szerint az ügyintézési határidő az eljárás megindításának napján kezdődik. Ettől eltérően csak törvény rendelkezhet. Az ál-talános ügyintézési határidők a következők:
• automatikus döntéshozatal esetén huszonnégy óra,
• sommás eljárásban nyolc nap,
• teljes eljárásban hatvan nap.
92 Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban
A fentiekben meghatározott ügyintézési határidőnél hosszabb határidő megállapítására a teljes eljárásban van lehetőség. Erre csak törvényben kerülhet sor, rövidebbet bármely jogszabály megállapíthat. Az ügyintézési határidőn belül a döntés közléséről is intézkedni kell. Megjegyezzük, az órában megadott határidő nóvum a hazai szabályozás történetében.
Ha a hatóság testületi szerv, döntését az ügyintézési határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, a határidő letelte utáni első testületi ülésen kell meghoznia. Az ügyintézési határidő általános jellege (mint alapkövetelmény) csak akkor tartható fenn, ha minimumra csökkenek, és később sem bővülnek azok az időtartamok, amelyek nem számítanak be az ügyintézési határidőbe. Az Ákr. két kivételt tesz, ezek a következők:
• az eljárás felfüggesztésének, szünetelésének és
• ha függő hatályú döntés meghozatalának nincs helye, az ügyfél mulasztásának vagy késedelmének
időtartama.
Az Ákr. az eljárási cselekmény (tehát nem a teljes eljárás, hanem az eljárás részeleme) teljesítésének általános határidejéről is rendelkezik. Ha törvény vagy kormányrendelet va-lamely eljárási cselekmény teljesítési határidejéről nem rendelkezik,
• a hatóság,
• az ügyfél és
• az eljárás egyéb résztvevője
azonnal vagy legkésőbb nyolc napon belül gondoskodik az eljárási cselekmény teljesítéséről vagy a végzés meghozataláról.
Végül az ügyintézési határidőhöz kapcsolódik az a rendelkezés, amely a soron kívül elintézendő ügyek körét határozza meg. Felhívjuk a figyelmet egy új fogalomhasználatra:
az ügy soron kívüli elintézésének kötelezettségére. Ebbe a körbe eljárás lefolytatása, el-járási cselekmény elvégzése ugyanúgy beletartozik, mint a döntéshozatal. Soron kívül kell az ügyet elintézni, ha
• a kiskorú ügyfél érdekeinek veszélyeztetettsége, valamint
• életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet
• elhárítása indokolja,
• a hatóság ideiglenes biztosítási intézkedést rendelt el, vagy
• a közbiztonság, a közrend vagy a nemzetbiztonság érdekében ez egyébként szük-séges.
Eljárási cselekmények elvégzésével kapcsolatban is megállapít soronkívüliséget a törvény-alkotó. Ez akkor kötelező, ha a határidőből kevesebb mint tizenöt nap van hátra. Ekkor a további eljárási cselekményeket soron kívül kell elvégezni.
7.5.2. A határidő túllépése 7.5.2.1. A közigazgatás hallgatása
A közigazgatási szervek tétlensége, nem cselekvése, késedelme olyan témakör, amely messze túlterjed a közigazgatás hatósági tevékenységén. Korunk közigazgatása elsősorban a fel-adatkitűző normák végrehajtására hivatott igazgatás, amelynek elsődleges rendeltetése a
tár-sadalom gazdasági, szociális, egészségügyi, kulturális stb. szükségleteinek a kielégítése, pontosabban az erről való gondoskodás. A közigazgatási szervek mulasztása a szükségletek kielégítése terén következményeit tekintve általában jóval károsabb, mint a hatósági igazga-tásban az ügyintézés elhúzása, a döntési határidőkeret túllépése. Ám a szükségletkielégítő közigazgatás vétkessége vagy vétlensége a nem eléggé eredményes tevékenységért, illetve nem cselekvésért többnyire megfoghatatlan, mert a szükségletkielégítő közigazgatási te-vékenység olyan tartós folyamat, amelyben állandóan több közigazgatási szerv és más szervezetek együttes működésére van szükség. Ebben a folyamatban és szervi láncolatban egy-egy szerv cselekvési kötelességének elmulasztása mint a nem kívánatos eredményt előidéző tényező az esetek többségében nem mutatható ki, vagyis a felelősség megoszlása egyben annak feloldásával is jár. A jogi felelősség egyes szituációkban főleg kártérítési felelősségként és esetleg még fegyelmi felelősségként is realizálódhat.
Ezzel szemben a hatósági közigazgatásban mindig meghatározott hatóság (hatóságok) áll(nak) az ügyféllel jogviszonyban, és így egyértelműen tisztázható, hogy a késedelmet, mulasztást melyik szerv követte el, valamint az is, hogy a szerv a törvényes határidőt túl-lépve tényleg a „hallgatás” vétkébe esett-e. Tekintettel arra, hogy a hatóság mulasztása az ügyfél jogának és jogos érdekének a sérelmével is együtt járhatott, a polgári államokban a hatósági eljárási jog szabályozásának már a kezdeti szakaszában megkezdődött a hatósági közigazgatás hallgatásával szemben a jogvédelmi eszközök kutatása.
Annak magyarázata, hogy a hallgatással okozott kárért való kártérítési (és fegyelmi) felelősségre vonáson túl a jogvédelmi eszközt a jogorvoslatban találták meg, kézenfekvő.
Annak az ügyfélnek a számára, aki például egy jog gyakorlását a hatóság engedélyező határozata nélkül nem kezdheti meg, a hatóság döntési kötelezettségének elmulasztása leg-alábbis egyenértékű az elutasító határozattal. Ha azonban az eljárási szabályok az elutasító határozat ellen jogorvoslatot adnak, és a hallgatással szemben nem, akkor a fél a hallgatás miatt kedvezőtlenebb helyzetbe kerül, mint az elutasítás nyomán, mert jogorvoslati eszköz hiányában tétlenségre van kárhoztatva. A hallgatás elleni jogorvoslati jog megadása ezt az abszurd állapotot megszünteti. Ehhez azonban fikcióhoz kellett folyamodni, hiszen a jogorvoslat tipikus konstrukciójában léteznie kell egy sérelmezett hatósági aktusnak, és a hallgatás esetében éppen ez hiányzik.
Ezt az elméleti nehézséget a francia jogtudomány (és a jogalkotás) abból a hipotézisből kiindulva hidalta át, hogy a hatóságnak csak a hibátlan döntés kibocsátására van hatásköre, és ezért a hibás döntés hatáskörtúllépés. A hatóság azonban azzal is túllépi hatáskörét, ha a törvényes határidőn belül nem dönt. A hatóság döntési kötelezettségének elmulasztását úgy kell felfogni, mint elutasító határozatot, és ilyenként kell ellene jogorvoslathoz való jogot teremteni. Ugyanezt a problémát az osztrák elmélet és jog azzal oldotta meg, hogy a fél kérelmére az ügyintézési késedelembe esett hatóság hatásköre átháramlik a következő fórumra, vagyis a hatáskör nem gyakorlásának szankciója annak elvesztése. Mindkét vál-tozatban végtére a fél jogorvoslati eszközhöz jut (bár csak az ő kérelmére indult ügyekben).
A közigazgatás hallgatása (francia műkifejezéssel: silence de l’administration) tágabb értelemben azt jelenti, hogy a közigazgatási szerv hatáskörét vagy annak egy részét nem gyakorolja. Szűkebb értelemben azt értjük rajta, hogy a szerv nem tesz eleget határidőn belül döntési kötelezettségének. Ebből kifolyólag a szerv, illetőleg annak vezetője a cselekvési kötelezettség bármely változatban történő elmulasztásáért felelősséggel tartozik.
94 Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban
A 20. század második felében az egyes államok tételes jogában a jogorvoslati eszközök igénybevételének lehetősége mellett egyéb megoldások is megjelentek. Közülük első helyen a jogszerű hallgatásról kell említést tenni, amelynek különböző módozatai alakultak ki. Lé-nyege abban van, hogy ha a kérelemre indult eljárásban a hatóság a döntési kötelezettségének a jogszabályban meghatározott határidőkeretben nem tesz eleget, az ügyfél megkezdheti a kérelmezett jog gyakorlását, feltéve, hogy a hallgatást nem az ügyfél magatartása idézte elő. Jogszabály az intézmény érvényesülését különböző módon és mértékben korlátozhatja, a hallgatás okozta következményekért a döntéshozó felel.
A hallgatás elleni fellépés körében további lehetőség a döntéshozó elleni fegyelmi eljárás és/vagy bírságolás kilátásba helyezése, illetőleg realizálása vagy az illeték és igaz-gatásszolgáltatási díjfizetési kötelezettség áthárítása a hatóságra.
7.5.2.2. A határidő túllépése
Az eljárási törvény szerkezetében bekövetkezett strukturális változás eredményeként a ha-táridőkeret túllépésének következménye új elemmel is bővült. A hatóság részére kötelezés megállapítására akkor kerülhet sor, ha a határidőkeret túllépése az ügyfélnek fel nem róható okból következett be, vagy a hatóság
• a kérelem beérkezésétől számított nyolc napon belül nem hozott függő hatályú döntést, vagy
• az ügyintézési határidőt túllépi, és függő hatályú döntés meghozatalának nem volt helye, vagy
• az automatikus döntéshozatal vagy a sommás eljárás szabályait mellőzi.
A határidő túllépésének következményeként (szankcióként) a hatóság az adott eljárásért fizetendő illetéknek vagy díjnak megfelelő összeget, ennek hiányában tízezer forintot fizet az ügyfélnek.
A határidő túllépésének az is következménye, hogy a kérelmező ügyfél mentesül az eljárási költségek megfizetése alól. A határidő-túllépés szabályai közelebbről a döntés-hozatalhoz kapcsolódó határidők be nem tartására vonatkoznak, amely mulasztást a törvény két irányban szankcionálja. Egyrészt a hatóság az illetéket vagy díjat köteles visszafizetni, ennek hiányában a kérelmező ügyfélnek megfizet tízezer forintot. Másrészt az ügyfél mentesül az eljárási költségek megfizetése alól. Összegzésként megállapítható, hogy a tör-vényalkotói szándék alapvetően a hatóság jogszerűtlen hallgatásának a megelőzése, illetve szankcionálása.
7.5.3. A határidő számítása
Az eljárási cselekményeket jogszabályban vagy a hatóság által meghatározott határidőn belül, illetve a kitűzött határnapon kell teljesíteni. A határidő és határnap elmulasztása általában a hatóságra, valamint az ügyfélre és az eljárás egyéb résztvevőjére jogkövetkez-ményekkel jár. A napokban megállapított határidőbe nem számít bele
• a határidő kezdetére okot adó cselekmény vagy körülmény bekövetkezésének,
• a közlésnek,
• a kézbesítésnek,
• a hirdetmény kifüggesztésének,
• a levételének, valamint
• a közhírré tételnek a napja.
A hónapokban vagy években megállapított határidő azon a napon jár le, amely szá-mánál fogva megfelel a kezdőnapnak, ha pedig ez a nap a lejárat hónapjában hiányzik, a hónap utolsó napján. Ha a határidő utolsó napja munkaszüneti nap, a határidő a legköze-lebbi munkanapon jár le.
Új eleme a szabályozásnak, hogy a határidőt órában is meg lehet állapítani. (Kezdete az okot adó cselekményt követő óra első perce.) A postán küldött beadvány és megkeresés előterjesztési idejének a postára adás napját kell tekinteni. A határozott naphoz kötött jog-szerzés a nap kezdetén (0 órakor) következik be. A határidő utolsó napjának elteltével áll be
• a határidő elmulasztása vagy
• a késedelem jogkövetkezménye.
Az elektronikus irat előterjesztésének időpontja az irat elküldésének a napja, az ügyintézési határidő azonban a következő munkanapon kezdődik. A határidőt kétség esetén megtar-tottnak kell tekinteni.
7.5.4. Az igazolási kérelem
Az igazolási kérelem intézménye azt a célt szolgálja, hogy mentesüljön a határidő vagy határnap elmulasztásának hátrányos jogkövetkezményei alól az, akinek erre alapos oka van.
Előfordul ugyanis, hogy a kötelezettségét nem teljesítő vagy a jog gyakorlását elmulasztó jogalany önhibáján kívül kerül ebbe a helyzetbe. Igazolási kérelmet az ügyfél mellett, érin-tettsége esetén, az eljárás egyéb résztvevője is előterjeszthet.
Aki az eljárás során valamely határnapot, határidőt önhibáján kívül elmulasztott, iga-zolási kérelmet terjeszthet elő. A kérelemről (annak elfogadásáról vagy visszautasításáról) az a hatóság dönt, amelynek eljárásában a mulasztás bekövetkezett. Ha a kérelem a jog-orvoslatra megállapított határidő elmulasztása miatt lett benyújtva, a kérelem tárgyában az a hatóság dönt, amely a jogorvoslatot elbírálja. A hatóság, az eljárás során felmerült kérdésről lévén szó, végzéssel dönt. Az igazolási kérelmet visszautasító végzés ellen nincs önálló fellebbezésnek helye, kivéve a fellebbezési határidő elmulasztása miatt benyújtott igazolási kérelem elutasításának esetét. Az eljárás gyors és eredményes lefolytatása érde-kében indokolt az igazolási kérelem benyújtását észszerű határidőhöz kötni. A kérelmet
• a mulasztásról való tudomásszerzést vagy
• az akadály megszűnését
követően, de legkésőbb az elmulasztott határnaptól vagy a határidő utolsó napjától számított, az igazolni kívánt eljárási cselekményre előírt határidővel megegyező időtartamon belül lehet előterjeszteni, erre azonban negyvenöt nap áll rendelkezésre. Az igazolási kérelem benyújtási határidejének elmulasztása miatt nincs helye igazolásnak. Kiemelendő, hogy
96 Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban
az igazolási kérelem benyújtásával egyidejűleg pótolni kell az elmulasztott cselekményt is, amennyiben erre lehetőség van.
Ha a hatóság az igazolási kérelemnek helyt ad,
• az elmulasztott határidőt vagy határnapot megtartottnak tekinti, és
• szükség szerint módosítja vagy visszavonja döntését, illetve
• egyes eljárási cselekményeket megismétel.