Elméleti alapvetés

A közigazgatásban a hatósági eljárás szabályozásának egyik központi kérdésköre a jog-orvoslati rendszer kiépítése. Tekintettel arra, hogy a hatósági jogkörrel felruházott sze-mély sem tévedhetetlen, gondatlanságból, és ami ennél sokkal veszélyesebb, szándékosan mulaszthat, illetve visszaélhet hatalmával, biztosítani kell azokat a lehetőségeket, amelyek hatékonyan garantálják az érintettek jogainak vagy jogos érdekeinek a védelmét, valamint a törvénysértések kiküszöbölését. Ismert, hogy a közigazgatási hatóságok (és kvázi ható-ságok) döntéseikkel, mulasztásukkal és eljárási cselekményeikkel okozhatnak jog- vagy jogosérdek-sérelmet, illetve sérthetik meg a tárgyi jogot. Közérdek és egyben magánérdek, hogy jogszabálysértő döntések lehetőleg ne kerüljenek kibocsátásra, és végrehajtásuk ne következzen be. Ehhez azonban két megjegyzést hozzá kell fűzni.

Az egyik: a fenti igényt mindenekelőtt az elsőfokú eljárásban kell érvényesíteni.

Az első fokon meghozott közigazgatási döntések közel 90%-át az érintettek nem támadják meg jogorvoslattal, és hivatalból sem történik meg a felülvizsgálatuk. Ez azonban korántsem jelenti azt, hogy a jogi és alkalmassági követelményeknek ilyen arányban maradéktalanul megfelelnek a döntések.

A másik: a hatósági eljárásban a törvényesség csupán az eljárás szabályozásán ke-resztül, beleértve a jogorvoslatok biztosítását, teljeskörűen nem garantálható. A jogalkal-mazás személyi és tárgyi feltételeinek megfelelő kialakítása tekinthető az első lépésnek.

A hatósági eljárás szabályozásának története valójában egy örök dilemmához is kap-csolódik: ahhoz, hogy hogyan alakítható ki egy olyan jogorvoslati rendszer, amely kel-lőképpen eredményes, és megfelel a különböző követelményeknek. Nevezetesen, legyen elegendő és kellően hatékony fórum a hibák kiszűrésére, ugyanakkor a végrehajthatóság egy észszerű határidőn belül következzen be, a jogorvoslati lehetőségek igénybevétele ne okozzon az ügyfél számára aránytalanul súlyos terhet, kellő időben fejeződjön be a jog-orvoslati eljárás, stb.

A jogorvoslatok fogalmának meghatározásakor a szerzők leggyakrabban az érintettek jogából és jogos érdekéből indulnak ki. „Jogorvoslatnak nevezzük azokat a tételes jog által meghatározott jog-, életvédő eszközöket, amelyek használatára az érdekelt személyeket a tételes jog jogosítja fel […], és a hatóságok kötelesek az érdekeltek által felhozott érveket vizsgálat tárgyává tenni […] és dönteni.”²⁰

Az egyik napjainkban is leggyakrabban citált fogalommeghatározás Szamel Lajostól ered: „Az érdekelteknek azt a jogát, hogy az általuk hibásnak tartott aktus semmisségének

20 Magyary (1942): i. m. 209.

a megállapítását, kimondását vagy az aktus orvoslását a fennforogni vélt jog – vagy érdek-sérelem elhárítása végett kérjék, jogorvoslathoz való jognak nevezzük, az erre irányuló ké-relmet pedig jogorvoslati kérelemnek vagy röviden jogorvoslatnak.”²¹ Ezzel összefüggésben külön kiemelendő, hogy nemcsak a valós érdeksérelem, hanem a vélt jog vagy jogos érdek-sérelem is megalapozza a jogorvoslathoz való jogot, amely alanyi jog, és anyagi, valamint eljárásjogi jogszabálysértésekkel szemben egyaránt igénybe vehető.

A viszonylag rövidre fogott definíciók mellett ismeretes az a megközelítés is, amely a jogorvoslat általános jellemzéséből indul ki.²² Tekintettel azonban arra, hogy a jog és a jogos érdeksérelem elhárítása nem csupán az érintettek kezdeményezésére történhet, hanem hivatalból is, célszerű a fogalomtár bővítése a jogorvoslással, amely mind a kétféle fellépést (az ügyfél kezdeményezését és a hivatalbóli intézkedést) magában foglalja. Lé-nyegében ez a megközelítés tükröződik a tételes jogi szabályozásban, amely a kérelemre induló jogorvoslati eljárások mellett szabályozza a hivatalból sorra kerülő döntés-felül-vizsgálatokat is.

Külön is szükséges kiemelni, hogy az ügyfél jogorvoslati joga korábban is az Alkot-mány szabályozásán alapult. „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [Alkotmány 57. § (5) bekezdés] Tartalmát tekintve megegyezik ezzel az Alaptörvény következő rendelkezése: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés]

A továbbiakban indokoltnak látszik kitérni a jogorvoslatokhoz szorosan kapcsolódó két jogintézményre, a panaszjogra és a döntés véglegességére, valamint a közöttük lévő összefüggésekre.

13.2. A panaszjog

A panaszjoggal való rövid foglalkozást az indokolja, hogy az elmúlt száz évben a panasz jogi szabályozása a közigazgatási (államigazgatási) jogorvoslatokkal gyakran sorsközös-ségben alakult.

A panaszjogot eredetileg a szakirodalomban (némelyek a kérelmezési joggal együtt, mások attól függetlenül) alattvalói jognak, később pedig a polgári alkotmányosság be-köszöntével állampolgári alapjognak tekintették. Rendeltetése az volt, hogy a tévedés vagy az állami feladatok hiányos teljesítése miatt előállott sérelmekre az egyének (illetve társadalmi közösségek) felsőbb állami szervek (végső soron az államfő) figyelmét felhív-hassák, és korrigálást kérhessenek. Ezzel a joggal szemben az az állami kötelesség állott, hogy egyfelől engedjenek szabad teret a panasz (és a kérelmezés) jogának, másfelől pedig gondoskodjanak a panaszok (kérelmek) alapos megvizsgálásáról, és indokolt esetben a ne-hezményezett cselekmény, mulasztás kijavításáról, megszüntetéséről, illetve pótlásáról.

Ezt az általános panaszjogot, amely actio popularisként is élt, többnyire nem fogadta el

21 Szamel Lajos (1957): Az álamigazgatás törvényességének jogi biztosítékai. Budapest, KJK.

22 Lőrincz szerk. (1998): i. m.

138 Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban

az irodalom alanyi jognak, mert a gyakorlatban teljes mértékben a felsőbbség mérlegelé-sétől függött, hogy a panasz nyomán mit cselekedjék.

Az Alkotmányban újjáéledt az említett jogintézmény. „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen, írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.” (Alkotmány 64.) Az Alaptörvény ha-sonlóan rendelkezik: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együtt, írásban kérelemmel, panasszal vagy javaslattal forduljon bármely közhatalmat gyakorló szervhez.” (Alaptörvény XXV. Cikk)

A panaszjog elméletében és gyakorlatában a döntő fordulatot az alaktalan és az alak-szerű panasz elhatárolása hozta meg. Előbbinél a felsőbb hatóságnak nem volt kötelessége érdemben állást foglalni, az utóbbinál igen. Az alakszerű panasznak a panasz másik fajtá-jával szemben további megkülönböztető ismérve lett személyi és tárgyi körülhatároltsága és benyújthatóságának határidőhöz kötése. Mindezzel a 20. század elejétől a közigazga-tásban az alakszerű panasz közigazgatási jogorvoslatként alanyi joggá alakult át.

Hazánkban a második világháborút követően a panasz jogintézményének sorsa több fordulat után érkezett el a jelenlegi szabályozásig. Az első nagy változást az 1954. évi I. törvénnyel kívánta az akkori kormányzat foganatosítani, amely korlátlan panaszjogot honosított meg, és ezzel az államigazgatási alaki jogerőt feloldva kétségessé tette a korabeli, egyébiránt szerteágazó államigazgatási jogorvoslati rendszert. Ez közelebbről azt jelentette, hogy az érintettek valódi vagy vélt sérelmükre hivatkozva, számbeli, időbeli és fórumbeli korlátozás nélkül megtámadhatták a hatóságok döntéseit. A korlátlan panaszjog káros kö-vetkezményei azonban hamar észlelhetők lettek abban, hogy az államigazgatási ügyeket gyakorlatilag nem lehetett lezárni, és ez jogbizonytalanságot eredményezett. Nem beszélve arról, hogy a panaszáradat az ügyintézést lényegében lebénította. Az Et. előkészítése során ezért a kormányzat egyértelmű döntést hozott a kötött államigazgatási jogorvoslati rend-szer bevezetéséről. Mivel azonban a hivatkozott törvény rend-szerinti panaszjogot nem akarták félretenni, a panaszt nem eredeti tartalmával, hanem az alakilag jogerős határozat elleni további, lényegét tekintve rendkívüli jogorvoslatként iktatták be az Et.-be. A hagyományos általános panaszjog másik két összetevője, a közérdekű bejelentés és javaslat pedig idegen testként 1957-ben szintén bekerült az első államigazgatási eljárási törvényünk jogorvoslat rendszerébe, holott ezek törvényi meghatározásuk szerint sem minősültek jogorvoslatoknak.

Ezt a kusza helyzetet számolta fel az 1977. évi I. törvény, amely a jogorvoslatként szabályozott panaszt felülvizsgálati kérelemnek keresztelte el, és megkonstruálta a panasz új tartalmú fogalmát.

Az 1977. évi I. törvény értelmében a panaszt annak a szervnek a vezetője volt köteles egy ízben további harminc nappal meghosszabbítható harmincnapos határidőn belül elin-tézni, amelynek tevékenysége (mulasztása) ellen az irányult. A felettes szerv vezetője volt köteles a panasz elintézésére, ha az alárendelt szerv vezetőjének vagy dolgozójának maga-tartása ellen nyújtottak be panaszt. Ha a panaszos az intézkedést nem tartotta megfelelőnek, kérelmére azt az intézkedést hozó szerv felettes szervének újból el kellett bírálnia; döntése után további panasznak nem volt helye.

A gyakorlatban azonban az említett jogintézmény alig élt. Ez minden bizonnyal abból is adódott, hogy a végrehajtást illetően lényegében mindennemű kontroll hiányzott. 2004-ben az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi ren-delkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi renren-delkezések

megálla-pításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény hatályon kívül helyezte az 1977. évi I. törvényt.

A törvényalkotó azonban újraszabályozta a panaszt, továbbá a közérdekű bejelentést annak érdekében, hogy a panaszok és közérdekű bejelentések „intézésének az uniós csatlakozást követően is legyen jogalapja”. „A panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdek-sérelem megszüntetésére irányul és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá.” 2013-ban az Országgyűlés önálló törvényt alkotott a panaszokról és közérdekű bejelentésekről, amely a panaszokra vonatkozó szabályozást változatlanul fenntartja. Ennek a szabályozásnak azonban már nincs hatása a közigazgatási hatósági eljárás jogorvoslati rendszerére.

A közigazgatási hatósági eljárás jogorvoslati rendszerében az alkotmányos panasz szabályozása látványos változásokon ment keresztül, és értelemszerűen igazodott az Alkot-mánybíróság szerepkörének az alakulásához. Az előzményeknek ma már inkább jogtörténeti szempontból van jelentőségük, ezért csupán az elemi státuszváltozásokat idézzük fel.

A Ket. hatálybalépésekor az Alkotmánybíróság határozata alapján hivatalból kerülhetett sor közigazgatási döntés felülvizsgálatára. A Ket. novella viszont a kérelemre induló jogorvoslatok körében tette lehetővé az Alkotmánybíróság döntése alapján indítható aktus-felülvizsgálati eljárást. Végül a Ket. alkalmazásának utolsó éveiben az alkotmányjogi panasz formálisan megmaradt a kérelemre indítható jogorvoslatok körében, terrénuma azonban az egyezség jóvá-hagyásával kapcsolatos speciális esetekre korlátozódott, és jelentősége elhalványult.

Rátérve a hatályos szabályozásra, az alkotmányjogi panaszról az Alaptörvény a követke-zőképpen rendelkezik: az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja

• az egyedi ügyben alkalmazott jogszabálynak, továbbá

• a bírói döntésnek

az Alaptörvénnyel való összhangját. [Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) és d) pont]

Részletezőbb rendelkezéseket tartalmaz az alkotmányjogi panaszról, és egyben körül-határolja igénybevételének lehetőségét az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.). A törvény rendelkezése értelmében „alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz fordulhat az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet,

• ha az ügyben folytatott bírósági eljárásban,

• alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása folytán,

• az Alaptörvényben biztosított jogának sérelme következett be, és

• jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.” [Abtv. 26. § (1) bekezdés]

E szabályozáshoz igazodva a Ket. az alkotmányjogi panasz benyújtásának lehetőségét a minimumra zsugorította azáltal, hogy az ügyfelek között létrejött egyezséget jóváhagyó határozat meghozatala során alkalmazott alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezése ellen élhettek alkotmányjogi panasszal. A fentiek alapján megállapítható, hogy egyedi köz-igazgatási hatósági ügyben nincs lehetőség alkotmányjogi panasz előterjesztésére, továbbá hivatalbóli felülvizsgálat sem kezdeményezhető alkotmányjogi panasz alapján.

140 Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban