Gazdaságpolitikai koordináció

Amíg a Stabilitási és Növekedési Paktum a Gazdasági és Monetáris Unió közvetlen sza-bályozási pillére, addig a tagállamok közötti gazdaságpolitikai koordináció a közvetett pillérnek tekinthető. A tagállamok által követett gazdaságpolitikák ugyanis következ-ményterhesen érintik az államháztartási folyamatokat, ezeken keresztül a GMU-t.

163 EUMSZ 126. cikk (11) bekezdés.

164 Neményi Judit – Oblath Gábor: Az euró bevezetésének újragondolása. Közgazdasági Szemle, LIX. évf., 2012. június, 646. o.

Egy széles körben elfogadott definíció értelmében a gazdaságpolitika tárgya a jöve-delmek keletkezése és elosztása. Ebből adódóan nincs érdeksemleges és politikai elköte-lezettség nélküli gazdaságpolitika. Következésképpen közös gazdaságpolitika kialakítá-sa az EU-ban akkor lenne lehetséges, ha mögötte politikailag elkötelezett kormány lenne.

(Ez érdekes kérdéseket vet fel a politikai unióval kapcsolatban is.) A GMU-ban az euró-pai uniós szintű monetáris politika decentralizált gazdaságpolitikával párosul, bár a fis-kális politikákra kezdettől fogva szigorú szabályok vonatkoznak (lásd Maastrichti Szer-ződés és SNP).

Közös európai uniós kormány hiányában a tagállamok megelégedtek, illetve megeléged-nek gazdaságpolitikáik összehangolásával. E mögött az az álláspont húzódik meg, hogy a tagállamok gazdaságpolitikájukat közös ügynek tekintik és a Tanácson belül összehan-golják.¹⁶⁵ Mind a gazdaságpolitikai célrendszer, mind a gazdaságpolitikai koordináció cél- és eszközrendszere kellően általános és rugalmas ahhoz, hogy közösségi szintű

„kormány” vagy nemzetek feletti intézmények nélkül működjön, és kezelhetők maradja-nak a tagállamok gazdaságpolitikai célrendszereiben meglévő különbségek. A tagállam-ok azzal a szándékkal folytatják gazdaságpolitikájukat, hogy hozzájáruljanak az EUMSZ 3. cikkében rögzített gazdasági és nem gazdasági célkitűzéseinek megvalósításához.

Az Európai Unióban a gazdaságpolitikai koordináció három pilléren nyugszik. Az első pillér a mindenkori gazdasági helyzet és a kilátások közös értékelése, a második az egyetértés a megfelelő politikákról, a harmadik a tagállamok készsége arra, hogy a saját szintjükön megtegyék a megfelelő gazdaságpolitikai intézkedéseket.

A gazdaságpolitikai koordináció alapját az Európai Tanács értekezletein elfogadott politikai állásfoglalások képezik, amelyekben rögzítik a leglényegesebb rövid távú gazdaságpolitikai célokat és követelményeket. Ezeket az Európai Bizottság ajánlására építve az Európai Unió Tanácsa (azon belül konkrétan a gazdasági és pénzügyminiszte-reket tömörítő Ecofin) dolgozza ki. A tagállamok gazdaságpolitikai koordinációjának és döntéshozatali folyamatának a központja tehát az Ecofin. Mindegyik tagállam kap lehe-tőséget álláspontja kifejtésére, de a végső döntést – kompromisszumok árán – az Euró-pai Unió Tanácsa hozza meg. Az EuróEuró-pai Tanács az EuróEuró-pai Unió Tanácsa jelentése alapján alakítja ki következtetését a tagállamok és az EU gazdaságpolitikájára vonatko-zó átfogó iránymutatásokról.¹⁶⁶ E következtetés alapján a Tanács ajánlást fogad el, amelyben véglegesíti az átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásokat, és az ajánlásról tájékoztatja az Európai Parlamentet. Mindebből logikusan következik, hogy a tagállam-ok a gazdaságpolitika terén is lemondanak szuverenitásukról, vagy legalábbis szuvereni-tásuk gyakorlásának egy részéről. Ez a lemondás önkéntes, az európai uniós tagsági kö-telezettségekből adódik, külön az európai uniós jog eszközeivel nem kényszeríthető ki.

A gazdaságpolitikai koordináció a Gazdasági és Monetáris Unióba még be nem lépett országokra is kiterjed. Átfogja mindazokat a nemzeti gazdasági fejlődési trendeket és

165 EUMSZ 119. cikk.

166 Ezek az EUMSZ 121. cikke (2) bekezdése alapján készülnek.

gazdaságpolitikákat, amelyek befolyásolhatják a pénzügyi és fiskális folyamatokat vagy az egységes piac működését. Ezek a következők:¹⁶⁷

 a makrogazdasági fejlemények szoros figyelemmel kísérése az EU-tagállamokban a fenntartható konvergencia biztosítása érdekében;

 az euróárfolyam alakulásának nyomon követése annak ellenére, hogy az árfo-lyamot más tényezők befolyásolják, az más politikák eredményeként változik;

 a költségvetési pozíciók és politikák felügyelete a Maastrichti Szerződéssel és a Stabilitási és Növekedési Paktummal összhangban;

 a tagállamok strukturális politikáinak figyelemmel kísérése a munkaerő-, az áru- és a szolgáltatáspiacokon, a költség- és az ártrendek nyomon követése abból a szempontból, hogy mennyire befolyásolhatják a fenntartható inflációmentes gaz-dasági növekedést és a munkahelyteremtést. Ide tartozik még a nemzeti foglal-koztatási akcióprogramok vizsgálata is, különös tekintettel az aktív munkaerő-piaci politikára;

 a nominális és a reálbérek alakulásának figyelemmel kísérése az átfogó gazda-ságpolitikai iránymutatásokkal összhangban;

 adóreformok elősegítése a hatékonyság javítása és a káros adóverseny elkerülése érdekében.

A fenti felsorolásból kitűnik, hogy a gazdaságpolitika tagállami keretekben maradó ele-meit is figyelik, főleg azokat, amelyek a Gazdasági és Monetáris Unió inflációs kilátása-it is befolyásolják (például bér- és jövedelempolkilátása-itika és adózás), mert azok az infláción keresztül a GMU monetáris feltételeire is hatnak.

A közösségi gazdaságpolitikai célok érvényre juttatása sokrétű konzultációt és együttműködést tesz szükségessé a tagállamok és az európai uniós intézmények között.

A konzultáció és az együttműködés egyik leglényegesebb területe a gazdasági folyama-tok és a gazdaságpolitika figyelemmel kísérése és felügyelete.

Az Európai Bizottság évente jelentést hoz nyilvánosságra arról, hogy a tagállamok mi-lyen mértékben követték a gazdaságpolitikai ajánlásokat. A Tanács a Bizottság által be-nyújtott jelentések alapján figyelemmel kíséri az egyes tagállamok és az Európai Unió gazdasági fejlődését és azt, hogy a tagállamok gazdaságpolitikái megfelelnek-e a Tanács által elfogadott iránymutatásoknak. Erről rendszeresen átfogó értékelést készít. E jelen-tések célja az is, hogy felhívják a közvélemény figyelmét a gazdaságpolitikai koordiná-cióra, ezáltal a Bizottság nyomást tudjon gyakorolni a tagállamok kormányaira a gazda-ságpolitikai alkalmazkodás érdekében. Ezzel párhuzamosan a tagállamok is kötelesek tájékoztatni a Bizottságot fontosabb gazdaságpolitikai intézkedéseikről. Ez sajátos több-oldalú felügyeletet jelent egyrészt a Bizottság, másrészt az egyes tagállamok részvételé-vel. Ennek a többoldalú felügyeletnek a célja a tagállamok gazdaságpolitikáinak

167 General Secretariat of the Council of the European Union: Resolution of the European Council of 13 December 1997 on economic policy co-ordination in stage 3 of the EMU and on Treaty Articles 109 and 109b of the EC Treaty. Luxembourg, 13 December 1999.

sabb összehangolása és gazdasági teljesítményeinek közelítése egymáshoz. A mecha-nizmus hasonlít a Nemzetközi Valutaalap gazdaságpolitikai konzultációs gyakorlatához.

Fontos hangsúlyozni, hogy a közösségi átfogó gazdaságpolitikai iránymutatás nem jogi-lag kötelező közösségi jogszabály formáját ölti, hanem jogilag nem kötelező ajánlás, amely cselekvési és magatartási elvárásokat tartalmaz a címzettekkel szemben. A gazda-ságpolitikai koordináció puha eszközökre támaszkodott, így nem meglepő, hogy korlá-tozott hatása volt a tagállamok intézkedéseire. Az alapszerződés kidolgozói szerint az EU tagállamai között megvan a kellő érdekközösség ahhoz, hogy jogilag kötelező jog-szabályok nélkül is ki tudjanak alakítani közös álláspontot a gazdaságpolitikai célokról.

Az ajánlás természetéből az is következik, hogy nincs lehetőség a jog eszközeivel ki-kényszeríthető szankciókra azokkal a tagországokkal szemben, amelyek az európai uni-ós átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásoktól eltérő gazdaságpolitikát folytatnak.

A tapasztalatok alapján a jogilag nem kötelező, szankciókkal nem járó ajánlásoknak is lehet visszatartó erejük. A tagállamok kormányainak tekintélyét rombolja az európai uniós intézmények esetleges elmarasztaló értékelése. A kormányzati szavahihetőség kérdésessé válása kedvezőtlen gazdasági folyamatokat is kiválthat. Sok, elsősorban kül-földi piaci szereplő juthat ugyanis arra a következtetésre, hogy nem érdemes gazdasági aktivitását fokozni olyan országban, ahol a kormány gazdaságpolitikája nem kiszámítha-tó.

Ha egy tagállam gazdaságpolitikája nem felel meg az átfogó gazdaságpolitikai iránymu-tatásoknak, vagy fennáll az a veszély, hogy egy tagállam gazdaságpolitikája veszélyez-teti a Gazdasági és Monetáris Unió megfelelő működését, akkor az Európai Bizottság az érintett tagállamot figyelmeztetésben részesítheti. A Tanács a Bizottság javaslatára meg-teheti a szükséges ajánlásokat az érintett tagállamnak. A Bizottság javaslatára a Tanács az ajánlás nyilvánosságra hozataláról is határozhat. Mindennek az alkalmazásában a Ta-nács az érintett tagállamot képviselő taTa-nácsi tag szavazatát figyelmen kívül hagyva jár el.

A Bizottság javaslatára a Tanács indokolt esetekben az alapszerződésben rögzített eljá-rások sérelme nélkül, egyhangú szavazással gazdasági intézkedéseket hozhat.¹⁶⁸ Ez a le-hetőség főleg akkor vehető igénybe, ha bizonyos termékek körében súlyos ellátási nehé-zségek lépnek fel.

Ha valamelyik tagállamban természeti csapások vagy a tagállam által nem befolyásolha-tó rendkívüli események történnek és ezek súlyos nehézségeket okoznak az érintett tag-államnak, vagy súlyos nehézségek komoly veszélye áll fenn, akkor bizonyos feltételek mellett – a tagállamok közötti szolidaritás jegyében – a Bizottság javaslatára a Tanács európai uniós pénzügyi támogatást nyújthat. A döntésről tájékoztatni kell az Európai Parlamentet.

A gazdaságpolitikai koordináció a 2000-es években sokat fejlődött, újabb területekkel gyarapodott és mélyült. Ehhez a meglehetősen tág kereteket az EU 2000-ben indított lisszaboni stratégiája adta meg, amelyet eredetileg átfogó modernizációs és

168 EUMSZ 122. cikk

pességi programnak szántak. A lisszaboni stratégia célkitűzéseinek megvalósításához a Bizottság közösségi lisszaboni programot dolgozott ki, amely tartalmazta a gazdasági növekedés és a foglalkoztatás előmozdítása érdekében előirányzott összes közösségi szintű akciót. A lisszaboni stratégia szorosan kapcsolódott két másik területhez: a gazda-ságpolitikák koordinációjához és felügyeletéhez valamint a kohéziós és regionális poli-tikához. A lisszaboni stratégia végrehajtásának egyik leglényegesebb eszközét alkották az EUMSZ 121. és 148. cikke alapján készített integrált iránymutatások, amelyek a gazdaságpolitika és a szakpolitikák koordinációjának is szerves részei.¹⁶⁹

Az integrált iránymutatások elnevezésű dokumentum, amelynek célja, hogy orientálja a tagállamokat a reformprogramok kidolgozásában és végrehajtásában, egyesítette az át-fogó gazdaságpolitikai és foglalkoztatáspolitikai iránymutatásokat. A koordináció keretében a legfőbb célokat határozzák meg, iránymutatásokat dogoznak ki, többoldalú felügyeletet gyakorolnak, szakértői értékeléseket kérnek és értékelik az elért teljesítmé-nyeket. A 2000. évi lisszabonit követő csúcstalálkozókon az Európai Tanács által elfoga-dott gazdasági jellegű állásfoglalásokat (gazdaságpolitikai koordináció, foglalkoztatáspo-litika stb.) kezdettől fogva a lisszaboni stratégiai cél megvalósításának szolgálatába állí-tották, később továbbfejlesztették azokat. Az integrált iránymutatások elnevezésű do-kumentum jogilag nem kötelező ajánlás. Első része az átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásokat (makrogazdasági politikák a gazdasági növekedés és a munkahelyek érdekében, mikrogazdasági reformok Európa növekedési potenciáljának emeléséért), második része a foglalkoztatási iránymutatásokat tartalmazza.

Az integrált iránymutatások koncepciója mögött az az egyáltalán nem nyilvánvaló imp-licit feltételezés húzódik meg, hogy az Európai Unió 28 tagállamának adhatók olyan szempontok és ajánlások, amelyek a közöttük meglévő fejlettségi, szerkezeti intézményi stb. különbségek ellenére értelmezhetők, sőt megragadják azokat a kritikus területeket, amelyek befolyásolásával az egyes tagállamok, ezáltal az egész Európai Unió gazdasága dinamizálható.¹⁷⁰ Az eddigi tapasztalatok alapján ez a feltételezés nem igazolódott.

A tagállami szintű reformok elősegítése érdekében a Bizottság országspecifikus aján-lásokat is közzétesz, és rámutat azokra a pontokra, amelyekre különösen nagy figyelmet kell fordítani, illetve ahol ezzel összefüggésben potenciális szakpolitikai lépésekre lehet szükség. Az ajánlások az integrált iránymutatásokban lefedett szakpolitikákra vonatkoz-nak. Azokra a területekre összpontosulnak, amelyeket az előző évben a Bizottság már az érintett tagállamok figyelmébe ajánlott. Ezek az ajánlások azt fejezik ki, hogy a Bizott-ság és a Tanács véleménye szerint az elért eredmények ellenére a tagállamoknak erősí-teniük kell erőfeszítéseiket a vonatkozó területeken. Külön ajánlás készül az egész Gaz-dasági és Monetáris Unióra. Ezeknek a javaslatoknak a megfogadása a tagállamok ré-széről azonban nem kötelező.

169 Commission of the European Communities [2007a]: Integrated guidelines for growth and jobs (2008-2010). Brussels, 11. 12. 2007, COM(2007), 803 final Part V.

170Farkas Beáta: Lisszaboni nemzeti reformprogram – ábránd és valóság. Megjelent: Farkas Beá-ta (szerk.): A lisszaboni folyamat és Magyarország. SZTE Gazdaságtudományi Kar Közleményei 2007., JATEPress Szeged, 49. oldal.

Az országspecifikus ajánlásokkal szembeni legfőbb kritika az, hogy egyrészt nem hatá-rozzák meg a GMU-n belül a tagállamok közötti tovagyűrűző hatásokat, másrészt nin-csenek prioritások az egyes országok, illetve politikaterületek között. Hiányzik továbbá a kapcsolat a belföldi reformok és a GMU-ba tovagyűrűző hatások között. Ez egyaránt tekinthető lényegi és eljárási problémának. Az egyes tagállamoknak tett 4-5 ajánlás egy-forma súlyú, fontossági sorrend nincs közöttük. Az ajánlások nem az EU vagy a GMU logikája alapján készülnek, hanem különféle egyéb megfontolások alapján. Belgazdasá-gi, nem pedig európai uniós szempontokat tükröznek.¹⁷¹ Az egyes tagállamokra vonat-kozó ajánlások relevanciája, végrehajthatósága és végrehajtása is sok kívánnivalót hagy maga után.

A nemzeti akcióprogramokban vagy újabban reformprogramokban a vezetői össze-foglaló szerepét betöltő bevezetés után három rész következik. Az első résznek makro-gazdasági és fiskális politikai, a másodiknak szerkezeti és mikromakro-gazdasági, a harmadik-nak pedig foglalkoztatáspolitikai intézkedéseket kell tartalmaznia. Ez a felépítés ugya-naz, mint az integrált iránymutatásoké. A mikrogazdasági résznek összhangban kell len-nie a strukturális alapok stratégiai programjainak prioritásaival, amelyeket a regionális programokban a közösségi transzferekre határoznak meg minden tagállam számára. A foglalkoztatási résznek a foglalkoztatásra vonatkozó, már létező akcióprogramokra kell támaszkodnia.¹⁷²

Miként arról korábban a Stabilitási és Növekedési Paktummal összefüggésben már szó volt, a Gazdasági és Monetáris Unió tagállamainak stabilitási, a kívülálló EU-tagországoknak konvergencia-programot kell készíteniük meghatározott szerkezetben és tartalommal. A stabilitási és konvergencia-programok, illetve a lisszaboni stratégiá-hoz készített nemzeti akció- vagy reformprogramok között átfedés van mind az időhori-zont alapján, mind tartalmi szempontból. A kohéziós és regionális politika keretében a közösségi költségvetésből folyósított támogatások lehívásához a kedvezményezett or-szágoknak nemzeti fejlesztési tervet kell készíteniük. Ezek is átfedik, illetve egyes terü-leteken kiegészítik a lisszaboni stratégiához készített nemzeti akcióprogramokat. Az Eu-rópai Bizottság ugyan törekszik a három program koordinálására, de ez a törekvése a ta-pasztalatok alapján csak részben volt sikeres.

A Bizottság évente értékelést készített a Tanácsnak arról, hogy az Európai Unió milyen előrehaladást tett a lisszaboni stratégia célkitűzéseinek megvalósítása terén. Emellett egyrészt segítséget nyújtott a tagállamoknak a nemzeti akcióprogramok kidolgozásához, értékelte azok végrehajtását, illetve a tagállamok teljesítményét különféle indikátorok alapján.

A 2010-ben befejeződött lisszaboni stratégia helyébe az Európa 2020 stratégia lépett.

Ebben érvényesek az átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásokat és a foglalkoztatási

171 Mark Hallenberg – Benedicta Marzinotto – Guntram B. Wolff: On the Effectiveness and Legitimacy of EU Economic Policies. Bruegel Policy Brief, Issue 2012/4, November 2012., 4. o.

Elérhető: http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/758-on-the-effectiveness-and-legitimacy-of-eu-economic-policies/

172 Mark Hallenberg et al.: i. mű, 49. oldal.

iránymutatásokat tartalmazó integrált iránymutatások, amelyeket a 4.3.1. fejezetben ismertetett éves növekedési jelentés (Annual Growth Survey – AGS) foglal keretbe. A gazdaságpolitikai koordináció része továbbá a Stabilitási és Növekedési Paktum vala-mint a nemzeti reformprogramok. Ezek egészültek ki újabb elemekkel.

A gazdaságpolitikai koordináció nem feledtetheti azt a körülményt, hogy a gazdaság törvényszerűségei nem azonos mértékben érvényesülnek és hatnak a fejlett és a kevésbé fejlett, a kis és a nagy valamint az egymástól eltérő társadalmi környezetű országokban.

A kibővült EU-ban is érdekellentétek vannak a fentiek függvényében az egyes tagál-lamok között. Kérdés, hogy lehet-e közösségi szinten optimális gazdaságpolitikát kidol-gozni. Még ha ez elméletileg lehetséges, akkor is lesznek olyan országok, amelyek szá-mára az „optimális” gazdaságpolitika hátrányai meghaladják annak előnyeit. Ez a kö-zösségi politikák kohéziós és szociális dimenziói erősítésének szükségességére hívja fel a figyelmet.