A fiskális paktum

A 2012. március 2-án aláírt fiskális paktum (Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union – TSCG – stabilitási, koordinációs és gazdaságirányítási szerződés a Gazdasági és Monetáris Unióban) kormányközi szerző-dés az EU-tagállamok között. A paktum 2013. január 1-jén lépett hatályba, miután az euróövezet legalább 12 tagállama ratifikálta azt.¹⁹³ (Ez volt a hatályba lépés minimális feltétele.) A paktum csak azokra az országokra vonatkozik, amelyek ratifikálták azt.

Döntően a nemzeti szuverenitás elvesztésével vagy gyengülésével kapcsolatos okok mi-att a paktumhoz az EU-tagállamok közül csak az Egyesült Királyság és Csehország nem csatlakozott, de mivel az nyitott, így a két kimaradó ország is bármikor részese lehet.

Eredetileg a megerősített Stabilitási és Növekedési Paktumot be kívánták emelni az alapszerződésbe. Az egyhangú támogatás hiánya miatt második legjobb vagy inkább le-hetséges megoldásként döntöttek az érintett tagállamok közötti kormányközi szerződés mellett. A paktum létrehozását olyan esetek elkerülésének szándéka is motiválhatta, amikor a Németországgal és Franciaországgal szemben a Bizottság által javasolt túlzottdeficit-eljárást az Európai Unió Tanácsa a kritikus ponton lezárta 2003-ban.

A szerződés célja a GMU gazdasági pillérének, azon belül a gazdaságpolitikai koordi-nációnak és a gazdasági kormányzásnak az erősítése. A paktum az EU fenntartható nö-vekedésre, foglalkoztatásra, versenyképességre és társadalmi kohézióra vonatkozó célki-tűzéseinek támogatására hivatott. Végül is a fiskális paktum a hatos jogszabálycsomag leglényegesebb rendelkezéseinek intézményes kikényszerítésére jött létre. Ennek jegyé-ben a részt vevő országok kötelezettséget vállalnak arra, hogy a pénzügyi stabilitásra

193Finnország, Ausztria, Ciprus, Németország, Dánia, Észtország, Spanyolország, Franciaország, Görögország, Olaszország, Írország, Litvánia, Lettország, Portugália, Románia és Szlovénia.

vonatkozó jogszabályokat beépítik nemzeti jogrendszerükbe. A szerződés rendelkezéseit teljes körűen kell alkalmazni a GMU tagállamaira, míg a kívülállókra néhány technikai jellegű korlátozó előírás vonatkozik. Az euróövezeten kívüli tagállamok csatlakozásukig külön nyilatkozatban vállalhatják magukra nézve kötelezőnek a megállapodást. Az ESM keretében csak azok a GMU-tagállamok jogosultak pénzügyi támogatásra, amelyek rati-fikálták a fiskális paktumot.

A szerződés 3-8. cikke a korábban tárgyalt Stabilitási és Növekedési Paktum, illetve 1175/2011/EU tanácsi rendelet költségvetési pozícióval kapcsolatos követelményeit foglalja össze és bővíti ki. A 3. cikk arról rendelkezik, hogy a szerződés hatályba lépése után legkésőbb egy évvel (2014. január 1-jéig) a tagállamoknak az államháztartással kapcsolatos egyensúlyi követelményeket és korrekciós mechanizmusokat be kell építe-niük kötelező jelleggel nemzeti jogrendszerükbe. Ez azt jelenti, hogy a pénzügyi stabili-tás követelményei integrálódnak a tagállami jogrendszerekbe, a szerződő országok csak egyensúlyhoz közeli vagy enyhe többletet mutató költségvetést fogadhatnak el.

Az államháztartás strukturális hiányának az adott ország számára megállapított hosszú távú fenntarthatósággal is összhangban kell lennie. Ha a hiány meghalad egy bizonyos határértéket a tagállamok saját középtávú célkitűzéséhez képest, akkor korrekciós intéz-kedéseket kell tenniük. A gyakorlatban ez maximum 0,5, illetve 1 százalékos GDP-arányos államháztartási hiányt jelent, ez utóbbi akkor előírás, ha a GDP-GDP-arányos deficit 60 százaléknál kisebb. Mindezt a fiskális paktum hatályba lépése után fokozatosan kell elérni.

Az államadósságot a tényleges hiány és a küszöbérték (a GDP 60 százaléka) közötti ér-ték egy huszadával kell mérsékelni évente. Az adósságfék a GMU-tagállamok nemzeti jogrendszerébe is beépült. A szerződés a Stabilitási és Növekedési Paktumot azáltal erő-síti, hogy a kiigazító lépésekre automatikusan kerül sor.

A paktumban foglaltakat megsértő tagállamra az Európai Unió Bírósága a GDP 0,1 szá-zalékára, az Európai Unió Bírósága legfeljebb GDP-je 0,1 százalékára rúgó büntetést vethet ki. A szerződés rendelkezéseit az Európai Bizottság szerint megszegő tagállam-nak jogorvoslatra van lehetősége. Az Európai Unió Bíróságához lehet fordulni akkor is, ha az egyik szerződő fél szerint a Bizottság véleményétől függetlenül egy másik szerző-dő fél nem teljesítette az elfogadott intézkedések beépítését a nemzeti jogrendszerbe. A paktum egyik cikke arról rendelkezik, hogy az előírások egy részét öt éven belül integ-rálni kell az európai uniós jogrendszerbe.

A szerződés 9-14. cikke a gazdasági kormányzás elmélyítését célozza. Új elem, hogy a koordináció javítása jegyében a szerződő felek bejelentik állampapír-kibocsátási terveiket az Európai Bizottságnak és az Európai Unió Tanácsának. Támogatják továbbá a Bizottság azon ajánlásait, amelyeket az a deficitkritériumokat megsértő országok szá-mára tesz. A szerződő felek olyan gazdaságpolitika kidolgozására és folytatására töre-kednek, amely a konvergencia és a versenyképesség erősítésével előmozdítja a GMU megfelelő működését és a gazdasági növekedést. A résztvevők előzetesen megvitatják az általuk bevezetni tervezett jelentős reformokat, illetve azokat koordinálják egymás között. A 11. cikk lehetővé teszi a Bizottság és a tagállamok számára, hogy értékeljék a

tagállami intézkedések potenciális átgyűrűző hatásait, és ennek alapján a tagállami szin-ten elfogadandó végső döntés előtt véleményezzék a tervezett intézkedéseket. Csak azok a tagállamok juthatnak pénzügyi forráshoz az ESM keretében, amelyek aláírják a fiská-lis paktumot. A paktumhoz csatlakozott EU-tagállamok állam- és kormányfői minden évben csúcstalálkozót tartanak.

A fiskális paktum értékelését illetően megállapítható, hogy az a Stabilitási és Növeke-dési Paktum és a hatos jogszabálycsomag elmélyítéseként is felfogható, mert szigorította a költségvetési deficitek és államadósságok azonosítását és prevencióját az Európai Unióban. Amíg azonban az SNP eredeti és 2005-ben módosított rendelkezései a tagál-lami szabályokra helyezte a hangsúlyt, addig a fiskális paktum erőteljesebb integrációs szintű szabályokat irányzott elő. Ezzel a nemzetek feletti intervenció gyengítheti a nem-zeti szuverenitást.

Újdonság az Európai Unió Bíróságának a szerepe, amelynek feladata eldönteni, hogy egy tagállamot szankcionálni kell-e a túlzott deficit miatt. Ez utóbbi megállapítására a Bíróságot a Bizottság jelentése alapján vagy attól függetlenül egy vagy több szerződő fél kérheti. Ez összefügg a kormányközi szerződés jellegével. Ez ugyanis kizárja, hogy a Bizottság idézze a vélelmezett jogsértést elkövető tagállamot az Európai Unió Bírósága elé. Ugyanakkor nem biztos, hogy gazdasági problémák megoldására (például az éves strukturális államháztartási hiány és a kivételes körülmények értelmezése) az Európai Unió Bírósága a legalkalmasabb intézmény, így külső szakértők alkalmazására szorul. A kormányközi szerződés jellegéből adódóan az Európai Parlamentet és a nemzeti parla-menteket is bevonják a szerződés végrehajtásába.

A fiskális paktum tovább bonyolítja a döntéshozatalt az EU-ban, a GMU és nem-GMU törésvonal mellett újabbat hoz létre, mert a paktumot GMU- és ahhoz nem csatlakozott EU-tagállamok egyaránt ratifikálták. Olyan csúcsértekezleteket is tarthatnak, amelyeken több, a GMU-hoz nem tartozó tagállam vesz részt, míg bizonyos euróövezet-tagok ki-maradnak. A hatos csomag részét képező 2011/85/EU irányelv hatálya kiterjed az Egye-sült Királyságra, amely viszont nem csatlakozott a fiskális paktumhoz.¹⁹⁴

A fiskális paktumot azért is bírálják, mert jogi értelemben a hozzáadottérték-tartalma meglehetősen kétséges. Rendelkezéseinek túlnyomó hányada megjelenik a hatályba lé-pett hatos és kettes jogszabálycsomagban valamint az euró plusz paktumban.¹⁹⁵

A paktum önkényes számokat határoz meg az államháztartási hiányra. Nem bizonyított, hogy a restriktív fiskális politikák, amelyek az államháztartás egyensúlyát és a GDP-arányos államadósság 60 százalék alá történő szorítását célozzák, összhangban vannak a makrogazdasági egyensúllyal. Nem egyértelmű a strukturális deficit mérése, ugyanarra

194 Jean Pisani Ferry – André Sapir – Guntram B. Wolff: The messy rebuilding of Europe.

Bruegel Policy Brief, Issue 2012/01, March 2012., 4. o. Elérhető:

http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/719-the-messy-rebuilding-of-europe/

195 Antonio Vitorino: The European „Fiscal Compact”: a goal or a starting point? Notre Europe Tribune, 2012. június 7. Elérhető:

http://www.notre-europe.eu/media/FiscalCompact_A.Vitorino_EESC_June2012_01.pdf

az évre többféle számot is publikált a GMU vonatkozásában az Európai Bizottság, mi-közben a paktum kulcsszerepet tulajdonít neki.

A paktum visszalépés az aranyszabálytól, amely a Maastrichti Szerződésben előírt 3 százalékos GDP-arányos hiánykövetelménynek is alapja, mert nem engedélyezi, hogy a közszféra beruházásait hitelből finanszírozzák. A fiskális paktum végső soron tagadja, hogy a kormányoknak egyáltalán van beruházási funkciójuk a gazdaságban. Önmagában véve a gazdasági növekedést egyáltalán nem támogatja, ellenkezőleg: fékezi.

Ugyanakkor nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy nagyszámú jel szerint az Európai Unióban az aranyszabályt soha nem gondolták érvényesnek, mert a Stabilitási és Növe-kedési Paktum elfogadásával kiegyensúlyozott költségvetést tartottak szükségesnek. Ez közgazdasági szempontból természetesen vitatható, mert lehetne a cél például 1-1,5 szá-zalékos strukturális hiány is.

Az európai uniós intézmények számottevő pénzügyi forrásokat adnak a fejletlenebb tag-országoknak (a magyar költségvetésben például már szinte nincs is saját finanszírozású beruházás), azaz az aranyszabály kevés előnyt jelentene számukra. Figyelmet érdemel, hogy különféle eszközökkel (a költségvetési körön kívüli állami vállalatok tőkeemelésé-vel stb.) lehet úgy beruházni (a vállalati szférában), hogy az ne terhelje a költségvetési egyenleget. Bizonyos esetekben az Európai Beruházási Bank által finanszírozott állami beruházásokat is ki lehet venni a költségvetésből a túlzottdeficit-eljárás számításánál.

Mindezek alapján nagyszámú, főleg elmaradott, illetve közepesen fejlett tagállam szá-mára az aranyszabály nem jelent számottevő beruházási korlátot.

A fiskális paktum értékelésekor lényeges szempont, hogy a demokráciákban a politiku-sok gyakran az államháztartási hiány terhére akarnak szavazatokat szerezni, ami ellen hatásos védelem kell. A válság előtt gyakran nehezen ment a költségvetések kiegyensú-lyozása, és a 60 százalék feletti adósságrátájú országokban a ráta csökkentése. Az EU adósságrátája 60-ról 90 százalékra ugrott néhány év alatt. Az államadósság növekedését meg kellett állítani, a hatékony fékekről a finanszírozókat meg kellett győzni. Ha példá-ul a GDP-dinamika 1,5 százalék, az inflációs ráta pedig 2,5 százalék, azaz a folyó áras GDP 4 százalékkal bővül, és egy ország adósságrátája 100 százalék, akkor ez utóbbin évi 2 százalékpontot kell csökkenteni, vagyis 1,9 százalék körüli GDP-arányos deficit lehet. Ez nem lehetetlen, ha nincs recesszió és defláció.

Az enyhítő körülmények ellenére az adósságfék a megszorítások tagállami és európai jogrendszerbe való bevésésével egyenértékű. Szélsőséges esetben ellehetetlenítheti a nemzetgazdaságok költségvetésből történő keynesi típusú élénkítését, a költségvetési ösztönzés helyét a strukturális reformoknak kellene átvenniük. Ennek hosszabb távon számottevő, a gazdasági növekedést visszafogó hatása lehet. Kétséges továbbá, hogy a 60 százalékos GDP-arányos államadósság-limit, amely a német alkotmánynak már ré-sze, reális-e olyan körülmények között, amikor az EU a nyugdíjalapok fejlődését is ösz-tönözni kívánja. Ezek ugyanis maguk is nagy mennyiségben vásárolnak állampapírt.

Nincs semmilyen garancia arra, hogy a szerződéshez csatlakozott tagállamok képesek teljesíteni ezeket a szabályokat.

A fiskális paktum tiltja a diszkrecionális politikákat, ezáltal automatikus politikákat kényszerít ki. A fiskális paktum azon a feltételezésen alapul, hogy a tagállamok voltak a felelősek a fiskális fegyelmezetlenségért, de 1999 és 2007 között az infláció alacsony volt a GMU-ban, a folyó fizetési mérleg pedig többletet mutatott. Globálisan a reálka-matláb megfelelt a GDP-dinamikának. A bérek GDP-hez viszonyított aránya 1999 és 2007 között 2,3 százalékponttal csökkent. Mindez nem utal arra, hogy a fiskális politi-kák túlságosan is expanzívak lettek volna globálisan. 2007-ben a legtöbb GMU-tagállamnak elsődleges költségvetési többlete volt. Ha ezt az államadóssággal hasonlít-juk össze, akkor fenntarthatósági problémája csak Franciaországnak és Görögországnak volt.

A fiskális szabályok szigorítása nincs összhangban a gazdasági kormányzással. A fiská-lis politikák koordinációjára szükség van, de az államháztartási hiányok számszerű érté-kének az ellenőrzése önmagában nem koordináció.

Végül a témára vonatkozó szakirodalom kimutatta, hogy nagyszámú EU-tagállam akkor határozta el fiskális szabályok bevezetését, amikor megindult az államadósság csökke-nése. Más szavakkal: nem a szabály indította el az államadósság mérséklődését, hanem a kormányok stabilizációs politika melletti kötelezettségvállalása.¹⁹⁶