A közös felelősségvállalás kiterjesztésén alapuló koncepciók

A szorosabb pénzügyi integrációra vonatkozó elképzelések és tervek áttekintése előtt célszerű rögzíteni a fiskális unióval szembeni általános követelményeket. Egy lehetséges tágabb megközelítésben a fiskális unió attribútumai közé sorolható először egy olyan, a gazdasági kormányzás keretei közé illeszkedő eszközrendszer, amely a fiskális fe-gyelmet felügyeli és kikényszeríti, ennek révén megakadályozza fenntarthatatlan magán- és államadósságok felhalmozódását. Ennek létrehozása gyakorlatilag megtörtént az eu-rópai szemeszter és a hatos jogszabálycsomag és egyéb jogszabályok elfogadásával (lásd a 4.3. fejezetben).

Másodszor, elengedhetetlen olyan pénzügyi alapok felállítása és eljárások kidolgozása, amelyek lehetővé teszik a rövid távú válságkezelést, így a finanszírozási és likviditási feszültségekkel birkózó tagállamok megsegítését, ezáltal a pénz- és tőkepiacokhoz való visszatérést. Az EFSF és az ESM teljesíti ezt a feltételt (lásd a 3.3.1. fejezetben).

Harmadszor, az előző kritériumok teljesítésén túlmenően a részt vevő országok közötti szolidaritás erősítése, illetve a kockázatmegosztás jegyében és a GDP-arányos állam-adósság csökkentése és a pénzügyi spekulációk elkerülése érdekében közös eurókötvény kibocsátására vagy a kötvénykibocsátással egyenértékű konstrukciók felállítására, illetve fiskális transzferekre van szükség. Ezt a kérdéskört ez a fejezet taglalja.

Végül az utolsó attribútum a bankokra vonatkozik. Szükség van közös bankfelügyelet-re, a bankok feltőkésítését lehetővé tevő forrásfedezetbankfelügyelet-re, a veszteséges bankok szanálá-sára alkalmas mechanizmusokra és közös betétgarancia-rendszerekre. Ennek az elemzé-sét az 5.3. fejezet tartalmazza.

A fiskális unió szűkebben is értelmezhető. Eszerint a fiskális unió nem más, mint az euróövezet tagállamai közötti megegyezésen alapuló fiskális szabályok és megállapodá-sok rendszere, a tagállamok közötti transzfereket is beleértve.

A továbbiakban ez a fejezet a fiskális unió közös felelősségvállalással és szolidaritással kapcsolatos attribútumait elemzi a közös kötvénykibocsátás és a fiskális transzferek, ezen belül a fiskális föderalizmus vonatkozásában.

A szuverén adósságválságra vonatkozó megoldási javaslatok a GMU-tagállamok közös felelősségvállalása és egymás iránti szolidaritásának erősítése mellett szállnak síkra.

Ehhez az elképzelések első csoportja szerint elengedhetetlen egy, a ciklikus egyensúly-hiányokat kiegyenlítő alap, amelynek célja a közös monetáris politika pro-ciklikus ha-tásainak az ellensúlyozása. A javaslatok második része fiskális unió nélküli, azt helyet-tesítő megoldásokat reprezentál (európai visszafizetési paktum, euróban denominált kö-zös GMU-kötvény, a Bruegel intézet kék kötvénye és piros adóssága, az Európai Bizott-ság stabilitási kötvénye és az európai adósBizott-ságügynökség koncepciója). Az elképzelések harmadik csoportja a fiskális föderalizmus vagy fiskális unió felé történő elmozdu-lást tartja szükségesnek, ez viszont hosszabb távon feltételezi a politikai uniót. A képet

árnyalja, hogy a mérvadó koncepciók nemcsak a nemzeti valutákhoz történő visszatérést zárják ki, hanem az Európai Egyesült Államok ideáját is. Miként a későbbiekben látható lesz, az európai uniós intézmények az alábbiakban áttekintendő javaslatok egy részét beépítették hosszabb távra szóló koncepcióikba.

Ami az elképzelések első csoportját, a rövid távú válságkezelést illeti, elengedhetetlen a GMU-ra kiterjedő integrációs szintű konjunktúrastabilizációs mechanizmus felállí-tása az EKB monetáris politikája pro-ciklikus hafelállí-tásainak az ellensúlyozására. A GMU történetének első évtizede igazolta ugyanis, hogy a ciklikus divergenciák hosszú időn keresztül fennmaradhatnak. A tagállami költségvetési hozzájárulásokon alapuló GMU-szintű biztosítási alap, amely nem lenne része az EU költségvetésének, csak az euróövezet tagállamaira vonatkozna.²⁶⁶ Az alapot a tagállamok pénzügyminisztériumai-nak képviselőiből álló csoport kezelné független módon, a tagállamok parlamentjeinek a felügyelete alatt. Az alapot azért kell elválasztani az EU költségvetésétől és intézménye-itől, mert annak automatikusan kell működnie. Az alap a belső leértékelés felé történő elmozdulást segíti elő úgy, hogy kivételesen kedvező években, amikor a ciklikus növe-kedés komponense lényegesen nagyobb az euróövezet átlagánál, a tagállamok befizetők.

Ezáltal politikailag könnyebb államháztartási többleteket elérni. Ezek ciklikus kompo-nensének nagy részét vagy akár egészét be kell fizetni az alapba. Az alapnak e bevételei megkönnyíthetik a reálbérek lefelé irányuló igazodását, vagy enyhíthetik a tagállami munkanélküliség elleni biztosítási konstrukciókra irányuló nyomást válságban, ezáltal mérsékelhetik az államháztartási kiadások növekedését. Más szavakkal, az alap bevéte-lei válságban egyfajta pufferként szolgálnak.

A konstrukció nem válhat állandó transzferek rejtett eszközévé, hanem a kölcsönös ga-ranciarendszerek elveinek kell megfelelnie. A GMU-tagállamoknak standard összegeket kellene befizetniük az alapba a konjunktúraciklus felfelé ívelő szakaszában, de arányta-lanul többet akkor, ha a gazdaságuk kezd túlfűtötté válni (azaz amikor az alacsony reál-kamatlábakból kezdenek nagy hasznot húzni). Ha jól tervezik meg, akkor ez a rendszer a monetáris szigorítás fiskális megfelelője lesz. Szigorú kritériumokat kell meghatározni az alap forrásaihoz való hozzáféréshez, különös tekintettel az aszimmetrikus recesszióra (a szimmetrikus visszaesés ugyanis az egész euróövezetet egy időben érné). Ilyen krité-rium lehet például a GMU-átlagnál 2 százalékponttal alacsonyabb GDP-dinamika. Nem lenne szigorú korlátja annak, hogy egy ország mekkora összeghez juthat az alapból. El kívánják kerülni, hogy az alap politikai befolyás alá kerüljön. Szabályalapú, nagyrészt automatikus mechanizmusról van szó. Nem az ellenőrzésben, hanem a szabályok legiti-málásban kellene szerepet kapni a tagállami parlamenteknek, mivel az alap bevételei a tagállami költségvetésekből származnak, nem pedig európai uniós szintű transzferekből.

Ehhez hasonlít a Nemzetközi Valutaalap biztosítási alapra tett javaslata (rainy-day fund). Az alapba a GMU-tagállamok folyamatosan teljesítenének befizetéseket, míg az

266 Az ebben és a következő bekezdésben közölt gondolatment forrása: Tomasso Padoa-Schioppa Group i. mű, 30-32. o.

alap transzferjeiből a negatív sokkokkal szembesülő tagállamok részesülnének.²⁶⁷ Az alap alacsony költséggel tudna pénzügyi forrásokra szert tenni, amelyekkel kisimíthatná a ciklikus ingadozásokat az euróövezetben. Működtethető lehetne az európai uniós költ-ségvetés részeként is. Az IMF szakértői szerint a tagállamok GNP-jének 1,5-2,5 száza-lékára rúgó alap ehhez elegendő lenne. Összehasonlításként: az EFSF és az ESM forrá-sai a tagállamok GNP-jének 7,5 százalékát teszik ki. Az IMF szerint az alap mellett szó-ló érv, hogy az ESM-től eltérően ex ante nyújtana segítséget, mielőtt a sokkok finanszí-rozási válságba torkollnának. Az alap a konjunktúraciklus felfelé ívelő szakaszában tar-talékokat halmozna fel, amiket dekonjunktúrában visszaadna a tagállamoknak közös vagy országspecifikus sokkok kivédése végett. Ellene szól, hogy nehéz a kifizetések időzítése.

Az IMF további javaslata közös munkanélküliség elleni biztosítás kialakítása. Ezt az-zal indokolják, hogy a szociális védelem terén is nagyobb fokú kockázatmegosztásra van szükség. A harmadik javaslat az euróövezet számára irányoz elő külön költségve-tést. A legnagyobb valószínűséget az első javaslathoz rendelik. Függetlenül attól, hogy létrehozásuk közgazdasági szempontból indokolható, az euróövezetre vonatkozó kon-junktúrastabilizáló alapok létesítése a kétsebességű integráció veszélyét idézné fel.

Ami a deklarált fiskális unió nélküli megoldási javaslatokat illeti, a hatékonyabb vál-ságkezelés felé történő elmozdulás egyik eszköze lehet a német kormány mellett műkö-dő szakértői tanács által 2011 novemberében az ún. európai visszafizetési paktumra (European Redemption Pact – ERP) tett javaslata. A paktum annak analógiájára szüle-tett, ahogyan a 18. században az USA megalapítása után az államadósság problémáját kezelték.²⁶⁸ Az európai visszafizetési paktum közvetlen előzménye az akkor kidolgozás alatt álló, az Európai Tanács által 2012 januárjában jóváhagyott fiskális paktum lehetett, amely a túlzott szuverén adósságállomány leépítését kezdeményezte. A fiskális paktum ugyan előrelépés a szuverén adósságválság kezelésében, de nem zárja ki, hogy egyes GMU-tagállamok fizetési nehézségekbe ütközhetnek, ami megakaszthatja az államház-tartás konszolidációját. Az európai visszafizetési paktum a fiskális paktum konszolidá-ciós törekvéseit kívánta alátámasztani.

267International Monetary Fund: Toward a Fiscal Union for the Euro Area. IMF Discussion Note, September 2013., SDN/13/09, 19. o.

268 Az ERP bemutatása a következő forrásokon alapul: Peter Bofinger, Lars P. Feld, Wolgang Franz, Christoph M. Schmidt, Beatrice Weder di Mauro: A European Redemption Pact. German Council of Economic Experts 9 November 2011. Elérhető:

http://www.voxeu.org/article/european-redemption-pact

Hasan Doluca, Malte Hübner, Dominik Rumpf, Benjamin Weigert: The European Redemption Pact: An Illustrative Guide, German Council of Economic Experts Working Paper 02/2012, February 2012., 22 oldal. Elérhető:

http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/download/publikationen/working_paper_02_2012.pdf Council of Economic Experts: The European Redemption Pact (ERP) – Questions and Answers Working Paper 01/2012 25th January 2012., 11 oldal. Elérhető:

http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/download/publikationen/working_paper_01_2012.pdf 11. o.

A német elképzelés két, egymással ellentétes, egymás rovására érvényesíthető elv meg-valósításának kívánt mozgásteret teremteni. Az egyik a felelősségre vonhatóság vagy elszámoltathatóság (accountability) elve, amely az államháztartások visszavonhatatlan konszolidációját, az államadósság általánosan elfogadott fenntarthatóságának elérését követeli meg. A másik a szolidaritás elve, amelynek értelmében súlyos válság idején az erősebb tagállamoknak támogatniuk kell a gyengébbeket. Ez viszont a kedvezményezett országokban felpuhíthatja a fiskális fegyelmet a válság csúcsfeszültségének lecsengése után. A két elvet akkor lehet egymással összhangba hozni, ha egyrészt az erős tagállam-ok hitelesen demonstrálják a piactagállam-oknak (piaci reputációjuk révén), hogy a szolidaritás fennáll. Másrészt elengedhetetlen a kedvezményezett országok fiskális konszolidáció melletti hiteles elkötelezettsége is. A paktum a válságból való kilábaláshoz szükséges szolidaritás és a fiskális fegyelem melletti elkötelezettség közötti kompromisszumot tük-rözi.

Az európai visszafizetési paktum a felülvizsgált SNP rendelkezéseire támaszkodik. Öt-vözni kívánja a közös és a tagállami felelősséget és elkötelezettséget az euróövezet tag-államainak a finanszírozásában a következő években. Ezzel párhuzamosan minden egyes tagállamnak útmutatást ad ahhoz, hogy 60 százalékra csökkentse GDP-arányos ál-lamadósságát a következő 20-25 évben. A küszöbérték elérésére a paktumban részt vevő országok kötelezettséget vállalnának. A törlesztés ütemezése megfelel az 1177/2011/EU rendelet előírásának, azaz évente a GDP-arányos államadósság 60 százaléka feletti rész egy huszadát kellene visszafizetni.

Az elképzelés lényege a tagállamok múltban felhalmozódott államadósságának szétvá-lasztása. Az első rész a GDP 60 százalékát elérő állomány, amely összhangban van a Maastrichti Szerződés vonatkozó konvergenciakritériumával. A második rész az ezt a küszöbértéket meghaladó állomány, amelyet a paktumhoz csatlakozó országok egy ké-sőbbi időpontban a közös európai visszafizetési alapba (European Redemption Fund) utalják. Az alapért közösen és egyenként felelősséget vállalnak. Az államadósság csök-kentése úgy történik, hogy a részt vevő országok reális elsődleges államháztartási többlet elérését vállalják (országonként eltérő mértékben), ez az államadósság 20-25 év alatt történő törlesztésének forrásfedezete. A közös felelősség miatt az alapba utalt ál-lamadósság finanszírozásának költsége csökken.

Ennek azonban szigorú feltételei vannak. Így például előírják, hogy a fizetési kötelezett-ségek teljesítéséhez a részt vevő országok különítsenek el adókat, határozzanak meg fe-dezeteket, és vállaljanak kötelezettséget az államháztartás konszolidációjára és szerkeze-ti reformokra. A tagállamoknál maradó államadósság többé nem haladhatja meg a GDP 60 százalékát. Ezt a Németországban és Svájcban már bevezetett adósságfékekkel lehet elérni. Mindez összhangban van a fiskális paktum rendelkezéseivel. Meghatározott át-meneti időszak után az államháztartás strukturális deficitje nem lehet nagyobb a GDP 0,5 százalékánál. Ez megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktumban szereplő követel-ménynek.

A paktumhoz a GMU bármelyik tagországa csatlakozhat. Azok a tagállamok, amelyek szerkezetátalakítási programot hajtanak végre, azonnal beléphetnek a paktumba, de ál-lamadósságukat csak a futó programok sikeres befejezése után utalhatják az európai

visszafizetési alapba. A többi GMU-tagállam közül azokat a tagállamokat kell bevonni a paktumba, amelyek államadóssága meghaladja GDP-jük 60 százalékát (Ausztria, Belgi-um, Ciprus, Franciaország, Németország, Olaszország, Málta, Hollandia és Spanyolor-szág).

A korlátozott futamidő mellett az európai visszafizetési alap és a különféle eurókötvények közötti leglényegesebb különbség az, hogy az utóbbi esetében erős elkö-telezettségre van szükség annak garantálására: a mechanizmus által nem finanszírozott adósság nem emelkedhet a GDP 60 százalékos küszöbértéke fölé.

Az európai visszafizetési alap maga formálisan nem eurókötvény, a paktumban nincs szó eurókötvény előkészítéséről vagy bevezetéséről. Funkcióját és célját tekintve ennek ellenére eurókötvénynek feleltethető meg. A javaslatot még vonzóbbá teszi az, hogy mindegyik adós adósságának meghatározott részét visszafizeti egy hosszú távú ütemterv alapján, így a visszafizetési alap egy előre meghatározott időpontban megszűnik. A visz-szafizetés biztosítása érdekében a tagállamok kötelezettséget vállalnának arra, hogy adóbevételeik egy részét az adósság visszafizetésére fordítják. Megfelelő ösztönzőkre van szükség az erkölcsi kockázat elkerüléséhez, ami most jelentős a GMU-ban.

Az EFSF-től és az EMS-től eltérően az európai visszafizetési paktum nem válságkezelő, hanem válságmegelőző eszköz. Fontos hangsúlyozni, hogy a paktum keretében nincs olyan fiskális transzfer, amely bizonyos tagállamoknak nyújtott segítség lenne, azaz nincs szó fiskális unióról. A paktum az európai visszafizetési alap felállítása nyomán csökkenő kamatlábak előnyeit kívánja ötvözni az államadósság törlesztésével. Hozzájá-rulhat továbbá a periféria országaiból az északi országokba irányuló tőkemenekülés fé-kezéséhez.

Az európai visszafizetési alap csak a GDP-arányos államadósság csökkentésére kon-centrál, nem feladata a magánszektor adósságának a mérséklése. A dolog természe-ténél fogva az ismertetett rendelkezések végrehajtása nem, vagy keveset segít azokon a GMU-tagállamokon, amelyek eladósodását nem a köz-, hanem a magánszféra okozta.

Bár a német szakértői tanács számításai meggyőzőek, sok a bizonytalanság abban a te-kintetben, hogy a paktumban részt vevő országok valóban GDP-jük 60 százalékára tud-ják mérsékelni államadósságukat.

Az európai visszafizetési paktumot sokan, sok szemszögből bírálták. A legfőbb kifogás az volt, hogy nincs összhangban a hatályos alapszerződéssel. Nem világos, hogy konkrétan melyik intézmény állna az európai visszafizetési alap mögött. Az óriási volu-menű garanciák miatt nehéz politikai támogatást szerezni a koncepcióhoz különösen azokban az EU-tagállamokban, amelyek adósságállománya csekély. Ha viszont minden marad a régiben, akkor az államadósság nem tűnik el. Ha a válságkezelés oroszlánrésze az EKB-ra hárul, akkor az Európai Központi Bank intervencióiból is hárulnak költségek az adófizetőkre. A leglényegesebb különbség a két megoldás között az, hogy amíg az EKB válságkezelése felett nincs politikusi kontroll, addig a visszafizetési paktumról a parlamentek döntenek. A visszafizetési paktummal a szuverén adósságválság kezelésé-nek a súlypontja a fiskális politikára hárulna.

A szakértői tanács elképzeléseit a német kormány (még?) nem fogadta el megvalósítás-ra, amelynek hatályba léptetését valószínűleg nem akadályozná meg az alkotmánybíró-ság. Az elutasításnak vélelmezhetően az az aggodalom volt a legfőbb oka, hogy a pak-tum túlságosan nagy tényleges és potenciális terheket róna a német adófizetőkre. A jelek szerint a német kormány nem kívánt olyan kérdéseket napirendre tűzni a 2013. szep-temberi parlamenti választások előtt, amelyek érinthetik az adófizetőket. Az sem elha-nyagolható szempont, hogy a visszafizetési alap megvalósítása emelné az állampapír-piaci hozamokat. Németország jelenleg nulla százalékhoz közeli rövid lejáratú és ala-csony, 2 százalék alatti hosszú lejáratú kamatláb mellett finanszírozza a GDP mintegy 80 százalékára rúgó államadósságát. Egy erőteljesebb hozamemelkedés számottevő többletteherrel járna. Ugyanezektől a hatásoktól tart a német kormány a közös eurókötvények esetében. Nem egy szakértő hangsúlyozza, hogy az európai visszafizetési paktum csak akkor éri el a célját, ha közép- és hosszú távon kiegészül közös eurókötvény-kibocsátással.

Az INET (Institute for New Economic Thinking – Új Gazdasági Gondolkodás Intézete) javaslata abból indul ki, hogy a Gazdasági és Monetáris Unió működtetéséhez nincs szükség eurókötvények kibocsátására és anticiklikus fiskális transzfer-mechanizmusokra (azaz fiskális transzfereket is tartalmazó fiskális unióra), legfeljebb bankunióra.²⁶⁹ Bár kívánatosnak tartják a további fiskális és politikai integrációt az EU-ban, ez nem feltéte-le a GMU működőképességének.

Az intézet a következő területeken sürget reformokat, amelyek egyébként részben fo-lyamatban vannak:

 bankunió a bankok és a szuverén adósok közötti összefonódás megszüntetésére, beleértve a közös felügyeletet, bankszanálást és betétgaranciát.

 pénzügyi reform a pénzügyi rendszer stabilitásának és transzparenciájának javítá-sára és a járadékvadászat mérséklésére,

 fiskális ellenőrzés, amely a fiskális paktum rendelkezéseinek rugalmasabbá téte-lét célozza, beleértve azt, hogy a súlyos recesszióban lévő országok nagyobb mértékben folytathassanak kontra-ciklikus fiskális politikát,

 GMU-szintű végső hitelező, amely ideális esetben az EKB lenne, de az ESM sem zárható ki ebben a funkcióban,

 adósságátütemezési mechanizmus azon GMU-tagállamok számára, amelyek nem jogosultak az ESM forrásaira,

 közös kockázatmentes eszköz létrehozása, amely nem kapcsolható egy tagállam-hoz sem, illetve nem valamely tagállam bocsátja ki. Erre egyrészt pénzpiaci pá-nik esetén lenne szükség, másrészt fedezet lenne derivatív ügyletekre és prudens bankszabályozási és monetáris politikai célokra.

Az intézet szerint a fenti intézményi reformok csak akkor stabilizálják az euróövezetet, ha azok a magas adósságszintet csökkentő és a versenyképességet javító gazdaságpoliti-kai lépésekkel párosulnak. A múlt örökségének kezelése jegyében tartják szükségesnek

269 INET Council on the Euro Zone Crisis: Breaking the Deadlock: A Path Out of the Crisis. 23 July 2013., 11. o. Elérhető: http://ineteconomics.org/council-euro-zone

az adósságok kölcsönössé tételét a német szakértői tanács által kidolgozott európai visz-szafizetési paktumhoz hasonló konstrukcióban. Az önkéntes adósságátütemezés célja az államkötvények futamidejének meghosszabbítása. A fiskális reformoknak a fizetőképes-ség helyreállítására kellene koncentrálnia. Az intézet szakértői átmenetileg szükfizetőképes-ségesnek tartják, hogy az EKB-t erőteljesebb válságkezelési jogosítványokkal ruházzák fel, adott esetben különleges makrogazdasági és monetáris politikai intézkedéseket lehessen hoz-ni.

Az európai visszafizetési paktumtól függetlenül szintén a fiskális unió nélküli válság-kezelés eszköze lehet az euróban denominált közös GMU-kötvény kibocsátása.²⁷⁰ Ezt nemcsak a válságkezelés követelményei indokolják, hanem az is, hogy az EU, illetve a GMU legnagyobb értékpapír-piaci szegmense nagyon fragmentált. Az eurókötvényeket vagy európai uniós intézmények (például az Európai Beruházási Bank) vagy a tagállam-ok kormányai bocsátanák ki. Az utóbbi esetben a kibocsátást a tagállamtagállam-ok adóbeszedési jogosítványai garantálnák. A hitelesség biztosítása végett a kibocsátásnak el kell érnie egy kritikus mértéket, ami mérsékelné a likviditási kockázatot. (Ez annál nagyobb, mi-nél kisebb volumenű kibocsátásról van szó.) Az eurókötvények mögött a GMU-tagországok közös felelősségvállalásának kell állnia. A közös eurókötvény kamatlába a közös felelősségvállalás és a nagyobb volumen miatt várhatóan kisebb lenne, mint a ki-bocsátók állampapírjai kamatlábának számtani átlaga. Az eurókötvény kibocsátása két-ségtelenül javítana a jelenlegi helyzeten, tehermentesítené az Európai Központi Bankot, amely mind nagyobb mértékben finanszírozza – közvetve – a GMU-tagállamok állam-adósságát.

További intézkedések nélkül viszont a közös, GMU-szintű eurókötvény kibocsátása az erkölcsi kockázatot és a potyautas magatartást ösztönözheti, azaz a gyengébb államház-tartási pozíciójú országok az államházállamház-tartási fegyelemre vonatkozó kötelezettségvállalás

További intézkedések nélkül viszont a közös, GMU-szintű eurókötvény kibocsátása az erkölcsi kockázatot és a potyautas magatartást ösztönözheti, azaz a gyengébb államház-tartási pozíciójú országok az államházállamház-tartási fegyelemre vonatkozó kötelezettségvállalás