Az euró plusz paktum

A GMU-tagállamok pénzügyminisztereiből álló eurócsoport 2011. március 11-én elfo-gadta a német és francia kezdeményezésre kidolgozott euró plusz paktumot (egy ideig versenyképességi paktumnak is nevezték), amelyhez a nem GMU-tag Bulgária, Dánia, Lengyelország, Lettország, Litvánia és Románia is csatlakozott. Magyarország, az Egyesült Királyság, Csehország és Svédország kimaradt, de számukra is fennáll a csat-lakozás lehetősége. A paktum nem ölti másodlagos európai uniós jogforrás formáját, hanem politikai kötelezettségvállalás. A paktum általános célja a Stabilitási és Növe-kedési Paktum és az Európa 2020 stratégia kiegészítése. A paktumot aláíró országok kö-telezettséget vállaltak arra, hogy szorosan együttműködnek egymással a versenyképes-ség fokozása, a foglalkoztatás növelése, az államháztartási rendszerek fenntarthatóságá-nak javítása és a pénzügyi stabilitás további erősítése terén, azaz koordinálják gazdaság-politikájukat. Ezek olyan területek, amelyekért nagyrészt a tagállamok felelősek. A pak-tum keretében vállalt kötelezettségek a nemzeti reformprogramok részét képezik. Első-sorban német követelésre tették függővé az ESM létrehozását a paktum elfogadásától.

Az euró plusz paktum a következő elveken nyugszik:

 A paktumnak összhangban kell lennie az EU-ban érvényes gazdasági kor-mányzással, beleértve az olyan meglévő eszközöket, mint az Európa 2020 stra-tégia, az európai szemeszter, az integrált iránymutatások, a Stabilitási és Növe-kedési Paktum és az új makrogazdasági felügyeleti keretrendszer. A paktum által létrehozni kívánt hozzáadott érték azokból az erőfeszítésekből adódik, amelyek túlmutatnak az EU-tagállamok meglévő kötelezettségvállalásain. Ezeket a pótló-lagos kötelezettségvállalásokat integrálják a nemzeti reform- és stabilitási prog-ramokba, és rendszeresen felügyelik teljesítésüket.

 A paktumnak azokra a prioritási területekre kell összpontosítania, amelyek lé-nyegesek a versenyképesség és a konvergencia előmozdítása szempontjából.

190 European Parliament (Policy Department A: Economic and Scientific Policy): An Assessment of the European Semester. Study. IP/A/ECON/ST/2010, PE 475.121. September, 2012. Authors:

Mark Halleberg, Benedicta Marzinotto, Guntram B. Wolf, 14. oldal. Elérhető:

http://www.europarl.europa.eu/committees/en/econ/studiesdownload.html?languageDocument=E N&file=76151

 A paktumban részt vevő országok állam- és kormányfői évente specifikus köte-lezettségvállalásokat tesznek, amelyek végrehajtását az általuk kitűzött célok érvényesítésével együtt folyamatosan figyelemmel kísérik. Tanulmányozzák és átveszik a legjobb gyakorlatokat és benchmarkokat.

 A paktum tiszteletben tartja az EU egységes piacát. A paktumban részt vevő or-szágok kötelezettséget vállalnak a belső piac egységesítésének befejezésére.

Az euró plusz paktum átfogó célja a versenyképesség és a foglalkoztatás ösztönzése, valamint a fenntartható közpénzügyekhez és a pénzügyi stabilitáshoz való hozzájárulás.

Ami a versenyképességet illeti, az előrehaladást a bérek (termékegységre jutó munka-erőköltség) és a termelékenység alakulása alapján értékelik. A relatív nemzetközi ver-senyképesség megőrzésének, illetve javításának, továbbá az infláció kordában tartásának az a feltétele, hogy a reálbérek növekedési üteme legfeljebb a termelékenység növeke-dési ütemével egyezzen meg. A költség-versenyképesség biztosítása érdekében felül-vizsgálják a bérmegállapítási mechanizmusokat, beleértve a bérindexálás rendszerét. A bérmegállapítás, a kollektív béralku tagállami hatáskörben van. A paktum eme követel-ménye értelmében a tagállamoknak meg kell akadályozniuk a termelékenység dinamiká-ját meghaladó reálbéremelést, és felül kell vizsgálniuk az automatikus béremelések (például a bérek inflációhoz kötődő emelése) gyakorlatát.¹⁹¹ A paktumban részt vevő or-szágok azt szeretnék elérni, hogy a közszféra bérmegállapodásai erősítsék a magánszek-tor versenyképességét. A bérindexálást viszonylag egyszerű megszüntetni, nehezebb azt elérni, hogy a gazdasági szereplők a reálbérek növekedési ütemét a termelékenység nö-vekedési üteméhez kössék. Ezeknek a rendelkezéseknek az is a célja, hogy megakadá-lyozzák a fizetésimérleg-válságok újbóli jelentkezését. (A hatásmechanizmusokat a 4.4.

fejezet tárgyalja.)

A versenyképesség ösztönzése érdekében a védett szektorokat meg kívánják nyitni a verseny előtt. Javítani kívánják az oktatási rendszert, támogatni a kutatást, fejlesztést és innovációt, fejleszteni az infrastruktúrát és az üzleti környezetet (beleértve a szabályo-zást). Különösen a kis- és középvállalkozások üzleti környezetét szándékoznak javítani.

Ami a foglalkoztatást illeti, a munkaerő-piaci reformoknak elő kell mozdítaniuk rugal-mas munkahelyek létesítését, az élethosszig tartó tanulást, a fekete vagy szürke munka-végzés visszaszorulását, és emelniük kell a foglalkoztatási rátát.¹⁹² Az adóreformoknak a foglalkoztatás növekedéséhez is hozzá kell járulniuk. Az előrehaladást a hosszú távú és a fiatalokra vonatkozó foglalkoztatási ráta alakulásával mérik.

A közpénzügyek fenntarthatóságát illetően a hangsúlyt a nyugdíjak, az egészségügyi és a szociális ellátás fenntarthatóságára, a Stabilitási és Növekedési Paktumban foglalt fiskális szabályok tagállami jogrendszerekbe történő integrálására kell helyezni. Ez utóbbit az Európai Bizottsággal együttműködve kell megtenni. Az egészségügyi és a

191 Feltehetően a bérindexálás kvázi tilalma miatt nem írta alá a svéd kormány képviselője az eu-ró plusz paktumot.

192 A foglalkoztatási ráta az OECD meghatározása szerint a munkában állóknak a teljes munka-képes korú népességhez viszonyított százalékos aránya. A munkamunka-képes kor országonként változó, az OECD-országokban általában 15 és 64 éves kor között van.

szociális rendszerek fenntarthatósága új követelmény, arra utal, hogy a paktum kidolgo-zói jobban figyelembe kívánják venni a költségvetésben közvetlenül nem megjelenő ál-lami kötelezettségeket. Ezt szolgálja az ún. fenntarthatósági rés mutatószám, amely azt fejezi ki, hogy a tagállamok nyugdíj- és társadalombiztosítási rendszerei (egészségügy és segélyezés) milyen hatást gyakorolhatnak a költségvetésre. A mutató az államadósság viszonylatában az államháztartás nagy rendszereinek fenntarthatóságát számszerűsíti, kiegészítve a Maastrichti Szerződés konvergenciamutatóit. Explicite ugyan nem szere-pel a paktumban, de ezekből a rendelkezésekből arra a következtetésre is lehet jutni, hogy a cél az előtakarékosságon alapuló nyugdíjrendszerek irányába történő elmozdulás.

A tagállamok meglehetősen nagy szabadságfokkal rendelkeznek a végrehajtásban. Az egyetlen előfeltétel a fiskális fegyelem, ami elsődleges fontosságú.

Ami a pénzügyi stabilitás megerősítését illeti, az érintett országok kötelezettséget vál-laltak arra, hogy integrálják nemzeti jogrendszerükbe a bankokra vonatkozó, az EU jog-szabályaival összhangban lévő, átfogó reform keretében kidolgozás alatt lévő állásfogla-lásokat. Ennek célja az, hogy az ad hoc válságkezelő intézkedések helyett a tagállamok-nak lehetőségük legyen az EU-ban elfogadott, intézményesített gyakorlat figyelembevé-telére.

Az euró plusz paktum utolsó része, amely szerint a részt vevő országok különös figyel-met fordítanak adópolitikáik koordinációjára, jogilag nem kötelező. Elismerik, hogy a közvetlen adózás a szubszidiaritás elve alapján tagállami hatáskör. Ennek ellenére a GMU-ban folyó erőteljesebb gazdaságpolitikai koordináció lényeges eleme az adópoli-tikák pragmatikus koordinációja, ami mind a fiskális konszolidációt, mind a gazdasági növekedést támogatja, és kiküszöböli a káros adóverseny sok elemét. A paktumban részt vevő országok ebben az összefüggésben a legjobb gyakorlatok cseréjére, a káros intéz-kedések kiküszöbölésére, az adócsalás és az adóelkerülés visszaszorítására törekednek.

Hangsúlyozzák közös társasági nyereségadó-alap kialakításának fontosságát, ezzel együtt azonban tiszteletben tartják a tagállamok nemzeti adópolitikáit. Az Európai Bi-zottság már előterjesztett egy, a közös konszolidált vállalati adóalapra vonatkozó jog-szabályjavaslatot.

Az esetleges félreértések elkerülése érdekében érdemes rögzíteni, hogy egyrészt az euró plusz paktumban részt vevő országok nem vállaltak semmilyen specifikus kötelezettsé-get az adóharmonizációra. Az adópolitikai harmonizáció nem része az euró plusz pak-tum kötelezettségvállalásainak. E területen az érintettek mindössze a jövőbeli együttmű-ködés lehetőségeit mérlegelik. Másrészt az adópolitikai koordináció nem terjed ki a vál-lalati nyereségadókulcsok harmonizálására, miként azt a magyar kormány értelmezte, amikor nem csatlakozott az euró plusz paktumhoz.

Az Európai Tanács 2011. június 23–24-i brüsszeli értekezletéről kiadott állásfoglalás a gazdaságpolitika kontextusában megjegyezte, hogy az euró plusz paktumban részt ve-vő országok több mint 100 intézkedést terjesztettek elő a korábban meghatározott célki-tűzések érvényesítése végett. A további kötelezettségvállalások meghatározásakor a részt vevő országok szélesebb összefüggésrendszerben gondolkodnak. Így nagyobb mértékben koncentrálnak a gazdasági növekedést előmozdító reformokra, amelyek erő-sítik a versenyképességet, és konkrétabb javaslatokat tesznek az intézkedések hatásainak

mérhetőségére, a részletekre, az időbeli ütemezésre stb. Ezen túlmenően ambiciózusabb kötelezettségvállalásokat tartanak szükségesnek, azaz a részt vevő országoknak előrete-kintő reformprojekteket kell kezdeményezniük. Végül az európai tanácsi állásfoglalás megismételte és jobban konkretizálta az adópolitikák pragmatikus koordinációjának szükségességét, konkrét tagállami kötelezettségvállalás nélkül. Az Európai Tanács a paktumban részt vevő országok által megtett előrehaladást 2012-ben, az Európai Bizott-ság az éves növekedési jelentés című dokumentumban értékelte. A részes államok az ál-taluk vállalt kötelezettségeket beépítik az európai szemeszter keretében benyújtandó do-kumentumokba (nemzeti reformprogramok, konvergencia-porgramok stb.).

Az euró plusz paktum nem módosította sem az EU intézményei közötti hatáskörök megosztását, sem a tagállamok hatásköreit. A paktum azt kívánja előmozdítani, hogy a tagállamok a saját hatáskörükbe tartozó funkciókat egymással koordinálva lássák el. A koordináció lehetővé teszi a közös célok érvényre juttatását. A paktum ugyan nem érinti a tagállami hatásköröket, de további külső kontroll az európai uniós intézmények részé-ről.

A paktum a benne részt vevő országok önkéntes kötelezettségvállalásainak formáját ölti, azaz jogi kötelezettség nélküli ajánlásnak tekinthető. Ennek ellenére a részt vevő or-szágok nagyon komolyan veszik a paktumot, miként arra az a több mint 100 javaslat is utal, amit az érintettek a paktum 2011. márciusi elfogadását követő két hónapban dol-goztak ki. Kérdés, hogy az önkéntes kötelezettségvállalások és közös felelősség mint hi-teles motiváció, jogi szankciók és más erős kényszerítő mechanizmusok nélkül mennyi-re garantálja a sikert.

Az euró plusz paktum a Stabilitási és Növekedési Paktum kiegészítéseként is felfog-ható. Megközelítése azonban túlmutat az SNP-n. Arra a felismerésre adott válasznak is tekinthető, hogy a GMU pénzügyi és gazdasági válságának oka nem kizárólag az ál-lamháztartás, hanem a magánszektor is, amely adott feltételek között szintén hajla-mos óriási adósságok felhalmozására. A paktum kezelni kívánja továbbá azokat a ver-senyképességi problémákat is, amelyekre a GMU-n belüli egyensúlyhiányok nem cse-kély mértékben vezethetők vissza (tetemes folyó fizetésimérleg-többletek az északi or-szágokban, illetve óriási deficitek a periféria országaiban stb., erről a 4.4. fejezetben van részletesen szó).

Az euró plusz paktum azt a felismerést is tükrözi, hogy a kormányoknak nemcsak az ál-lampapírokban megtestesült explicit államadósságot kell szem előtt tartaniuk, hanem a demográfiai folyamatokkal és a fennálló nyugdíjrendszerrel kapcsolatos implicit állam-adósságot is. Természetesen az euró plusz paktumnak más európai uniós politikákra nézve is lehetnek következményei, de azok korántsem annyira relevánsak, mint az SNP-re és az Európa 2020 stratégiára gyakorolt hatásai.

Az euró plusz paktum szerint nemcsak a globális versenyképesség, hanem az Európai Unión belüli stabilitás érdekében is szükség van erősebb koordinációra, a bérek és a termelékenység összehangolására. Ugyanakkor nincs egységes megoldás eme összhang kialakítására. Nem világos a munkamegosztás a tagállami folyamatokat befolyásoló

szociális partnerek és a tagállami lépések koordinálására hivatott európai uniós intézmé-nyek között.

Azokkal a kérdésekkel, amelyekre az euró plusz paktum összpontosít, az Európa 2020 stratégia is foglalkozik többé vagy kevésbé kimerítően. A jelek szerint az euró plusz paktum néhány eleme (a közpénzügyek fenntarthatósága, a pénzügyi stabilitás megerő-sítése stb.) kiegészíti az Európa 2020 stratégiát. Más területeken, mint például a terme-lékenység vagy a bérindexálás, az euró plusz paktum sokkal konkrétabb rendelkezéseket tartalmaz, mint az Európa 2020 stratégia. Ugyanakkor az euró plusz paktum időhori-zontja nem eléggé világos és egyértelmű. Emiatt nehéz, sőt egyes területeken lehetetlen a paktumot összehasonlítani, illetve összhangba hozni az Európa 2020 stratégiával.

Az euró plusz paktum másik megkülönböztető vonása az, hogy olyan kérdésekre és politikákra vonatkozik, amelyek részben vagy teljes egészében az egyes tagállamok illetékességi körébe tartoznak. Ebben a vonatkozásban a paktum hasonlít a lisszaboni stratégiára. Az utóbbival kapcsolatos tapasztalatok ellentmondásosak, az ún. nyitott ko-ordináció nem bizonyult elég hatékonynak. A jelen esetben a különbség az, hogy egy-részt az érintett országok magasabb fokú kötelezettségvállalás mellett csatlakoztak ön-ként a paktumhoz. Másrészt mind az EU, mind a GMU sokkal kedvezőtlenebb gazdasá-gi helyzetben van jelenleg, mint a globális pénzügyi és gazdaságazdasá-gi válság éveinek kivéte-lével a lisszaboni stratégia kezdete óta bármikor.

A bírálók szerint a paktum nem járul hozzá a GMU-t fenyegető szuverén adósságválság és bankválság közeli megoldásához. Ez kétségtelenül így van, viszont az euró plusz pak-tumnak nem feladata a rövid távú válságmenedzsment. A paktum középpontjában ugya-nis olyan közép- és hosszú távú problémák és hatótényezők állnak, amelyek megfelelő kezelése megelőzheti válságok kialakulását a jövőben.

Szélesebb és hosszabb távú összefüggésrendszerben az euró plusz paktum az Európai Unión belüli további konvergencia keretfeltételeit alkothatja. Ebben a felfogásban a paktum hozzájárulhat az EU egységes gazdasággá válásához azáltal, hogy teljesíti a mű-ködő valutaunióval, sőt az optimális valutaövezettel szembeni követelményeket. Ugya-nakkor nem hagyható figyelmen kívül, hogy a valódi egységes gazdaság felé történő elmozdulásnak a gazdasági kormányzáson és a gazdaság- és szakpolitikai koordináción túlmutató előfeltételei is vannak, mint például a jól működő termék- és tényezőpiacok stb.

Mind a szélesebb közvéleményben, mind a szakértők között erősek azok az aggodal-mak, amelyek szerint az euró plusz paktum az EU további megosztásához, többsebes-séges integrációhoz vezet. Elméletben legalábbis a GMU 18 tagállama és a hat nem GMU-tagország egy másik 23 tagú csoportot fog alkotni a 28 tagú Európai Unióban. Ez tovább mélyítheti a többek között az eurócsoport és a GMU-hoz eddig nem csatlakozott EU-tagok, a schengeni övezet és az ahhoz nem tartozó országok által fémjelzett megosz-tottságot.

Ezek a félelmek azonban nagyszámú jel szerint túlzottak. Egyrészt az euró plusz paktum nem tartalmaz a Lisszaboni Szerződéssel ellentétes rendelkezéseket. Másrészt a kima-radt EU-tagállamok bármikor csatlakozhatnak a paktumhoz saját autonóm elhatározásuk

alapján. Mivel az euró plusz paktumot alkotó országok nem képeznek zárt csoportot, ezért a paktum nyitott a csatlakozni kívánó országok előtt. Ugyanakkor a kívül maradó országoknak számolniuk kell azzal, hogy gyengül az európai uniós ügyekre gyakorolt befolyásuk. Megalapozottan feltételezhető ugyanis, hogy az EU döntéshozatali szerke-zetében eltolódás várható az euró plusz paktum javára.

Összefoglalásként megállapítható, hogy az euró plusz paktum olyan területekre és problémákra koncentrál és kísérel meg megoldást találni, amelyek nem, vagy csak rész-ben, kevésbé részletezetten tartoznak más európai uniós stratégiák, politikák és progra-mok hatáskörébe, ezáltal hiánypótló szerepet tölthet be. A paktum a makrogazdasági kormányzás hiányzó részének is felfogható az EU-ban. Az euró plusz paktum keretében vállalt és teljesített kötelezettségvállalások ösztönzést adhatnak átfogó társadalmi-gazdasági stratégia kidolgozásához mind az Európai Unió, mind a tagállamok szintjén. Az euró plusz paktum tartalmazza továbbá egy olyan keretrendszer elemeit, amely alkalmas arra, hogy támogassa az Európai Unión belüli, adott esetben valódi va-lutaunióhoz vezető konvergenciát. Az euró plusz paktum sikere a részt vevő országok azon készségétől, képességétől és belső elkötelezettségétől függ, hogy képesek-e a nem-zeti és a közös érdekeket kiegyensúlyozni, és vonzóvá tenni a paktumot további EU-tagállamok számára.