A Chicagói Egyezmény repülési szabályok alkalmazásáról szóló 11

cikke

A Chicagói Egyezmény 11. cikke a következőképpen hangzik:

11. cikk

Repülési szabályok alkalmazása

Szerződő Államnak a nemzetközi légiforgalomban résztvevő légi járművek belépésére, illetőleg távozására vonatkozó szabályait, valamint az ilyen légi járműveknek a Szerződő Állam területe fölött végzett repülésére vonatkozó szabályait - az Egyezmény rendelkezéseitől függően - állami hovatartozás szempontjából történő megkülönböztetés nélkül minden Szerződő Állam légi járművére alkalmazni kell; e szabályokat a légi járművek a másik Államba történő belépés, az onnan távozás és a területén tartózkodás során kötelesek megtartani.

A Chicagói Egyezmény 11. cikke figyelemre érdemes, mivel e cikk szabályozza a nemzeti légtérbe belépő, onnan kilépő és azon áthaladó polgári légi járművekre vonatkozó nemzeti jogalkotói jogosultságokat. A szóban forgó cikk kimondja, hogy a Chicagói Egyezmény egyéb rendelkezéseitől függően a légi járművek nemzeti légtérbe való belépésére, onnan való kilépésére, illetve áthaladására vonatkozó nemzeti szabályok minden légi járműre vonatkoznak megkülönböztetés nélkül. A 11. cikk azt is kimondja, hogy a fent ismertetett szabályokat minden légi járműnek be kell tartania abban az időpontban, amikor a légi jármű szabályokat hozó állam légterébe belép, azon átrepül, vagy azt elhagyja. Jelen cikk azért is fontos témánk szempontjából, mert az ADIZ fenntartására vonatkozó amerikai álláspont (az ADIZ az Egyesült Államok nemzeti légterébe való berepülés előzetes feltétele) szemmel láthatóan épít a 11.

cikkre, amely elismeri az államok azon jogát, hogy szabályokat fogadjanak el a területükre való belépés, vagy onnan való kilépés tárgyában.⁶³⁹ Egy, az

639 GRIEF:i.m.150.o., 154. o.

196

amerikaihoz hasonló érvelés alapján már a nemzetközi légtérben is alkalmazhatók a légi járművek belépésére vonatkozó nemzeti szabályok, amennyiben a légi jármű később valóban belép a nemzeti légtérbe. Ebben az esetben egy kvázi kötelmi/szerződéses jogviszony jön létre a felek között a szándékozott berepülésre tekintettel.⁶⁴⁰ A nemzetközi szakirodalom más képviselői is elfogadják a belépési szabályokkal kapcsolatos amerikai érvelést azzal a különbséggel, hogy nem tartják nemzetközi jog alapján elfogadhatónak az ADIZ szabályok nemzetközi légtérben való érvényesítését.⁶⁴¹

Jelen értekezés szerzőjének álláspontja szerint a 11. cikk a következőkben ismertetendő okok miatt releváns az ADIZ szempontjából. Először is ahhoz, hogy a 11. cikk alkalmazandó legyen, vélelmezni szükséges, hogy az ADIZ szabályok a 11. cikkben tárgyalt repülési szabályok kategóriája alá esnek. Amennyiben „az Egyezmény rendelkezéseitől függően” megfogalmazást a nemzeti légtér-szuverenitást megerősítő Chicagói Egyezmény 1. cikkével összhangban olvassuk, megállapíthatjuk, hogy jelen esetben a területi jogalkotói joghatóság kinyilatkoztatásával állunk szemben. Kifejezett tiltó nemzetközi jogi szabály hiányában a 11. cikkel összhangban elfogadott nemzeti szabályok vonatkozhatnak külföldön történő cselekményekre, mivel maga a 11. cikk ezt explicit nem tiltja meg. Természetesen az a kockázat fennáll, hogy versengő jogalkotói joghatóság alapján párhuzamosan egyszerre több állam fogad el különböző szabályokat ugyanarra a nemzetközi légtérre vonatkozóan. Az a kérdés, hogy a 12. cikk tartalmaz-e a fentiekben említett tiltó nemzetközi szabályt, a következő pontban kerül kifejtésre. Amennyiben azonban abból indulunk ki, hogy az ADIZ jogszerűségéhez a nemzetközi jog kifejezett megengedő szabálya szükséges, akkor jelen értekezés szerzőjének véleménye szerint a Chicagói Egyezmény 11.

cikke nem tartalmazza a hiányzó felhatalmazást. A 11. cikk nem tiltja, ugyanakkor, nem is engedi meg azt, hogy külföldi eseményekre vonatkozó szabályalkotásra kerüljön sor. Ezért ez a cikk egyszerűen „semleges” az államok jogalkotói joghatósága tekintetében.

640 KAISER (2014): i.m. 530.o, 535. o.

641Alfred VERDROSS - Bruno SIMMA: Universelles Völkerrecht. Theorie und Praxis.

Duncker&Humblot, Berlin, 1984. 701-702. o.

197

A 11. cikk helyett a nyílt tenger feletti légtér speciális nemzetközi jogi státusza kínálhat megoldást a kérdésre, jóllehet csak korlátozott formában. Területi szuverenitás/joghatóság hiányában a kvázi területi joghatóság alapján az államok saját nemzeti lajstromozású légi járművekre állapíthatnak meg szabályokat a nyílt tenger feletti légtérben. Ennél tágabb hatályú joghatóság elismeréséhez szükség lenne a nemzetközi jog kifejezett engedélyező szabályára.

Ami a végrehajtói joghatóságot illeti, a következőképpen fest a helyzet:

Tekintettel arra, hogy a 11. cikk alapján a repülőknek kizárólag belépéskor, kilépéskor és átrepüléskor kötelező a nemzeti szabályokat betartaniuk, hiányzik az a kifejezett engedélyező jogalap, ami alapján az ADIZ-nak a nemzeti légtéren kívül is érvényt lehetne szerezni. Említést érdemel, ugyanakkor, hogy nyílt tenger feletti légtérre vonatkozó területi nemzeti szuverenitás hiányában a kvázi területi végrehajtói joghatóság alkalmazható, amely lehetővé teszi az ADIZ szabályok nemzeti lajstromozású légi járművel szemben való érvényesítését.

Végezetül érdemes arról említést tenni, hogy a Chicagói Egyezmény 6. cikke értelmében a menetrendszerű légi járatok üzemeltetésére jogosító bilaterális, vagy multilaterális légi közlekedési megállapodások általában a Chicagói Egyezmény 11. cikkében foglaltakhoz hasonló rendelkezéseket tartalmaznak.⁶⁴² A jelen szerző által a tárgyban ismert megállapodások nem mennek „túl” a Chicagói Egyezmény 11. cikkén, ami azt jelentheti, hogy az államok nem akartak a légi közlekedési megállapodásokban egy speciális jogalapot fogadjanak el az ADIZ létrehozása érdekében.

Összefoglalva a 11. cikk tehát nem tiltja a jogalkotói joghatóság gyakorlását a nemzetközi légtérben létrehozandó ADIZ tekintetében. Amennyiben, ugyanakkor, olyan szabályra van szükség, amely kifejezett felhatalmazást ad ADIZ létrehozására, akkor a 11. cikk nem tud segítséget nyújtani. A kvázi területi jogalkotói, illetve a kvázi területi jogalkalmazási joghatóság kizárólag korlátozott

642 A Tanács és az Európai Unió tagállamai kormányainak a tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott határozat (2007. április 25.) egyrészről az Európai Közösség és tagállamai, másrészről az Amerikai Egyesült Államok közötti légiközlekedési megállapodás aláírásáról és ideiglenes alkalmazásáról, az Európai Unió Hivatalos Lapja L134, 50. évfolyam, 2007. május 25.

4. o. Lásd 7. cikk.

198

jogalapot tartalmaznak az ADIZ létrehozására és fenntartására vonatkozóan, mivel azok csak az ADIZ állam saját lajstromozású légi járműveire terjednek ki.

A következő rész kísérletet tesz arra, hogy megállapítsa azt, hogy a Chicagói Egyezmény 12. cikke kifejezetten tiltja-e az ADIZ létrehozását és az ADIZ szabályok érvényesítését nemzetközi légtérben.

4.5.4 A Chicagói Egyezmény 12. cikke a repülési szabályokat tiltó nemzetközi jogi rendelkezésnek számít?

A Chicagói Egyezmény 12. cikke a következőképpen szól:

12. cikk Repülési szabályok

A Szerződő Államok intézkedéseket foganatosítanak annak biztosítására, hogy a területük fölött repülő vagy műveleteket végrehajtó légi járművek, valamint saját nemzetiségi jelüket viselő légi járművek bárhol tartózkodnak, megtartsák a repülésre és a repülési műveletekre vonatkozó helyi szabályokat és rendelkezéseket. A Szerződő Államok kötelezettséget vállalnak arra is, hogy saját hasonló tárgyú rendelkezéseiket a lehető legnagyobb mértékben összhangban tartják az Egyezmény értelmében időszakonként meghatározott rendelkezésekkel. Nyílt tenger fölött az Egyezmény értelmében kiadott rendelkezések az irányadók. A Szerződő Államok a rendelkezéseket megszegő személyek üldözéséről gondoskodni kötelesek.

A 12. cikk alapján a szerződő államok kötelezettséget vállaltak arra, hogy saját szabályaikat a lehető legnagyobb mértékben összhangban fogják tartani az Egyezmény függelékeivel. A szerződő államok végrehajtják és érvényesítik (jurisaction) a függelékekben foglalt szabványokat és ajánlott gyakorlatokat és e tekintetben biztosítják a szabályszegések megbüntetését a területükön végzett,

199

illetve a lajstromjelüket viselő légi járművek által végzett repülési tevékenységek vonatkozásában.⁶⁴³

Az ADIZ szempontjából különösen releváns a 12. cikk harmadik mondata, amely szerint a nyílt tenger fölött az Egyezmény értelmében kiadott, azaz a szerződő felek által együttesen elfogadott rendelkezések az irányadók. Minden szerződő fél biztosítja, hogy megtörténjék az e szabályokat megsértő személyek felelősségre vonása. Mindez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az ICAO Tanács az egyedüli kvázi jogalkotó a nyílt tenger feletti repülési szabályok tekintetében. A nemzetközi jogalkotás terén speciális esetnek számít az, ha egy nemzetközi szervezet végrehajtó szerve az összes szerződő félre kötelező jelleggel alkothat jogot kétharmados döntéshozatal segítségével.⁶⁴⁴ A 2. függelék tartalmazza azokat a nyílt tenger felett érvényben lévő repülési szabályokat, amelyeket a Chicagói Egyezmény 12. cikke értelmében fogadtak el.⁶⁴⁵

A 2. függelék a nyílt tenger feletti légtér vonatkozásában csak szabványokat tartalmaz, nincsenek benne ajánlott gyakorlatok és az államok nem jelenthetnek be eltéréseket a Chicagói Egyezmény 38. cikke értelmében. A szóban forgó egységes szabályok, amelyek a nyílt tenger feletti repülés szabadságát korlátozzák, azért kerültek elfogadásra, hogy biztosítsák a nyílt tenger feletti repülésbiztonságot. A Chicagói Egyezmény szerződő államai minden nehézség nélkül végrehajtják a szóban forgó rendelkezéseket.⁶⁴⁶ Összehasonlításképpen érdemes emlékeztetni arra, hogy a repülésbiztonsággal (safety) szemben az ADIZ az államok nemzetbiztonsági (national security) érdekeit szolgálja.

Felmerül kérdésként, hogy egy állam jogalkotói jogkörei (jogalkotói joghatósága) milyen mértékben összeegyeztethető az ICAO Tanács fenn ismertetett szabályalkotási jogköreivel. Más szóval tekinthető-e a 12. cikk a nemzetközi jog

643 ICAO Doc 9734 AN/959 Safety Oversight Manual Part A. Second Edition, 2006. 2.2. o.

644 MILDE (1986): Interception of Civil Aircraft vs. Misuse of Civil Aviation (Background of Amendment 27 to Annex 2). Annals of Air and Space Law,1986. 106.o.

645A nemzetközi polgári repülésről szóló Chicagói Egyezmény 2. függeléke. Repülési szabályok, Tizedik kiadás, 2005. július. Hatály (v) és 2-1. o.

646 United Nations Conference on the Law of the Sea, Geneva Switzerland 24 February to 27 April 1958, The Law of the Air and the Draft Articles Concerning the Law of the Sea Adopted by the International Law Commission at its Eighth Session. A6CONF.13/4 38, 1958. 69. o.

(továbbiakban: ILC légijog és a tengerjogra vonatkozó cikk tervezetek 1958) http://legal.un.org/docs/?path=../diplomaticconferences/1958_los/docs/english/vol_1/a_conf13_4.p df&lang=E (2019. április 12.)

200

olyan tiltó rendelkezésének, amely megtiltja a szerződő államok számára, hogy a nyílt tenger feletti légtér kérdésében ADIZ szabályokat alkossanak és érvényesítsenek?

Ha szűken értelmezzük a 12. cikket, kizárólag a szöveg alapul vételével, és vélelmezzük az ICAO Tanács kizárólagos jogalkotói jogosultságát a nyílt tenger feletti légtér tekintetében, akkor pusztán az ADIZ nemzeti alapon való létrehozásának ténye is kérdésessé válik, függetlenül az ADIZ céljától és valós tartalmától.⁶⁴⁷ Ugyanezen gondolatmenet alapján a 12. cikk utolsó mondata is releváns, amely úgy is értelmezhető, hogy a szerződő államok a rendelkezéseket, beleértve az ICAO Tanács által elfogadott szabályokat is, megszegő személyek üldözéséről gondoskodni kötelesek. Mindez azt jelentheti, hogy az ADIZ tekintetében gyakorolt nemzeti jogalkotói, illetve végrehajtói joghatóság ellentétben van a nemzetközi jog szabályaival.

Amennyiben ugyanakkor feltételezzük, hogy a Chicagói Egyezmény szerződő államai a nyílt tenger feletti légtér kérdésében a repülésbiztonságon kívül eső célokból, illetve okokból (pl. nemzetbiztonsági megfontolások) is elfogadhatnak szabályokat, akkor az ADIZ szabályok jogszerűek olyan mértékben, amilyen mértékben azok tartalmilag nem ütköznek a Chicagói Egyezmény 12. cikke alapján - az ICAO Tanács által elfogadott - rendelkezésekkel.⁶⁴⁸ Van olyan álláspont is, amely szerint az ADIZ szabályok ugyan többlet kötelezettségeket állapítanak meg a 2. függelékben foglalt előírásokhoz képest, de azok nincsenek ellentétben a 2. függelékben foglaltakkal, és ezért az ADIZ létrehozása és fenntartása - polgári légi járművekre vonatkozóan - összhangban van a nemzetközi joggal.⁶⁴⁹ Más vélemény szerint az ADIZ létrehozása sérti a Chicagói

647 Ivan L.HEAD: ADIZ, International Law, and Contiguous Airspace. Alberta Law Review, 1964.

185-186. o. Head álláspontja szerint egy államnak nincsen arra felhatalmazva, hogy a nyílt tenger feletti légtér vonatkozásában szabályokat fogadjon el. Ez adhat választ az ADIZ vagy CADIZ jogszerűségét illetően kivéve, ha ezen övezetek a parti tenger feletti légtérre korlátozódnak.

648 G. NathanCALKINS JR.:The Contiguous Air Space Zone in international law by John Taylor Murchison. Book review. Journal of air Law & Commerce, Vol. 24, 1957. 373. o. Calkins úgy érvel, hogy a biztonsági tárgyú előírások összhangban vannak a Chicagói Egyezmény alapján vállalt állami kötelezettségekkel addig, amíg a légi forgalom biztonsági tárgyú ellenőrzése nem ütközik a Chicagói Egyezményben lefektetett nemzetközi repülési szabályokba.

649 ZHENG: i.m. 206-207. o., 216. o.