Centralizált vagy decentralizált irányítási forma? Az összehasonlítás

„A rendőrséggel foglalkozó szakirodalom abban teljes egyetértést mutat, hogy a világban működő különböző szervezeti megoldások között nem lehet minőségi rangsort állítani.”²⁹³ A modernizációs kezdeményezésekhez azonban nem elegendő a társadalmi támogatás biztosítása, ahhoz politikai konszenzus, professzionalizáció és a közösségi szemléletmód megléte is szükségeltetik.²⁹⁴ Áttekintve a két modell jellemzőit, egyértelműen a centralizált modell mellett szól az irányítás könnyebbsége. A rendszer a folyamatosan változó társadalmi rendeltetésének úgy tud leginkább eleget tenni, hogy szervezetétés működését szükség szerint és rugalmasanegységes irányba állítja. Ami ennek feltétele: a szervezet erős függősége és az irányítási rendszerének való kiszolgáltatottsága. A modell az „információ” fentről lefelé történő végigfuttatásának legkisebb ellenállású modelljét hívja életre, melynek célja a parancs egységes és következetes végrehajtása.²⁹⁵

A működtetés kellékei:

- Döntés alulról felfelé irányuló felvállalása úgy, hogy az egyben megteremti az alsóbb szintek felelősség alóli mentesítését is. Ez pozitív akkor, ha a döntés negatív következményei esetén a felsőbb, döntési szint(ek) hatalmi és jogi mozgástere nem teremti meg és hozza létre a felelősség visszatelepítésének még az elvi lehetőségét sem.

- A rendszer belső ellenőrzésének fenntartása érdekében minden érdemleges kérdésben az alsóbb szintek önállóságának csökkentése.²⁹⁶

293Finszter Géza (1998): i.m.247.o.

294A legutóbbi rendészeti stratégia munkaanyaga alapján a rendészetben jelen lévő két rendkoncepció (centralizált, decentralizált) közül a status quo felé billent a mérleg, amit a parancs uralma és a hierarchia feltétlen érvényesülése jellemez, kombinálva a biztonság kollektív fogalmának rendszerbe állításával. Lásd:A Magyar Köztársaság Rendészeti Stratégiája. Munkaanyag, 2009. január 15.

295Krémer és Molnár felmérése során a többség elutasította a parancs munkaszervező hatékonyságát, sőt a megkérdezett parancsnokok és beosztottak 80–90%-a szerint kifejezetten akadályozza az érdemi munkavégzést.

Lásd részletesebben: Krémer Ferenc – Molnár Emília (2000): i. m. 88.o.

296Tihanyi a „tudásalapú” rendőrségi modelljének középontjába a rendőri működés önállóságát és az egyéni felelősség magas szintjét helyezi. Vö. Tihanyi Miklós: A körzeti megbízotti szolgálat fejlődési lehetőségei, avagy a tudásalaú rendőrség. Belügyi Szemle, 2013/6. szám, 87–107.o.

110

- A parancs végrehajtásának „ellenállás-mentességét” az indoklás nélküli leváltás intézményének kiszolgáltatott vezetői helyzet, és a végrehajtói beosztásokhoz képest indokolatlanul aránytalanul honorált beosztások„lojalitás-minősége” garantálja. Az engedelmesség versus tudás dilemma ugyancsak látszólagos.²⁹⁷

- A végrehajtásban lévők ellenállásmentes irányításának érdekében alkalmazott technikák: a beosztotti állomány körében az általános bizonytalanság és kiszolgáltatottság fenntartása az elmozdíthatóság – a bármikori átvezénylés lehetősége –, illetve a jogilag sem kifogásmentes „megbízhatósági” vizsgálatok²⁹⁸ okozta egzisztenciális félelmek elültetése.²⁹⁹

- A munka minden részletére kiterjedő méretű, tagoltságú, továbbá az általánostól szervezetileg és működésileg elkülönült széles jogkörű, magasan dotált belső kontrollapparátus kiépítése és működtetése, lehetőség szerint paramilitáris rendszerben.³⁰⁰

- A rendszer termelési filozófiájában alapvetően „mennyiségi” küldetésű, ami a kompetitivitással és a statisztikai szemlélettel paralel elem. Lényegileg az eredményességet helyezi előtérbe tekintet nélkül a kapacitás és a törvényesség szűkítő mozgástere szülte ellentmondásra. „A hierarchikus szervezet viszont lehetetlenné teszi a területi rendőrségi szervezetek önállóságát, féltve őrzik a teljesítményértékelés egyetlen lehetségesnek tartott módszerét, a statisztikai mutatókat.”³⁰¹ A statisztikának jónak kell lenni, hiszen a rendőrségnek jó képet kellett mutatnia magáról, ez pedig már a legelejétől a statisztika manipulálásához vezetett.³⁰²

- A döntési jog feltelepítésével az elméleti tudás és szakmai intelligencia devalválása jellemző, ami a képzés tudásbeli minősége iránti igény apadása, ellenben a lojalitást szolgáló függelmi rezsimmel és az „erőszak” hathatós alkalmazásával járó készségek

297 Kozáry Andrea (2015): i. m. 39.o.

298Bejczi szerint alapos átgondolást igényelne, hogy egy ilyen súlyos alapjogot korlátozó és rendkívül költséges intézmény vajon megéri-e ezt az árát, tekintve, hogy a provokáció elrettentő hatása nem mindenkire hat olyan erővel. Lásd Bejczi Alexa: Célpontban a megbízhatósági vizsgálat. Belügyi Szemle, 2012/6.szám, 62.o.

299Ignácz szerint ma már senki sem vitatja, hogy a munkahely légköre, a dolgozók elégedettsége sokkal inkább ösztönzi a teljesítményt, mint a dolgozók állandó stresszben tartása. A Pest Megyei RFK-án folyt minőségfejlesztési projekt úgy nyerte meg 2003-ben a TQM vezetésfilozófia japán Shiba díját, hogy többek között ilyen elveket és célkitűzéseket vallottak. Elismerve, hogy van min a rendőri vezetésnek változtatni, bár a jogszabályi keretek és az intézményi miliő reformja nélkül ez többnyire nem más, mint jól hangzó propaganda.

Lásd bővebben Ignácz István: Minőségfejlesztés a Pest Megyei Rendőrkapitányság szerveinél. Magyar Rendészet,2004/2. szám, 63–79.o.

300 Kozáry Andrea(2015): i. m. 39–42.o.

301Finszter Géza (1999): i.m. 248.o.

302 Kozáry Andrea (2015): i. m. 36.o.

111

tudati és szakmai beállítottságának preferálása irányába mutat. Az ilyen rendőr képzetlen, betanított munkás, kizárólag parancsvégrehajtó.³⁰³

- Lemond a helyismeret nyújtotta előnyökről.„A centralizált szervezet ugyanis erőinek legnagyobb részét központi feladatokra kénytelen koncentrálni, és közben elveszíti helyismeretét és kapcsolatait azokkal a kis közösségekkel, amelyek a helyi közbiztonság hiányát érzékelik. A centralizált szervezet a kényszer alkalmazására összpontosít, és szinte tehetetlenné válik akkor, amikor szolgáltató, támogató funkcióit kellene teljesíteni.”³⁰⁴

A központból irányított modell legnagyobb előnye mégis az, hogy az irányítása alatt álló teljes területénképes a helyi szinten mutatkozó eltérő közbiztonsági feltételekhez a bűnüldözési erőforrásokat adekvátan illeszteni, azokat racionálisan disztributálni. E modell ugyanis, ellentétben a decentralizált modellel – ami kizárólag a helyi adottságaihoz mérten autonóm módon tartja fenn és veszi igénybe saját emberi és technikai forrásait –, el tudja vonni és oda tudja helyezni az erőforrásokat, ahol erre éppen nagyobb szükség mutatkozik. A hatékonyság oldaláról már csak azt kell tisztázni, hogy egyrészt jelen van-e az említett probléma, másrészt ennek orvoslására az adott szervezeti modell mennyire mutat aktivitást és hajlandóságot.³⁰⁵

A decentralizált modell előnyének lényege éppen abban rejlik, hogy az önrendelkezés biztosításával a felelősséget is áthárítja a helyi közbiztonság megteremtésére. A „közösségi rendőrség” szemléletmódja ebben az értelemben nem feltétlenül leválaszthatatlan a decentralizált modellről, de csak akkor, ha a centralizált modell képes és hajlandó hatékonyabban élni az erőforrások ésszerű elosztásával.

A központi modell hatékonyságának megállapításához tehát az alábbi tényezők feltárása szükséges:

- van-e akkut, vagyis tartós közbiztonsági eltérés a kriminálgeográfiai sajátosságok tekintetében, ahol azért fontos a tartósság kérdésének feltárása, mert a központi irányítás

303Uo. 40.o.

304 Finszter Géza: Fórum. Fundamentum, 2012/2.szám, 46.o.

305A bűnözés mennyiségi és minőségi lokális különbségeiből fakadó disztributálás képességének hiányait, ezáltal a rendszer hatékonytalanságát igazolta kutatásom. Lásd: 12.5. alfejezet 17.,21-22. diagramjai. Legdöntőbb problémának az aránytalan, indokolatlan és ésszerűtlen munkaterhelést tartják a gyorsaság, és a hatékonyság gátjainak.

112

alá tartozó nagyobb erőforrást összpontosító rendőri erők, mint akár a Készenléti Rendőrség, csak „eseti” módon képes a lokális közbiztonsági deficiteket kezelni;

- amennyiben jelen vannak ilyen eltérések, akkor az a kérdés, hogy vannak-e olyan

„tartalékok” a rendszerben, amivel a bűnüldözés erőforrás redisztribúciója biztosítható;

- az erőforrás hatékonyságmellőző allokációját a helyi szintű közbiztonság-deficit jól ábrázolja, ez a magánbiztonság és a civil szerveződések szerepének automatikus felértékelődésével jár. Amennyiben tehát élénk és erős a magánbiztonsági „szféra”, úgy az feltételezi a centrális modell erőtlenségét³⁰⁶;

- továbbá mutatkozott-e szándék és aktivitás az erőforrások, a területileg eltérő közbiztonsági viszonyok erőforrás átrendezésével történő kiegyenlítésére.

Ámbár a centrális modell legelemibb hátrányát annak puszta ténye már önmagában anticipálja, hogy a közbiztonságra szolgáló igény, így az állampolgárok biztonságát jelentő veszélyek többnyire helyben, „ott és akkor” keletkeznek. Kriminológiai evidencia, hogy mind az áldozatok, mind az elkövetők zöme is többnyire helyből kerül ki. Így a helyben és „azonnal”

keletkezett konkrét esemény kiváltotta veszélyre adott reakció ebben a modellben nyilvánvalóan lassul, hiszen először az észlelést követően a problémás helyzetet felfelé kell terelni, majd amikor döntés fent megszületik, érdemben csak később realizálódik valamilyen rendőri intézkedésben a döntés eredménye. A döntési jogkör eljáróhoz delegálása egyfajta racionális szükséglet, ami a gyors és hathatós reagálását idézné elő. Természetesen a modell hátrányát tompítja a hírközlési technika használata, ami miatt nem véletlenül értékelődött fel az utóbbi időben az információs központoknak a rendőri erők vezetésében és irányításában betöltött szerepe.

Persze a decentralizált modellnek is van hátránya, ahogy már említésre került, többek között nem képes ellenállásmentesen közvetíteni a politikai és egyben szakmai vezetői akaratot, az minduntalan ellenállásba, a feladat végrehajtása pedig nem egységes, folyton akadályokba, emberi tényezőkbe, eltérő rendszerelemekbe ütközik. Az akarat megtörik, a decentralizált és nagyobb döntési autonómiával rendelkező szinteken keresztül nem tud végigfutni az

306Finszter szerint a magánjogi szemlélet beszüremkedése a közszolgálatban is felfedezhető. A közigazgatással szemben támasztott hatékonysági követelmények ezt a szférát közelítik a vállalkozások világához. Ez a tendencia rendkívül veszélyes, mert a joguralom helyett az eredményesség mindenáron hajszolása lesz a cél, a teljesítmény mérésében pedig a statisztikai szemlélet veszi át a hatalmat a tényleges minőséget feltáró módszerekkel szemben.

A magánbiztonsági piacon a vagyonvédelmi és magánnyomozói vállalkozások eszköztárukat a hatóságihoz közelítő jogosítványokkal szeretnék gyarapítani. Finszter Géza: Az európai közjog és a modern rendőrség megszületése. Magyar Rendészet, 2009/3–4. szám, 25.o.

113

információ. Ellenben a modell előnyére szóljon, hogy gyorsabban és kiterjedtebb kompetenciái révén helyben teljesebb módon tudja kezelni az ott keletkezett közbiztonsági rizikókat és anomáliákat. „Még mindig nem tudjuk, melyik rendészeti stratégia a leghatékonyabb és miért.

Túlzottan is kevés rendészeti stratégiát elemeztek a kutatók a hatékonyság szempontjából, s így nem tudható melyik működik, milyen társadalmi környezetben és miért.”³⁰⁷

A két modell között hatékonysági oldalról leginkább az tud igazságot tenni, hogy a lakosság melyik modell által „előállított” közbiztonságot akceptálja jobb minőségűnek.A kérdéssel kapcsolatban Szikinger István alkotmányjogász meglehetősen szkeptikus. A rendőrség eredményességének fő kritériumaként az információt nevezi meg, amelynek a megszerzéséhez két út vezet; az egyik a titkos információgyűjtés, a másik a nyitottság. Az előbbi a kormány szolgálatában áll, az utóbbi pedig –a polgár-rendőr közötti párbeszéd – intézményesen tiltva van. Szikinger egy negatív spirális folyamatot lát ebben.³⁰⁸A több rendőr elidegeníti egymástól a rendőrt és a polgárt, az elidegenített rendőrnek a polgár nem ad információt, még több rendőrt és titkosszolgálati eszközt igényel a szervezet, még erősebb lesz az elidegenedés.³⁰⁹Bólyai János is a szilárd társadalmi közeg hiányát, és a perszonális kapcsolatokat mellőző és elidegenedést okozó társadalmi dezintegrációs folyamatokat látja akadálynak, mint a technika és az internet térhódításával csökkenti a közösségi rendszerek létrejöttének esélyét.³¹⁰

Emiatt a lakosság elképzéseléseiről mindig csak a helyben keletkező és települési szinten eltérő mértékű biztonságérzetből tudunk következtetést levonni, és nem a centrális rendőrség által mért és „egységesített” bizalmi index értékéből. A hatékonyság fogalmát ez önmagában a

„relatív” kategóriába helyezi. Ami azt eredezteti, hogy a centrális modell a decentralizálthoz képest akkor lesz hatékonyabb, ha a biztonságérzet és az objektív eredményei tekintetében a bűnüldözés a legkisebb szórást produkálja az alapul vett települések hatékonysági eredményei között. Így a modellek elméleti elemzésén túl elsősorban az egyes települések bűnüldözési

„relatív” hatékonyságmérésének elvi alapjai kell megteremteni az összehasonlíthatóság érdekében, amihez a kriminálgeográfia tudományos eredményeit hívom segítségül.

Értekezésem 15. fejezetében ennek metódusát mutatnám be.

307 Punch, Maurice (2007): i.m. 45.o.

308 Szikinger István: Rendőrség a demokratikus jogállamban. Sík Kiadó Kft., Budapest,1998

309 Szilágyi Gábor: A közösségi rendőrségről a Budapesti Rendőr Szakközépiskolában.Belügyi Szemle, 1998/5..

szám, 101. o.

310 Bólyai János: A közösségi rendőrség. In: Gönczöl Katalin (szerk.):Bünetőpolitika, bűnmegelőzés. Szociális szakképzés könyvtára, ELTE Szociológiai Intézet, Budapest, 1994, 4.o.

114