A környezetjog elvei

Környezetünk állapota az elmúlt évtizedektől kezdődően a hazai közéletben egyre komolyabb érdeklődésre számot tartó témává nőtte ki magát. Ezt a fo-lyamatot tükrözi a mind nagyobb számban megjelenő, zömmel uniós alapon álló környezetvédelmi témájú jogszabályok tömege. A probléma felismerésén és orvoslásán túl sok egyéb tényező is befolyásolja a jogalkotást és a társadalom magatartását; például napjainkban – főként ugyancsak az Európai Unió befolyá-sa nyomán – többek között a gazdasági válság hatására az energiahatékonyság növelése és a zöld gazdaságra való átállás került a fejlesztési célok, támogatandó prioritások közé. Ugyanakkor az elmúlt időszak környezeti katasztrófái hatására a hazai társadalom érzékenysége és érdeklődése is növekszik a téma iránt.

Mindazonáltal a slágertémákon túl sem feledkezhetünk meg a környezet védelmét szolgáló klasszikus jogi eszközökről, így a felelősségről sem. Kiemelt társadalmi érdek, hogy a környezet érdekét szolgáló jogszabályok betartásra ke-rüljenek, a szabályok összefüggő rendszert alkotva követendő magatartásmintát adjanak, amelynek betartását felelősségi intézmények garantálják. A környezet védelmét célzó normatömeg gyarapodásával a kikényszerítés eszközrend-szerének is követnie kell a fejlődést, egyben bővülnie, fi nomodnia, változnia kell. Ezt a jogfejlődést a technika fejlődésén túl nagymértékben befolyásolja a nemzetközi jog, a nemzetközi együttműködés, ez utóbbiakon keresztül pedig az egyes nemzeti jogok.

A magyar jogrendszer római-germán hagyományokon nyugvó rendszere a környezeti kérdések megjelenésére rugalmasan és gyorsan reagált, sajátos jog-intézményeket dolgozott ki vagy bevett jogintézmények tartalmának kiterjesz-tésével kezelte a felmerülő kérdéseket. A környezetjog hamar az intenzív fejlő-dés fázisába lépett, s mint terjeszkedő jogterület jogrendszerbeli elhelyezésének kérdését a mai napig nem tekinthetjük lezártnak. Keresztbefekvő jellege miatt

más jogterületek és jogágak intézményeit is előszeretettel használja, integratív szemlélete folytán az életviszonyok szabályozásának mindegyikébe fi gyelmet követel magának.

A környezetjog belső immanens fejlődésének a 2000-es évek elejéig hatalmas lökést adott Magyarország uniós csatlakozása, az uniós normák átvételének kényszere, valamint a meglévő szabályok harmonizációjának szükségessége. A csatlakozás kapcsán elvégzett munka az átvett normatömeggel együtt hatalmas, amely normákat a tartalmukba való beleszólás nélkül, készen kaptuk.⁷⁴⁵ Uniós csatlakozásunkkal ez megváltozott, az azóta született és születő uniós normák kimunkálásába tagállamként már hazánk is közreműködik. Összességében így is elmondhatjuk, hogy a magyar környezetjog nem tisztán szerves fejlődés ered-ménye, részben feszített tempójú, kötelező külső elvárásokhoz igazított rendszer.

Az alábbiakban annak vizsgálatára teszünk kísérletet, hogyan idomult a magyar jog a fejlődés diktálta kihívásokhoz és az EU felől érkező elvárásokhoz.

A hazai környezetpolitika alapdokumentumai a Nemzeti Környezetvédelmi Programok (NKP). 1997-ben elfogadott első változata⁷⁴⁶ az első olyan átfogó hazai környezetvédelmi dokumentum, amely kijelölte a magyar környezetpo-litika általános – az EU környezetpolitikájával összhangban lévő – céljait és cselekvési irányait, és amely a környezeti elemek, rendszerek, valamint hatóté-nyezők szerint határozza meg a követendő célkitűzéseket és az ahhoz kapcso-lódó beavatkozási tervrendszert. A probléma nagyságát és a rutintalanságot mi sem bizonyítja jobban, minthogy a program 120 elérendő célt fogalmazott meg, hosszú és rövid távú célokat egyaránt, s nem állított fel prioritási sorrendet.

A program forrásai és időtávja eleve teljesíthetetlen feladatnak bizonyult az évtizedek alatt felhalmozódott lemaradások kezelésére.

Jelenleg már a negyedik NKP-nál járunk, amely a program tervezésének alapelveit az EU 7. Környezetvédelmi Cselekvési Programjával és Nemzeti Fenntartható Fejlődési Keretstratégiájával összhangban határozta meg, fő cél-jául az ország fenntartható fejlődési pályára való átállásának elősegítéséhez a környezeti feltételek biztosítását tekinti.⁷⁴⁷ Legfontosabb stratégiai céljai ezen belül az életminőség és az emberi egészség környezeti feltételeinek javítása, másrészt a természeti értékek és erőforrások védelme, fenntartható használata, harmadszor a gazdaság zöldítése, az erőforrás-takarékosság és -hatékonyság

ja-745 Értelemszerűen itt a kötelező előírásokra gondolunk, a mérlegelést engedő szabályok átvétele, a csupán célt meghatározó, de szabad tagállami végrehajtást engedő stb. normák kivételek.

746 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat a Nemzeti Környezetvédelmi Programról.

747 NKP-IV., http://www.mtvsz.hu/dynamic/nkp4_tervezet_kozig_ts_i_egyeztetes.pdf, 45.

vítása. A célok hasonlóak az előző programhoz, de még inkább érződik a 2008 óta tartó gazdasági világválság hatása, összességében azonban jól illeszkedik az EU stratégiai nyomvonalába. A hosszú távú tervezésnek számos, talán túl sok formája meghonosodott a hazai jogban az Európai Unióhoz való közeledé-sünk óta eltelt időben,⁷⁴⁸ ezek számbavétele helyett mindössze annak sommás megállapítására vállalkozunk, hogy ezek jól illeszkednek az uniós tervezés metódusához és tartalmához,⁷⁴⁹ ugyanakkor az elkészítésében közreműködők a trendek követése mellett igyekeznek azokat hazai tartalommal feltölteni.

A környezetpolitika és a környezetjog meghatározott céljai elérése érdeké-ben végzett tevékenységét alapelvek köré szervezi. Ezen elvek nem csupán a környezetjogi szabályok megalkotása és végrehajtása során szolgálnak irány-mutatásul, hanem ezen elveken keresztül az egyéb, nem célzottan környezeti érdeket szolgáló területeket is befolyásolni igyekszik a jogalkotó, amit a kör-nyezetvédelmi törvény kiterjesztésével ér, érhetne el. A környezeti integráció elve az uniós jog alapszerződési szintű rendelkezése,⁷⁵⁰ ami a jelenleg futó, 7.

Környezeti Cselekvési Programjának egyik kiemelt prioritása.⁷⁵¹ Ugyanakkor az integráció alapelvének törvényi szintű kimondására a magyar jogban csak részlegesen került sor.⁷⁵² Például a 2009–2014 között futó harmadik NKP rendelkezik a stratégiai tervezési tevékenységek összhangjáról,⁷⁵³ ahogyan a NKP-IV. is több helyütt említést tesz az integrációról. S bár a környezetpoli-tika általános elvei konkrét jogszabályi rendelkezéssé fordulhatnak egyrészt a környezetjog általános elveiként, másrészt az egyes szakterületekre jellemző

748 Így például a Nemzeti Fenntartható Fejlődés Keretstratégia, Nemzeti Biodiverzitás Stratégia, Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégia.

749 Így például az NKP-hez hasonlóan uniós alapokon áll a fenntartható fejlődés elérését célzó Nemzeti Fenntartható Fejlődés Stratégia, illetve Keretstratégia. Míg NFFS 2007-ben készült először, még a kormány gondozásában, majd 2009-től a Nemzeti Fenntartható Fejlődés Tanácsának gondozásában, addig a keretstratégia csupán 2013-ban került elfogadásra [18/2013. (III. 28.) OGY határozat a Nemzeti Fenntartható Fejlődés Keretstratégiáról]. Mindez párhuzamba áll az EU először 2001-ben elfogadott Fenntartható Fejlődési Stratégiájával.

750 EUMSZ 11. cikk.

751 H Z . (2013) i. m. 31–51.

752 Így például a Kvt. 1. § (2) bekezdés d) pont szerint a Kvt. elősegíti az állam más feladatainak a környezetvédelem követelményeivel való összhangját, amely álláspontom szerint nem egyenlő az EUMSZ által megfogalmazott azzal a követelménnyel, hogy a környezetvédelmi követelményeket be kell illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába. Egyrészt csupán az állami feladatokra vonatkozik, másrészt az összhang párhuzamos szabályozással és jogalkalmazással is megoldható. A Kvt. 3. § pedig csupán az ágazati törvények tekintetében írja elő a Kvt.-vel való összhangot, így annak alapjogszabályi jellege csupán velük szemben érvényesül.

753 96/2009. (XII. 9.) OGY határozat a 2009–2014 közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Programról.

speciális elvekként,⁷⁵⁴ez jelenleg még várat magára, s az integráció elvének érvényesülése a gyakorlatban sok esetben elmarad.⁷⁵⁵

A környezeti követelmények integrálása nélkül fenntartható fejlődés sem képzelhető el, „az integráció valójában a fenntarthatóság környezetvédelmi szempontjainak egyik változata, illetve megvalósulási módja”; a fenntartható-ság „szinonimájaként” értelmezhető.⁷⁵⁶ Az EUMSZ által lefektetett integrációs alapelv adott esetben való alkalmazásának lehetősége külön vizsgálat tárgya lehet, bár annak jogi kötelezettségként való értelmezéséről eleve eltérő állás-pontok léteznek,⁷⁵⁷ és az EU Bíróság előtti kikényszeríthetősége kétséges.⁷⁵⁸

A Kvt. által felsorolt környezetjogi alapelvek az elővigyázatosság, a meg-előzés, a helyreállítás, az elérhető legjobb technika alkalmazása, a felelősség, az együttműködés, a tájékozódás, a tájékoztatás és a nyilvánosság elvei. Az elvek szintjén szűkmarkúan eljáró törvény felelősségi elvére térnék ki e helyt bővebben. A szennyező fi zet elvének magyar átirata alapján a környezethasz-náló a Kvt.-ben meghatározott és más jogszabályokban szabályozott módon felelősséggel tartozik tevékenységének a környezetre gyakorolt hatásaiért.⁷⁵⁹ Az elv megfogalmazásával kapcsolatban több gondunk is adódik. Az elv vajon nem mindenkire kíván kiterjedni, csak bizonyos tevékenységet végző vagy eredményt produkáló személyekre? S ha mindenkire vonatkozik, miért nem azt mondja? Vizsgáljuk meg tehát először is a környezethasználó kifejezés tartalmát, s máris belefutunk a törvény túlságosan bonyolultra sikerült fogalmi struktúrájába.

Környezethasználó az, aki a Kvt.-ben meghatározottak szerint a környe-zetet igénybe vevő, terhelő, veszélyeztető, illetőleg szennyező tevékenységet folytat.⁷⁶⁰Ezzel szemben a környezethasználat a környezetnek vagy valamely elemének igénybevételével, illetőleg terhelésével járó tevékenység,⁷⁶¹ tehát máris továbbléphetünk az igénybevétel és a terhelés kifejezésekre. A kör-nyezet igénybevétele a körkör-nyezetben változás előidézése, a körkör-nyezetnek

754 B (2011) i. m. 27.

755 B -B –F – . Z i. m. 366. Ennek hatására történtek kísérletek az integráció elvének Alaptörvénybe foglalására, sikertelenül.

756 B (2011b) i. m. 74., 77.

757 W (2004) i. m. 11–31., D i. m. 81–84.

758 K (2012) i. m. 39–41.

759 Kvt. 9. §.

760 Kvt. 2. §. (2) bekezdés b) pont, ami a 2. § (1) bekezdés b) pontjára utal.

761 Kvt. 4. § 9. pont.

vagy elemének természeti erőforráskénti használata;⁷⁶² a környezetterhelés pedig valamely anyag vagy energia közvetlen vagy közvetett kibocsátása a környezetbe.⁷⁶³ Anélkül, hogy defi niálnánk a környezet, a környezeti elem, a természeti erőforrás, a kibocsátás, a környezet veszélyeztetés és a környezet-szennyezés fogalmait, ismét nem jutottunk közelebb az elv személyi körnek meghatározásához. Álláspontom szerint az összetett, egymásra épülő fogalmi háló jelen esetben túlzó, akár a kötelezettségek megkerülésére is lehetőséget teremt, hisz lehetővé teszi bármely elem alóli kivétel bizonyítását és alapítását.

Sőt, akár a környezethasználó fogalma is lehetővé teheti a szűkítő értelmezést, hiszen vagy környezetnek, s így környezethasználónak tekintek mindent és mindenkit,⁷⁶⁴annak érdekében, hogy általánosan alkalmazható elvet kapjak, vagy épp ellenkezőleg, s így a környezet szűk értelmű használata nélkül akár a környezet ugyanezen fogalmi körébe tartozó elemben okozott károkért nem va-gyok köteles – legalábbis ezen elv alapján – helytállni. Ha az elvet a nemzetközi s uniós gyakorlatnak megfelelően kiterjesztő értelemben kívánjuk használni, ahhoz a környezet fogalmának lehető legtágabb értelmezése mellett kerülhet csak sor. A Kvt. fogalmi rendszerének összehangolása és fi nomítása fontos – tekintve a jelenleg benne rejlő veszélyeket – feladat.

A felelősség módjának meghatározása szintén megszorítási lehetőséget tartalmaz, ami a törvény korábbi szövege alapján is fennállt, a hatályos szerint pedig még hangsúlyosabbá vált. Az elv alapján a környezethasználó a Kvt.-ben meghatározott és más jogszabályokban szabályozott módon tartozik helytállni a környezeti károkért, ebben az értelemben tehát csakis a Kvt. által nevesített felelősségi formák lennének alkalmazhatók környezeti károk esetére. Csakhogy a Kvt. nem tartalmazott és nem is tartalmazhat még utalás szintjén sem minden környezeti esetkörre alkalmazható felelősségi normát. Nem lehet feladata fel-sorolni az összes lehetséges normát, s miért is tenné. Ha a környezeti károkra alkalmazandó felelősségi szabályokhoz kíván kiegészítéseket tenni, akkor ezzel a megfogalmazással épp ellentétes hatást ért el. A jogszabályi rendelkezés logikai értelmezése szerint ugyanis a felelősségi elvnek csakis a Kvt.-ben meg-határozott rendelkezések minősülnek, így a kiegészítő, a módosító, a környezeti érdeket hordozó rendelkezések, további alapelvek csakis ezekre alkalmazhatók, a nem nevesített alakzatokra az elv szigorú logikai értelmezése – argumentum a contrario – alapján még analógia útján sem. Ez is egy elképzelhető értelmezési

762 Kvt. 4. § 4. pont.

763 Kvt. 4. § 6. pont.

764 Vö. 3 fejezet 1. a környezet fogalmáról elmondottak.

mód, szerencsére a gyakorlatban nem találkoztunk vele. Véleményem szerint ez az értelmezés épp ellentétes az elv, a Kvt. és a környezet védelmének eredeti céljaival.

Mely felelősségi alakzatokat határozza meg a törvény környezeti felelős-ségként? Nos, a környezethasználó büntetőjogi, polgári jogi és közigazgatási jogi felelősséggel tartozik tevékenységéért.⁷⁶⁵ A törvény módosítása előtt⁷⁶⁶ szerepelt a szövegben a szabálysértési felelősség is, ez azonban utóbb kikerült, az új szabálysértési törvény ugyanis már nem tartalmaz környezetvédelmi, természetvédelmi szabálysértéseket ekként nevesítve. Csakhogy továbbra is tartalmaz olyan szabálysértéseket, amelyek környezeti érdek sérelme esetén alkalmazhatók, például a vízszennyezés. Ezen túlmenően elvi lehetőségként tulajdonképpen egyéb felelősségi szabályok sorát citálhatnánk, ahol a környe-zeti érdek is sérül, s a felelősségi norma alkalmazása során a jogalkalmazó tekintettel lehetne, kellene lennie a környezeti szabályokra, s amelyek korábban sem szerepeltek a törvényben. Hogyan viszonyul például a törvény a nemzet-közi jog normáihoz, mi a helyzet a munkaviszonnyal összefüggésben okozott károkkal és így tovább.

A felelősségi elv megfogalmazása még egy szűkítéssel él, nevezetesen ak-ként rendelkezik, hogy a környezethasználó a tevékenységével okozott károkért tartozik helytállni. Ugyanakkor a kár nemcsak tevékenység, hanem mulasztás eredményeként is előállhat, a megfogalmazás sutasága, hogy ezt az eshetőséget tulajdonképpen kizárja. A gyakorlat és az alkalmazni rendelt további jogszabá-lyok szerencsére nem teszik, ugyanakkor időszerű lenne javítani a jogszabály-szöveg hibáját.

Az alapelvekhez kapcsolódó gondolatkör az egyes ágazati, szakterületi elvek környezetjogi elvekkel való összefésülésének, ütközésének, más tartalommal való feltöltésének, esetleges felhasználhatóságának kérdése, amelyet az integ-ráció elvének szellemében vizsgálhatunk. Ilyen lehet például a polgári jogból ismert elvárható magatartás elve, a büntetőjog nulla poena sine lege elve, a közigazgatásban például a valósághű tényállásra alapított döntés elve. Ezen elvek saját jogterületük tekintetében fogalmaznak meg iránymutatásokat, elvi jellegüknek köszönhetően tartalmuk azonban a jogszabályi környezet, az életviszonyok, a társadalmi szokások, a technikai fejlődés és még sorolhatnánk minek a változásával folyamatosan alakul. Hogyan alakul például az elvárha-tóság a környezettel kapcsolatban? A tényállás megállapításának nehézségeit

765 Kvt. 101. § (1) bekezdés.

766 A 2012. április 15. előtt hatályos szövegben.

hogyan kezeli a közigazgatás olyan károk tekintetében, amelyek hosszú távú hatást fejtenek ki, s esetleg évek, évtizedek múlva értékelhetőek csak reálisan?