A második megközelítéshez sorolható, a szabályozás gazdaságtanát vizsgáló kutatások elsősorban az állam befolyásoló, szabályozó szerepével, a piacszabályozással foglalkoznak. A szabályozás-gazdaságtan alapjait az 1970-es években a chicagói iskola képviselői fektették le, akik az állami beavatkozást abban az esetben tartották indokoltnak, ha az hatékonyabb, mint a piac (Posner, 1974). A jogalkotással mégsem ér véget a szabályozási folyamat. Hatásának mérésére, a visszacsatolásra is szükség van.
3.1. A szabályozók csoportosítása, szerepük
Magyarországon az 1948 utáni államosítással az állam közvetlenül szabályozta a gazdaságot, részletes utasításokkal, előírásokkal irányította a vállalatokat. Az Országos Tervhivatal adta meg a keretszámokat, amelyek alapján a termelés összetételét meghatározták. A szabályozás ebben az értelemben közvetlen, teljesítendő utasításként jelent meg (Csuka 2007: 59-61). Az 1968-as reformkísérlet után az állami irányítás és a vállalatok közötti szigorú alá-fölé rendeltségi viszony lazult, a közvetlen irányítás szerepét minimalizálták (Antal, 1980: 41-43).
Gergely tanulmányában mutatja be a szabályozás mechanikáját és néhány alapvető problémáját. Véleménye szerint a szabályozás hatását mérni lehetetlen, mert más környezeti tényezők is szerepet játszhatnak a vállalatok döntéseiben. A hatásvizsgálati számítások alkalmazásával egyrészt arra kereste a választ, hogy a vállalatok magatartásában bekövetkező változások milyen szabályozási változásoknak tulajdoníthatók, másrészt a szabályozóelem által kiváltott hatásokat vizsgálta (Gergely, 1977: 25-26). Tanulmányában kifejti, hogy egy szabályozónak akár többféle hatása is lehet, ez pedig dimenziók mentén ábrázolható.
Két dimenzióban jeleníthető meg a hatás, ha a termelés növekedése és a jövedelmezőség közötti összefüggéseket vizsgáljuk. Háromdimenziós lesz az elemzés, ha a szabályozó hatását a munkaerő-gazdálkodásra is kivetítjük. Ha egy szabályozó egyszerre több irányban is hat, akkor ki kell választani a döntő hatást úgy, hogy először hatásterületenként elemezzük az egyes szabályozók hatását, majd az egyes hatásirányok egymásra gyakorolt hatásának vizsgálata következik. Ekkor három eset képzelhető el: a két szabályozó hatása egymást erősíti, egymást gyengíti, vagy nincsen hatással egymásra (Gergely, 1977: 26).
A hatásvizsgálat legfontosabb korlátja éppen ebben rejlik: nehéz számszerűsíteni azt, nehéz számokban meghatározni, hogy pontosan mit is jelent az egymást erősítő vagy gyengítő hatás (Gergely, 1977: 27). Falubíró más szempont alapján csoportosította a hatásokat.
Véleménye szerint lehetnek egyrészt szelekciót fékező szabályok, amelyek a rosszul teljesítő vállalatot segítik vagy a jól teljesítőket diszpreferálják, lehetnek normatív, vagy más néven általános jellegű szabályok, illetve lehetnek szelekciót fokozók, azaz a rosszul teljesítő vállalatokat diszpreferálók, a jókat pedig segítők (Falubíró, 1983: 44-45).
A rendszerváltozás után, a hatásvizsgálat új, menedzseri szempontú elemzéssé vált.
Kovácsy és Orbán szerint a folyamat a jogszabályok költségeinek és következményeinek az elemzését foglalja magába (Kovácsy, Orbán, 2005: 24). A jogszabály megalkotása előtt mérlegelni kell, hogy a jogalkotó milyen hatást kíván elérni, és a cél az elérése érdekében milyen eszközök állnak rendelkezésére. Például, ha az adócsökkentés a cél, akkor az akár egy
23
jogszabály megváltoztatásával is elérhető. Léteznek ugyanakkor indikátorok, amelyek közvetlenül nem befolyásolhatók. Például a korrupció csökkentésére közvetlen jogszabály bevezetése lehetetlen. Ebben az esetben csak a kiváltó okok szabályozása lehetséges:
közbeszerzések átláthatóbbá tétele, szigorúbb szankcionálás stb. Ha sikerül különválasztani az egyes indikátorok hatásait, kérdés, hogy önmagában ez okozta-e a kedvező hatást, vagy a környezetben bekövetkezett egyéb változás is hozzájárult a jogszabály eredményességéhez/eredménytelenségéhez.
Nem szabad elfeledkezni az időtényezőről sem, hiszen egy jogszabály hatása időben mindig később érvényesül. Ilyen és hasonló szempontok figyelembevételével kell a szabályalkotónak döntését meghoznia, mérlegelnie kell a jogszabály bevezetése előtt is és utólag is mérnie kell a gazdaságban, a társadalomban bekövetkezett hatásokat. De térjünk vissza az állam befolyásoló szerepének vizsgálatához, az indikátorok hatásairól később lesz szó a dolgozatban.
Az 1968-as reform után az állam továbbra is kettős szerepet töltött be: nemcsak gazdálkodott, hanem gazdaságirányítási tevékenységet is végzett. A reform során a vállalat és az állam közötti kapcsolat megváltozott, a vállalat továbbra is az állam irányítása alatt állt, de szükség volt olyan jogszabályra, amely kiterjedt a „gazdasági kapcsolatok tisztaságának (verseny) jogi” kérdéseire is (Korom, 1972: 13). Ez a szabályozás inkább fogyasztóvédelmi szabályozásnak (az állampolgárok és fogyasztók védelmében történő szabályozásnak) volt tekinthető, mintsem a szabad verseny alapjait biztosító szabályozásnak (Korom, 1972: 13).
Az állam az 1968-as reformkísérlet után is jelentős befolyással bírt, elsősorban a nagyvállalatok életére. Wilcsek ezt egyrészt azzal indokolta, hogy a nagyvállalatok döntő szerepet játszottak az ország ellátásában és az exportban, másrészről az irányító minisztériumok rendelkeztek kellő mennyiségű információval ahhoz, hogy irányítani tudják e vállalatokat (Wilcsek, 1975: 25). Szalai véleménye szerint ez a befolyás fordított irányban is igaz. A nagyvállalatok vezetői is képesek befolyásolni a központi döntéseket, képesek az
„ellentámadásra” (Szalai, 1988: 14).
Az 1981-ben bevezetett szabályozások hatására új vállalkozási formák jöttek létre. Az állami vállalatok félautonómmá váltak, megszűnt az ipari minisztériumok vállalatok feletti közvetlen elosztási joga (Csillag, 1999: 57). A nyolcvanas évek második felére az állam szerepvállalása folyamatosan csökkent, a szabályozási problémák azonban továbbra is fennálltak. Az újonnan alakuló kisvállalkozások kénytelenek voltak a nem megfelelő szabályozási háttér miatt szinte „nagyvállalatként” viselkedni és rövidtávon gondolkodni (Csillag, 1986: 108). Olyan szervezeti struktúra, belső munkamegosztás kiépítésére volt szükség ezekben a kisvállalatokban, mint a nagyvállalatokban, hogy velük szemben versenyképessé váljanak (Csillag, 1986: 109). A létrejövő kisvállalkozások olyan piaci réseken tudtak megjelenni, ahol a nagyvállalatoknak nem érte meg termelni, szolgáltatásokat nyújtani (Berend, 1988:437).
A rendszerváltozás során a privatizációval a vállalatok jelentős része magánkézbe került, az állam fokozatosan kivonult a piacról. Szabályozó szerepét az egyes piacok működési szabályainak (például minimálbér meghatározása, különböző szociális juttatások előírása, fizetendő adók mértéke) meghatározásával tölti be, azok működésébe (kivéve például a Gazdasági Versenyhivatal döntésein keresztül) ritkán avatkozik. Az állam által megalkotott szabályrendszer ugyanakkor biztonságot és védelmet is jelent a kis- és
24
középvállalkozások számára például a gazdasági bűnözők vagy más visszaélések ellen, ezért is indokolt, hogy jól kiszámítható, átlátható üzleti környezet alakuljon ki.
3.2. A túlszabályozás felszámolása
Csoportosítsuk bárhogyan a szabályozókat és azok hatásait, a párhuzamos szabályozás felszámolására feltétlenül szükség van. Gergely is felveti a túlszabályozás elkerülésének fontosságát. Részletekbe menő, pontos szabályozással elérhető, hogy a kiskapuk bezáródjanak, ne legyen pontatlanság, félreértés, hiszen azok követése, betartása jelentős terheket ró a gazdaság szereplőire. Ezt szabályozási paradoxonként ismerjük: a látszólagos hatékonyság, amely részletes szabályozással elérhető, éppen ellentétes hatást vált ki (Gergely, 1977: 29).
Ugyanerre a következtetésre jutott Falubíró, ő azonban felveti a túlzott szabályozásból fakadó jogszabály elkerülésének problémáját. Minél több és gyorsan változó szabályt kell figyelembe venni, annál kevésbé tudják azokat követni a gazdaság szereplői, annál kevésbé motiváltak azok betartására. Ha nincs megfelelő szankcionálás, akkor a szabályozás hatása sem érvényesül (Falubíró, 1983: 35). Sárközy szerint a túlszabályozás gazdaságirányítási gyakorlat következménye és nem jogi jelenség (Sárközy, 1984: 24). A probléma pedig nemcsak a jogszabályok számában, hanem azok áttekinthetetlenségében, gyors változásában és belső ellentmondásaiban is rejlik. Ha pedig a túlszabályozást meg kívánjuk szüntetni, vagy szeretnénk megváltoztatni egy jogszabályt, akkor újabb szabályozásra van szükség, így a túlszabályozás egy önmagát gerjesztő folyamattá válhat (Sárközy, 1984: 32). További gondot okozhat, ha egy eljárásra két-, vagy többféle szabályozás van egyszerre érvényben. Ez a vállalatok számára többletköltséget okoz, mert jogértelmezési és alkalmazási kérdésekben gyakran a bíróság munkáját és idejét kell igénybe venni.
3.3. A jogegyszerűsítés eszközei, hatásai
Az OECD 1994-ben jelentette meg tíz pontból álló ellenőrző listáját, amelynek kérdései a szabályozással kapcsolatos döntésekre vonatkoznak. A kérdések végigkísérik a szabályozás folyamatát: pontosan meghatározott-e a probléma, ez az egyetlen út a megoldásához, vagy léteznek más, alternatív eljárások is. Létezik a szabályozás jogi háttere, biztosított-e annak intézményi felügyelete? Milyen szintig kell a kormányzatnak beavatkozni a szabályozással?
Létezik-e ennek megfelelő szintje? A szabályozással nyerhető haszon fedezi-e a költségeket stb. (OECD, 1994).
A szabályozási környezet egyszerűbbé tétele során leggyakrabban használt módszerek a hatályon kívül helyezés, az egységes szerkezetbe foglalás vagy más néven becikkelyezés, az átdolgozás, a társszabályozás (Csuka, 2006: 118-125).
Hatályon kívül helyezhetőek azon törvények és jogszabályok, amelyek már nem helytállóak, feleslegesek, illetve elavultak. A törvények későbbi elavulásának elkerülése érdekében, gyakran úgynevezett „megszüntetési záradékkal” (sunset clauses) látja el a jogalkotó a törvényeket, amelynek lényege, hogy a törvény automatikusan hatályát veszti egy előre meghatározott időpont elmúltával. Éppen ezért szükséges a jogszabályok folyamatos vizsgálata, hogy ha az hatályát veszti, ne keletkezzen jogfolytonossági hiány.
25
A felülvizsgálati záradék hasonló hatással bír: egy előre meghatározott időpontban a törvény vagy rendelet felülvizsgálatára kerül sor, hogy az még mindig helytálló-e. Ekkor a jogszabály még nem szűnik meg, így jogfolytonossági hiány keletkezése kizárt. Ezen módszerek hatására a vállalatok számára kiszámíthatóbbá és áttekinthetőbbé válhat a jogszabályi környezet. A felülvizsgálati, illetve a megszüntetési záradék bevezetésének hatására a vállalkozások előre fel tudnak készülni a jogszabályok megváltozására.
Az egységes szerkezetbe foglalás (becikkelyezés) során az eredeti törvény és későbbi módosításainak egy új szövegbe helyezése történik. A szabály lényege megmarad, tartalma nem változik, ugyanakkor a törvények mennyisége csökken. A következő ismertetett módszer az átdolgozás, amikor a törvények újraírására kerül sor, hogy azok könnyebben érthetőek legyenek, és logikusan kapcsolódjanak egymásba. Ezáltal lehetővé válik az egymást átfedő szabályok kiküszöbölése.
A társszabályozás, vagy más néven együttszabályozás az egyik legköltséghatékonyabb és legcélravezetőbb módszer. Ide tartozik például a szabványosítás: ha más független intézmény már meghatározott egy szabványt, az működőképes és hatékonyan alkalmazzák, akkor felesleges erre vonatkozóan más szabályokat előírni. Így a vállalatoknak csak egy szabványt kell figyelembe venni és annak megfelelni.
Az itt bemutatott lépéseknek feltételezhetően versenyképességet növelő hatása van. Az új jogszabályok és intézkedések eredményeképpen a tranzakciós költségek, illetve a jogi eljárások költségei csökkennek, az egyes ágazatok működése átláthatóbbá válhat. A szabályozás a vállalkozások számára is kiszámíthatóbb lehet, s ez a lépés elsősorban a kis- és középvállalkozások számára kedvező. Azokon a területeken, ahol a szabályozási környezet átalakítása gyorsan és zökkenőmentesen zajlik, a verseny minden bizonnyal tisztábban érvényesül.
A szabályozási környezet átalakításának hatására nem egyértelmű, „általános”
jogszabályok is keletkezhetnek, amelyek lehetőséget nyújthatnak a visszaélésekre. A szabályozási környezet egyszerűbbé tétele nem jelentheti a szabályok megszüntetését, azaz a deregulációt, hanem elősegíti a szabályok hatékonyabb alkalmazását.
Alapvető cél lehet a versenyképesség növelése a jogrendszer átláthatóbbá és könnyebben alkalmazhatóvá tételével. A jogszabályok számának csökkentése mellett azok minőségét is javítani kell. Nemcsak a szabályozási szint meghatározása okozhat problémát, hanem a már korábban említett idő szerepével is számolni kell. Az új szabály bevezetésekor annak hatása nem jelentkezik azonnal, késéssel történik csak meg az alkalmazkodás (Gergely, 1977: 34).
További figyelembeveendő tényező, hogy a jogszabályok megsértése esetén a vállalat vezetői felelősségre vonhatók, ugyanakkor a vállalatok nem rendelkeznek jogvédelemmel az állami jogalkotással szemben (Sárközy, 1984: 25). Szintén paradoxon, hogy a jogalkotónak saját magára vonatkozó jogszabályokat is kell alkotnia, amit később be kell tartania (Sárközy, 1984: 28). Ha e jogszabályokat megszegi, akkor önmagára kell büntetést kiszabnia?
A sor még tovább folytatható. A versenyképesség fogalmi hátterének bemutatása után, a versenyképességet értékelő rangsorok ismertetése következik. Ennek segítségével kapcsolható össze a versenyképesség és az eddig ismertetett szabályozási környezet. Így vizsgálható, hogy az egyes szabályozási indikátoroknak milyen hatása van az egyes országok versenyképességére.
26