Ahhoz, hogy a témakörrel érdemben tudjunk foglalkozni, elsőként azt érdemes röviden tisztázni, hogy mi is az a közjogi intézmény, amit jelenleg társulásként értelmezünk. Az önkormányzat–önkormányzat közötti horizontális együttműködések szabályozása nem a 21. század terméke. A magyar és nemzetközi közjogi joganyag is ismerte és alkalmazta már a 19–20. században,
Dr. Barta Attila, PhD, egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar. A munka a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal támogatásával készült, és a K 115530 ny. sz. „Helyi önkormányzati szerepek és eszközök az ökológiai fenntarthatóság megvalósításában” című, jelenleg is folyó kutatás eredményeit tartalmazza.
1 Az adatok forrása az Önkormányzati Hírlevél 2016/5. számában található Önkormányzati Tudástár. Lásd:
http://www.kormany.hu/hu/dok?source=1&type=301#!DocumentBrowse (2017.
január 5.).
2 Lásd a KSH adatait: https://www.ksh.hu/docs/hun/hnk/hnk_2015.pdf (2017. 01. 12.).
3 SZABÓ György: A települési önkormányzatok környezetvédelmi feladatai. Debreceni Egyetem, Debrecen, 2008, 20.
110
persze országonként és korszakonként eltérő mértékben.4 Mivel nehéz lenne olyan klasszifikációt kialakítani, ami kellő pontossággal mutatná be, hogy melyik állam, melyik időszakban hova sorolható a társulások szempontjából, sokkal helyesebb, ha az ismert és alkalmazott megoldásokat vesszük alapul egy-egy elméleti skála kialakításához. Ezek szerint számos variáció honosodott meg az idők során, amelyek ráadásul nem feltétlenül egymást kizáró jelenségek, hanem vegyesen is létezhetnek egy-egy nemzeti közigazgatási rendszerben.5
A csoportosítás egyik lehetséges esetét a társulások létrejöttéhez kötjük. Az így kialakított elméleti skála egyik végén az önkéntes társulás, a másik végén a kötelező társulás intézménye helyezhető el.
Miután azonban a települések együttműködési hajlama rapszodikus, emiatt a gyakorlatban széles körben terjedtek el a különböző gazdasági ösztönzőkkel támogatott társulások, amelyek nem hordoznak kényszerelemet, helyette inkább pénzügyi eszközökkel igyekeznek motiválni az önkormányzatokat. Ez Magyarországon is bevett megoldásnak számított a 2010-es évekig.
Másfajta eredményre vezet, ha a résztvevő önkormányzatok irányából közelítünk. Általánosságban elmondható, hogy a társulás lehetősége mind a települések, mind a területi típusú önkormányzatok számára adott. Értelemszerűen vannak olyan feladatok, amelyeket (pl. a lakosság számára legszükségesebb, mondhatni alapfokú szolgáltatásokat, pl. egészségügyi, szociális ellátásokat) vagy csak települések, vagy kifejezetten a területi önkormányzatok látnak el (sokszor a speciális szakértelem esetleg infrastruktúra miatt). Utóbbira szolgálhat példaként egy sajátos, társulásos jellegű intézmény, az ún. térségi fejlesztési tanács.6 Nyilván emiatt a potenciális együttműködői kör is korlátozottabbá válhat. Hazánkban a korábbi önkormányzati törvény érezhetően a
4 A dualizmus időszakában például a községekről szóló 1886. évi XXII. tc. már rendelkezett a mai fogalmaink szerinti „hatósági igazgatási társulásokról,” amelyek mellett ebben az időszakban az orvosi és állatorvosi körök voltak elterjedtek.
FOGARASI József–IVANCSICS Imre–KISS László: A helyi önkormányzatok. Unió, 2001, 232.
5 A tipizálás alapját lásd: ÁRVA Zsuzsanna–BALÁZS István–BARTA Attila–VESZPRÉMI
Bernadett: Helyi önkormányzatok. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2014.
6 Nagy Marianna–Hoffman István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. HVG-Orac, Budapest, 2014, 311.
111
nagyobb településtársulások kialakulását szorgalmazta,7 így az önkormányzati alapszint számára változatos formákat és típusokat munkált ki a jogalkotó. Az új önkormányzati törvénnyel a társulási joganyag jelentékenyen átalakult, a társulási alakzatok száma lecsökkent.8
Végezetül megint másfajta csoportosításra jutunk, amennyiben a társulások célja alapján differenciálunk. Itt az egyik lehetséges véglet az ún. egycélú társulások köre. Ezek kizárólag valamilyen jól behatárolt feladat megvalósítására létesülnek, pl. óvoda fenntartása, területfejlesztési,9 vagy hulladékgazdálkodási feladatok ellátása. A mérce másik végén a többcélú, azaz komplex társulások helyezkednek el. Kifejezetten ilyen volt hazánkban a 2004-ben intézményesített többcélú kistérségi társulás konstrukciója is.11 Utóbbi megoldás erőssége az, hogy nem kell az egyébként egymáshoz kötődő feladatokra külön-külön társulásokat létrehozni, ráadásul a szoros kapcsolatokat ápoló településcsoportok esetén sokkal intenzívebb együttműködést tesz lehetővé.
A fenti típusok jellemzően együttesen szoktak megjelenni a nemzeti közigazgatásokban. Kétségtelenül az egyik legelterjedtebb esetnek az számít, amikor a települések olyan egycélú társulásokat alakítanak, amelyek önkéntes alapon, vagy ösztönzött módon szerveződnek.12 Azonban látni kell, hogy az elmúlt évtizedek egészen új kihívásokat hoztak felszínre, és új irányokat is vetítenek előre.13
Az egyik ilyen az elöregedő társadalmakat sújtja. Változatlan demográfiai folyamatok mellett az elkövetkező évtizedek egyik legkomolyabb problémája lehet több európai államban a depressziós, illetve periférikus térségek fokozatos elnéptelenedése. Érthető módon ez legközvetlenebbül az önkormányzati alapszintet, a
7 FÜRCHT Pál: A településközi együttműködés egyes kérdései. Magyar Közigazgatás 2000/9, 533.
8 Nagy–Hoffman:i.m., 309.
9 A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény.
11 2004. évi CVII. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról. ÁRVAI Tibor: Települési önkormányzatok együttmőködése, társulásos kapcsolatai, különös tekintettel a kistérségekre. Magyar Közigazgatás 2000/7, 421–
431.
12 További információkkal szolgál SOMLYÓDYNÉ PFEIL Edit: Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás. Dialóg-Campus, Budapest–Pécs, 2003.
13 ÁRVA–BALÁZS–BARTA–VESZPRÉMI: i.m., 266–267.
112
településeket érintheti, hiszen fel kell készülni arra, hogy adott esetben több kisebb közösségnek együtt kell gondoskodnia az önkormányzati feladatok jövőbeni ellátásáról. Ennek egyik lehetséges útja a települések fúziója, a másik a társulási rendszer megújítása.
Tekintettel arra, hogy az előbbiekkel szinkronban a városi és nagyvárosi közösségek viszont valószínűleg tovább fognak nőni, a másik komoly kihívást az agglomerációk és központjaik sokasodó szociális, kulturális, környezetvédelmi és szolgáltatási feladatai vetítik előre. Ezek sikeres kezelésének egyik lehetséges eszköze ugyancsak az önkormányzatok közötti horizontális együttműködés, aminek egyébként már Magyarországon is felfedezhetőek a nyomai.
A Fővárosi Agglomeráció Önkormányzati Társulás alapvető rendeltetése például a közös érdekérvényesítés, közös gondolkodás és tapasztalatcsere, többek között a közösségi közlekedés, közbiztonság, valamint a turisztika területén.14
Leszögezhető, hogy az elmúlt évtizedekben, különösen pedig a pénzügyi-gazdasági válság nyomán megváltozott az államhoz és a közigazgatáshoz való viszonyulás. Bár több olyan krízis is felütötte fejét a közelmúltban, amelyek államok széles körét hasonlóan érintik (így pl. klímaváltozás, terrorfenyegettség, illegális migráció), nem jelenthető ki egyértelműen, hogy minden ország azonos eszmeiség mentén hasonló utat jár be. Az bizonyos, hogy a korábban meggyengült állam és végrehajtó apparátusa szinte mindenhol megerősítésre kerül.15
Ez a folyamat a közigazgatás nagy alrendszerei között egyfajta belső átrendeződést indukál, a hangsúlyok egyértelműen megváltoznak. Ennek jeleit Magyarországon az elmúlt évek intenzív átalakításai bizonyítják, amelyek homlokterében egy aktív és potens állam képe húzódik meg.16 A megújítási folyamat egyik fontos komponense a korábban hiányzó/elégtelen integratív kötőpontok kialakítása/fejlesztése a közigazgatásban. Tekintettel azonban arra, hogy a központi akarat gyors és hatékony megjelenítése elsősorban a
14 http://www.faot.hu/a-tarsulasrol (2017. 01. 24.).
15 BALÁZS István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 241; G. FODOR
Gábor–STUMPF István, Neoweberi állam és jó kormányzás. Nemzeti Érdek 2008/7.
16 http://magyaryprogram.kormany.hu/admin/download/8/34/40000/Magyary-Kozigazgatas-fejlesztesi-Program.pdf (2017. 01. 24.).
113
hierarchikus és centralizált szervezeti rendszereken keresztül realizálódik legkönnyebben, az adminisztratív átalakítások fókuszába az államigazgatás került.
A helyi önkormányzati rendszer újragondolása, mozgásterének lehatárolása is ebben a kontextusban valósult meg. Az önkormányzatokra vonatkozó közjogi szabályozás szakított a korábbi neoliberális megközelítéssel. A helyi önkormányzatokat egyértelműen az államszervezeten belüli intézményekként pozícionálta, valamint az állam és az önkormányzatok között új feladatmegosztás alapjait rakta le.17 A változások eredménye egy szorosabban integrált rendszer lett, amelyben a helyi önkormányzati autonómia helyett nagyobb hangsúly helyeződik a hatékonyságra, racionalitásra, valamint eredményességre.18 Ezek tisztázása után lássuk, hogy mi a helyzet a társulásokkal!
2. A hazai társulási rendszer je llemzői. Számok, példák