A helyi környezetpolitika jogi szabályozásában bekövetkező változások nem hagyták érintetlenül az igazgatási rendszert sem.
Amikor a helyi jogalkotás helyébe a központi szabályozás lép, akkor az azt is jelenti, hogy az önkormányzati hatósági szervezetrendszer helyett a jogszabályok kikényszerítését az államigazgatás hatóságai veszik át, még akkor is, ha személyében ez a települési önkormányzat polgármesterét, vagy jegyzőjét érinti.46 Ez azt is jelenti, hogy a helyi környezetpolitika érvényesítése függ attól, hogy milyen a helyi környezetpolitika kikényszerítését végző államigazgatás rendszere.
A környezetvédelem államigazgatási rendszerének – ideértve az igazgatási és hatósági feladatokat ellátó, valamint a környezetpolitikai döntéseket megalapozó háttérintézményeket – átalakítása 1989 óta folyamatosan zajlik, és mára odajutott, hogy sem minisztériumi, sem regionális államigazgatási szinten nincsen olyan önálló szervezet, melynek rendeltetése a környezeti érdekek horizontális védelme lenne. A helyi környezetpolitikai célok érvényesítése szempontjából ennek egyrészt azért van jelentősége, mert nem egyértelmű, hogy a központi kormányzati szinten adott környezeti ügy – részben fogalmának tisztázatlansága miatt47 – mely
46 A Kúria egy zajjal kapcsolatos beadvány kapcsán rámutatott, hogy a Kormány a Kvt. felhatalmazása alapján a települési önkormányzat polgármesterének és jegyzőjének környezetvédelmi államigazgatási hatáskörét államigazgatási hatósági ügyekben határozhatja meg, míg a Kvt. önkormányzati rendelalkotásra vonatkozó felhatalmazása önkormányzati hatósági ügyekre vonatkozik. Kúria önkormányzati tanácsa Köf.5050/2015/4. számú határozata [24].
47 A környezetvédelmi és természetvédelmi felügyelőségek integrációjával, valamint a környezetvédelmi ügy fogalmának tisztázatlanságával kapcsolatos problémákkal is foglalkozott a Magyar Közigazgatási Bírák Egyesülete és az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala által szervezett, Társadalmi részvétel a környezetvédelmi ügyekben és annak uniós és hazai jogvédelme című konferencia, illetve az elméleti és gyakorlati kérdések az ahhoz kapcsolódó tanulmánykötetben is megjelentek. Fodor László–Pump Judit (szerk.): Társadalmi részvétel a környezetvédelmi ügyekben. A részvételi jogok uniós és hazai jogi védelme. AJBH, Budapest, 2016.
46
államigazgatási szervhez tartozik, másrészt, azért, mert a helyi érdekek nem feltétlenül esnek egybe a központi államigazgatási érdekekkel.48
A helyi és a központi érdekek közötti konfliktus rendezése szempontjából szükséges felhívni a figyelmet az önkormányzatok tevékenységének és rendeleteinek felülvizsgálatában bekövetkezett változásokra is. Az alkotmányos keretek lehetőséget adnak arra, hogy az önkormányzattól törvényalkotáson keresztül az államigazgatáshoz kerüljenek olyan területek, melyek a nemzeti környezetpolitikai célok megvalósítását szolgálják. Arra is lehetőség van, hogy a központi kormányzat a központi környezetpolitikai célokkal ellentétes önkormányzati rendeletek megsemmisítését kezdeményezze, alkotmányossági illetve törvényességi felülvizsgálatot kérve az Alkotmánybíróságtól, vagy a fővárosi, megyei kormányhivatalon keresztül a Kúriától,49 sőt, az önkormányzat mulasztása esetén az önkormányzati rendeletet – megfelelő eljárási garanciák tiszteletben tartása mellett – a kormányhivatal vezetője maga pótolja.50 Az önkormányzatok számára azonban ilyen lehetőségek nincsenek. Az önkormányzatnak
48 Példaként egy stratégiai környezeti vizsgálatból idézünk: „A konfliktus forró pontja lehet a 2001 óta húzódó, komoly lakossági és környezetvédelmi ellenállást kiváltó, és jogilag teljesen megnyugtatóan le nem zárt toronyi lignitbánya-ügy. Ez a terv, miszerint egy felszíni bányát nyitnának Szombathelytől alig 10 km-re, nyugatra - egy alvó, de a veszélyt magában hordozó ügy. Bár a települések saját rendezési terveikkel, és a megye a rendezési tervével igyekeztek megakadályozni a bányászat megindítását (már a kutatások megkezdését is ellehetetlenítve), mind a kormány kommunikációja, mind országos stratégiai-tervezési dokumentumok, mint pl. a Nemzeti Energiastratégia 2030 komoly szinten építenek a hazai lignitvagyon felhasználására.”
BFH Európa Projektfejlesztő és Tanácsadó Kft.: Vas Megye Gazdaságfejlesztési Fókuszú Stratégiai Programjának Stratégiai Környezeti Vizsgálata, Szombathely, 2014. szeptember 22., 34.
49 GYERGYÁK Ferenc: Önkormányzati rendeletek törvényességi felügyelete 2012-2014. Új magyar közigazgatás, 2016/1, 49–63.
50 A Gyergyák által hivatkozott, a kormánymegbízott által pótolt önkormányzati rendeletek közül a a Pest Megyei Kormányhivatal vezetője által a vízfolyások menti parti sáv kijelölését pótló, a helyi építési szabályzat módosítását eredményező csömöri önkormányzati rendelet esik a helyi környezetpolitika körébe. Csömör Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének 3/2014. (I. 31.) önkormányzati rendelete Csömör Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról szóló 12/2002. (IX. 19.) önkormányzati rendelet módosításáról megjelent a Magyar Közlöny 2014. 13.
számában, 1897–1901. Az önkormányzat rendeletalkotási mulasztását a Kúria a Köm.5.069/2012/3 számú határozatában állapította meg, és a kormánymegbízottat a Köm.5025/2013/7 számú határozatával hatalmazta fel.
47
nincs lehetősége arra, hogy alkotmányos szempontból vitassa, hogy adott környezeti ügyet törvénnyel miért vontak el tőle, mert az elvonás nem közvetlenül a feladat elvonását jelenti, hanem a feladat ellátásának eszközeit érinti. Az Alaptörvény szerint a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvényben kell meghozni.51 Az önkormányzati törvény az önkormányzat feladatait és hatáskörét úgy határozza meg, hogy közben az azok ellátásához szükséges eszközöket nem rendeli hozzá. Ebből következően sem az Alaptörvény, sem az önkormányzati törvény nem nyújt alapot az önkormányzatnak arra, hogy alkotmányos szempontból vitassa, ha egy feladata végrehajtását szolgáló eszköz használatát – ideértve az önkormányzati rendeletalkotást is – törvény, vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet megváltoztatja. A sarkalatosság csak arra nyújt garanciát, hogy az önkormányzati feladat- és hatáskör felsorolását módosítani csak az országgyűlés kétharmada tudja.
A helyi környezetpolitika érvényesítése szempontjából az is jelentős változás, hogy az Alkotmánybíróság előtt utólagos normakontrollt már nem kezdeményezhet bárki, megszűnt az actio popularis. Ez azt is jelenti, hogy sem a lakosság, illetve szervezetei, sem az önkormányzatok, illetve társulásaik nem fordulhatnak közvetlenül az Alkotmánybírósághoz, akkor sem, ha úgy érzik, hogy a helyi (regionális) környezetpolitika érvényesítését szolgáló önkormányzati eszközt felváltó központi jogszabály sérti az egészséges környezethez, illetve a testi és lelki egészséghez való jogot, vagy a helyi viszonyokra tekintettel a visszalépés tilalmába ütközik.52 A kérdés újragondolása jogosan vetődne fel a környezetpolitika kapcsán, különös tekintettel arra, hogy jelentős mértékben megváltoztak – véleményem szerint részben romlottak, részben megszűntek – az egészséges környezethez való jog védelmét szolgáló tartalmi, eljárási és szervezeti garanciák.53
51 Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdés.
52 Alaptörvény XX. XXI. és P) cikkei.
53 Kukorelli István volt alkotmánybíró az actio popularis megszüntetése kapcsán megállapítja, hogy más alkotmányokkal való összehasonlításban mind a korábbi széles, mind az új szűkre szabott kezdeményezés ritka. Ezért felveti a kezdeményezők körének bővítését. KUKORELLI István: Magyarországot saját alkotmánya nélkül kormányozni nem lehet – a közjogász almanachja. Méry Ratio, 2014, 224. Ennek kapcsán érdemes megjegyezni, hogy van már arra példa, hogy az önkormányzatok érdekeik védelmét megpróbálták közvetlenül érvényesíteni az Alkotmánybíróság előtt.
48
4. A helyi környezetpolitika létrehozásának és