három közigazgatási reformhullám söpört végig. Az elsőt (1989-1998) a szocializmus maradványaival szemben a demokratikus kormányzati berendezkedés kiépítésével és a piacgazdaságra való átállással összefüggő intézmények létrehozása jellemezte. A rendszerváltást követő erős intézményi decentralizációval és a
Prof. Dr. Fónai Mihály, CSc, tanszékvezető egyetemi tanár; Dr. Pénzes Ferenc PhD, egyetemi adjunktus, DE-ÁJK, Közpolitikai és Alkalmazott Szociológiai Tanszék. A tanulmány a K 115530 ny. sz. kutatási projekt keretében, a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal támogatásával készült.
74
központi hatalomtól független, autonóm önkormányzatokkal, a végrehajtó hatalom működését nehezítő alkotmányos fékekkel és ellensúlyokkal, és az Országgyűlés szerepének megerősítésével szemben az Antall-kormány a kormányzat egységesítését és hatalmi pozicionálását próbálta elérni. A tárcák részérdekei fölé emelte az
„összkormányzati” érdekek érvényesítését, létrehozta a referatúrarendszert, a közigazgatási és politikai államtitkári értekezlet segítségével koordinálta a központi kormányzat tevékenységét, kialakította a Miniszterelnöki Hivatalt.1 A túlburjánzott országos hatáskörű főhivatali struktúra átalakítása, jogi státuszuk rendezése ekkor történt meg.2 Az 1990-ben elfogadott új önkormányzati törvény meglehetősen széles körű felelősséget bízott a helyi hatóságokra a feladatellátás tekintetében. Az infrastrukturális szolgáltatások – mint például az ivóvízellátás, a közvilágítás, a szilárd hulladékok kezelése, az utak és temetők fenntartása – kizárólagosan önkormányzati feladatok lettek. Ezen túlmenően a nagyobb városok önkormányzatai a helyi tömegközlekedés, a szennyvízcsatornák, a távhőszolgáltatás ügyeit is intézték. Az önkormányzatok biztosították továbbá – természetesen méretüktől, anyagi teherbírásuktól függően – az óvodától a középiskoláig az oktatást-nevelést, az alapvető egészségügyi ellátást, az idősek gondozását. Az ilyen feladatmegosztást előíró jogszabály biztosította a települések egyenlőségét is. A települések – szétaprózottságuk mellett – túl sok feladatot kaptak, és így azok ellátása rendkívül költségesnek bizonyult. A közműszektor átalakulása is ekkor ment végbe. A korábbi állami közműcégeket előbb önkormányzati tulajdonba adták, majd a gazdasági társaságokról szóló törvény hatálya alá sorolták be azokat, s végül privatizálták majdnem mindegyiket. A személyes (humán és szociális) közszolgáltatások messzire ható decentralizációja is megtörtént: a civil szervezetek vették át a vezető szerepet a szociális ellátások biztosítása terén, majd ehhez kapcsolódtak az egyházak, a karitatív szervezetek. Az egyházak továbbá a középfokú, illetve az alapfokú iskolák fenntartásába is újra bekapcsolódtak. Ugyanakkor az állami és
1 Vesd össze: PESTI Sándor: A kormányzati döntéshozatal. Századvég 2000/18, www.c3.hu/scripta/szazadveg/18/pesti.htm (2017. 01. 10.).
2 A nem minisztériumi szintű központi államigazgatási szervek jogállásának elveiről szóló 1040/1992. (VII. 29.) Korm. határozat, valamint az Országos hatáskörű szervek irányításáról és felügyeletéről szóló 3333/1992. Korm. határozat révén.
75
önkormányzati intézmények helyzete is alapvetően megváltozott a szektor-semleges finanszírozás és a piaci gyakorlatok elterjedésével.
a ’90-es évek közepére az állami törzsvagyon önkormányzati tulajdonba való átadása megtörtént, s amit ebből privatizálni lehetett, azt az ezredfordulóig magánosították is.3 Ezen periódus második felében a rendszerváltás lelkesedésének csillapultával pedig megkezdődött az új rendszer anomáliáinak a kiigazítása.4
A második refomhullámban (1998–2010) két fő motívum fedezhető fel: először is az „európaizáció,” vagyis az intézmény- és szervezetrendszer hozzáigazítása az EU-s jogszabályokhoz, elvárásokhoz és mintákhoz, másodszor pedig a
„prezidencializálódás,” a kormányzat és a kormányfő hatásköreinek kiterjesztése. Az intézményrendszer strukturális átalakítása sokkal látványosabb volt a területi és a helyi szinten, mint a központi államigazgatás szintjén. Ekkor alakult ki a régiók rendszere, ment végbe a decentralizáció és a dekoncentráció, hozták létre a kistérségi rendszert. 2006-ig, a második Gyurcsány-kormány beiktatásáig megfigyelhető a minisztériumi feladatok agency-jellegű szervezeteknek való kiszervezése, helyi szinten megerősödik a közfeladatok kiszerződésének gyakorlata, továbbá jelentősen megnövekszik az országos főhatóságok és a „kvázi-kormányzati szervezetek” száma.5 2006 után pedig megindul egy centralizációs folyamat, melynek része a miniszterelnök szerepének erősödése a kormányon belül; a Miniszterelnöki Hivatal (MEH) kormányzati struktúrán belüli uralkodó volta; a végrehajtó hatalmi ág elsőbbsége a törvényhozóval szemben; a kormányülések formálissá válása, jelentőségének csökkenése; a kormánypárti frakciókon belül a frakciófegyelem erősödése. Ebben a periódusban számolják fel a
3 HORVÁTH M., Tamás: From Municipalisation to Centralism: Changes to Local Public Delivery in Hungary. In: Wollmann et al. (eds.): Public and Social Service in Europe. Palgrave Macmillan UK, London, 2016, 185–199.
4 KOVÁCS Éva–HAJNAL György: A magyar központi államigazgatás változásai a rendszerváltástól 2015-ig. In: Jakab András–Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont, Jogtudományi Intézet. Budapest, 2016, 534–542.
5 HAJNAL György: Adminisztratív politika a 2000-es évtizedben: Az ügynökség típusú államigazgatási szervek strukturális dinamikája 2002 és 2009 között.
Politikatudományi Szemle 2011/3, 54–74.; illetve PÉNZES Ferenc: A közfeladatok megoldásának külön útjai. Jogtudományi Közlöny 2015/9, 449–451.
76
közigazgatási államtitkári értekezletet (KÁT), s ezzel együtt növelik a politikai irányítást és felügyeletet.6
A harmadik periódust (2010–2016) az „illiberális” fordulat, a túlzott közigazgatási centralizáció, valamint a kormányzati túlhatalom jellemzi.7 2015. február végéig a kormányzó koalíciónak kétharmados többsége volt az országgyűlésben. Az alkotmányos berendezkedést, a politikai rendszert – s ezen belül a kormányzati intézményrendszert – átfogóan és rendkívüli mértékben átalakították.
A miniszterelnök szerepe tovább erősödött, illetve ezzel párhuzamosan megnövekedett közvetlen apparátusának a hatásköre is. Alapvetően átrajzolták a központi államigazgatás szervezetrendszerét. A korábbi tizenhárom minisztérium helyére mindössze nyolc integrált csúcsminisztériumot szerveztek.
Visszaállították a közigazgatási államtitkári pozíciót és a közigazgatási államtitkári értekezletet (KÁT). A Miniszterelnöki Hivatalt pro forma megszüntették, de valójában inkább megkettőzték. Létrehozták a Miniszterelnökséget, amely a miniszterelnök közvetlen munkaszervezeteként és a politikai egyeztetések fórumaként működött/működik, míg a közigazgatási koordináció feladatait a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium látta el.8 Ezt fejelték meg a Miniszterelnöki Kabinetirodával, ami a kormányfő programjait szervező, a kormányzati kommunikációt irányító, 2015 októberében létrehozott minisztérium, amelynek élén miniszteri rangban a miniszterelnök kabinetfőnöke áll.9 Az országos főhatóságok számának és viszonylagos önállóságának csökkenése mellett az Alaptörvény 2011-től egy új kategóriát is nevesít: az ún.
önálló szabályozó szervet. Ezt az Országgyűlés hozhatja létre, de csak sarkalatos törvénnyel.
6KOVÁCS–HAJNAL: i.m., 542–550.
7 Az illiberális demokrácia fogalma Magyarországon Orbán Viktor 2014. július 25-én Tusnádfürdőn elmondott beszéde kapcsán került a figyelem középpontjába. A kormányfő azokról a világban létező illiberális demokráciákról beszélt, amelyek nem nyugatiak, nem liberálisok és talán nem is demokráciák, ugyanakkor mégis sikeresek, és a politológia elemzések „sztárjai:” Szingapúr, Kína, India, Oroszország, Törökország. A beszédet lásd: http://mno.hu/tusvanyos/orban-viktor-teljes-beszede-1239645 (2017. 01. 10.). Továbbá vö. KOVÁCS–HAJNAL: i.m., 550–559.; HORVÁTH
i.m., 192–196.
8KOVÁCS–HAJNAL: i.m., 550–561.
9 Létrejött a Miniszterelnöki Kabinetiroda. http://mno.hu/politika/letrejott-a-miniszterelnoki-kabinetiroda-1308775 (2017. 01. 10.).
77
Ez utóbbi időszakban a területi kormányzás rendszerében az önkormányzatok rovására a területi államigazgatás erősödött meg. A kormányhivatali rendszer kialakítása kapcsán meg kell említsük, hogy a 2012. évi XCIII. tv. rendelkezett a járások kialakításáról.
Ennek az alsó-közép szintnek a létrehozása érintette/érinti leginkább az önkormányzatokat. A kormányzati cél ezzel az önkormányzati és az államigazgatási feladatok szervezeti szinten történő elválasztása volt. Az államigazgatási feladat- és hatáskörök területi alsó-középszinthez történő telepítésénél a jogalkotó által alkalmazott rendezőelv szerint a helyismerethez kötődő, mérlegelési jogkörbe tartozó, azonnali reagálást igénylő ügyek, valamint az önkormányzat képviselő-testületének rendeletalkotási jogkörével összefüggő jegyzői hatáskörök az államigazgatás helyi szervénél, a jegyzőnél maradtak, míg az állami feladatatok a járási hivatalokhoz kerültek.
Vizsgálódásunk szempontjából például továbbra is a jegyző kompetenciájába tartoznak – a teljesség igénye nélkül – a környezetvédelmi hatósági jogkör gyakorlására, a közterületen álló fás szárú növények kivágásának, pótlásának engedélyezésére vonatkozó feladatok. Ugyanakkor a kormányhivatali átszervezés sajátosságaként szűnt meg – szinte teljes mértékben, ti. a kormányhivatalba integrált szervek viszonyában – a szakhatósági rendszer. Az alapügyben eljáró államigazgatási szerv más hatóság közreműködését így nem önálló eljárásban, hanem véleményezőként veszi igénybe. Ez azért van így az új rendszerben, mert a két szervezeti egység egy szervezet része. Ennek következménye azonban az, hogy az ügyfél számára az önálló jogorvoslat lehetősége megszűnik, illetve az is, hogy a társadalmi szervek, civil szervezetek önálló fellépési lehetősége csökken. Az ügymenet ilyeténképpeni gyorsítása révén azonban a jogszerűség és a jogvédelmi garanciák csorbulnak. Különösen ekként jelentkezik ez az ellenhatás a környezetvédelmi igazgatás területein.10
Az önkormányzatok esetében így joggal beszélhetünk modellváltásról az elmúlt öt és fél év tekintetében. A korábbi önkormányzati dominanciájú területi kormányzást a centralizált (dekoncentrált) „helyi állam” modellje váltotta fel. Az
10HORVÁTH M. Tamás–JÓZSA Zoltán: Az államigazgatás helyi és területi szervei. In:
Jakab András–Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont, Jogtudományi Intézet, Budapest, 2016, 564–
582.
78
önkormányzatok helyébe esetenként gigantikus méretű állami hivatalok (megyei és járási kormányhivatal) léptek, amelyek nem feltétlenül képesek rugalmas, polgár-közeli és fogyasztóbarát teljesítményre. A korábbi modellben az önkormányzatokhoz telepített feladatköröket javarészt ezekhez a hivatalokhoz delegálták, s egyedül a helyi gazdaságfejlesztés terén kaptak plusz lehetőséget a települések. Így az önkormányzatok mára kiestek a hatalommegosztásban korábban betöltött szerepükből, s egyre kevésbé képeznek ellensúlyt a központi irányítási szinttel szemben.11 Mindezek fényében jelen tanulmányunkban azt várjuk, hogy a „helyi állam” modellje hatást gyakorol az önkormányzati döntések mechanizmusára is.