Tisztában vagyunk a realitással, hogy a helyi önkormányzatok jogi, politikai mozgástere meg sem közelíti azt a mértéket, amelyik a fenntarthatóság szempontjából ideális lehet. Azt is látjuk, hogy a helyi önkormányzatiság hazai alkotmányjogi koncepciójának az
Prof. Dr. Fodor László, PhD, tanszékvezető egyetemi tanár, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Agrárjogi, Környezetjogi és Munkajogi Tanszék, fodor.laszlo@law.unideb.hu. A tanulmány a K 115530 ny. sz. kutatási projekt keretében, a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal támogatásával készült.
1 A kutatás hipotéziseire és módszereire ld. FODOR László – BARTA Attila – FÓNAI
Mihály–BÁNYAI Orsolya: Települési környezetvédelem Magyarországon: Egy kutatás előfeltevései. Tér és Társadalom 2016/3, 19–39.
56
utóbbi években bekövetkezett változása, miszerint az önkormányzatok már nem annyira alulról építkező, s a központi kormányzattal szemben alapjogokkal bíró aktorok, hanem inkább az egységes államon belül képeznek szervezeti egységeket, amelyek csökkenő autonómiával rendelkeznek, s az azzal összhangban zajló törvénymódosítások (mint az önkormányzati szervek korábbi államigazgatási jogköreinek a kormányhivatalokra telepítése, számos területen – állattartás, hulladékkezelés – a rendeletalkotási hatáskör elvonása, beszűkülése) a környezetvédelemre is kihatnak. Az önkormányzatok komoly veszteségeket könyvelhetnek el más területeken is.2 Ez azonban éppen, hogy nem csökkenti, hanem erősíti a témakör aktualitását.
Ebben az előadásban az alkalmazott, különböző társadalomtudományi (jogtudományi, államtudományi, politikatudományi és szociológiai) megközelítések közül kifejezetten csak jogi kérdések kerülnek szóba, miként arra a cím is utal.
Szabályozás alatt itt alapvetően csak a jogi, vagyis önkormányzati rendeletek útján történő szabályozást értem, ennek egyes kérdéseit igyekszem felvetni és megválaszolni.
Az önkormányzati rendeletekben megjelenő környezetvédelmi szabályozás, a kapcsolódó eszközrendszer működése a tudományos szakirodalom szempontjából szürke zóna. Viszonylag keveset tudunk róla, hiszen a kapcsolódó publikációk száma igen kevés (vagyis a jogtudomány nem is igazán tekinti kutatási tárgyának), s többnyire nem is kifejezetten erről szólnak, hanem vagy jóval szűkebb, vagy sokkal tágabb megközelítést alkalmaznak.
(Viszonylag gazdag szakirodalma van az önkormányzati rendeletalkotás törvényességi ellenőrzésének. Van, aki szisztematikusan vizsgálja a jogszabályszerkesztés elveinek az érvényesülését a helyi jogalkotás szintjén, de kifejezetten környezetvédelemmel foglalkozó, s a rendeletalkotáson a szakmaiságot számon kérő kutatás korábban nem folyt).3 Az
2 Az utóbbi évek centralizációs fordulatának (amelyek lényege az alkalmassá tétel helyett a szerkezeti problémák fenntartása, ugyanakkor a feladatok államosítása) az összefoglalására ld. PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: A magyar területi közigazgatási reformok főbb állomásai. In: Pálné Kovács Ilona: A magyar decentralizáció kudarca nyomában, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2016, 82–85.
3 A tágabb (más feladatokra is kitérő) témakör első és egyetlen, átfogó bemutatása 1999-ben született, de inkább az útmutatás, mint a feldolgozás igényével. Ld. Bándi
57
alkotmányjogi megközelítésekből látható, hogy ezen a jogalkotási és jogérvényesítési szinten már (a központinál) nehezebben követhető nyomon a jog működésére vonatkozó jogállamisági követelmények érvényesülése, s a törvényességi ellenőrzés vagy az ombudsmani gyakorlat is csak a kirívó (tipikus) szabálytalanságokat képes megragadni.4 Ez egyfelől elkedvetlenítheti a témakörrel foglalkozókat, hiszen így nehéz elméleteket „gyártani,” az elméletet és a realitást ütköztetni, másfelől viszont a kitartó, s a jogi szabályozás eme legmélyebb bugyraiba leereszkedő kutató számára valóságos aranybánya nyílhat meg. Hiszen feltételezhetően bőven talál apropót a véleményalkotásra, jobbító szándékú észrevételek, javaslatok megfogalmazására, akár a normaalkotás, akár az érvényesítés területén. Az is hipotézise lehet egy ilyen megközelítéssel élő kutatásnak, hogy a környezetvédelmi tárgyú, helyi szabályok vizsgálata révén nem csak erre a (szűknek amúgy sem mondható) szakterületre vonatkozó következtetések vonhatók le, hanem szükségszerűen feltárul egy általánosítható kép is a vizsgált települések rendeletalkotásáról, a helyi és a központi
szabályozás viszonyáról.
Gyula (szerk.): Önkormányzati környezetvédelmi kézikönyv, KJK, Budapest, 1999.
Amennyiben az Alkotmánybíróság illetve a Kúria foglalkozott egy-egy kérdéssel, esetenként annak szakirodalmi visszhangja is van, pl. BALOGH Zsolt: A környezetvédelem, köztisztaság problémái az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata során. Új Magyar Közigazgatás 2014/2, 84–87.; illetve egy-egy más (általános, alkotmányjogi) tárgykörben végzett kutatás során is szóba kerül a környezetvédelem is, szép példákon keresztül. Utóbbira ld. TILK Péter: A jogalkotási követelmények és az önkormányzati jogalkotás viszonya – hibák, törvénysértések a gyakorlat tükrében. In: Tóth Judit (szerk.) Ünnepi kötet Dr. Tóth Károly címzetes egyetemi tanár 70. születésnapjára, Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Szeged, 2015, 614–631.; PACZOLAY Péter: Az önkormányzati rendeletek törvényességi és alkotmányossági kontrolljának kérdéséhez. In Gerencsér B., Takács P. (szerk.): Ratio legis, ratio iuris – liber amicorum: studia A. Tamás septuagenario dedicata (ünnepi tanulmányok Tamás András tiszteletére 70.
születésnapja alkalmából), Szent István Társulat, Budapest, 2011, 224–233. Az uniós jognak való megfelelés szempontjából is célkeresztbe kerültek ide kapcsolódó tárgykörök, ld. FOGARASI József: A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció néhány összefüggése 1990–2012 között II. Comitatus 2012 (209), 50–59. A törvényességi felügyelet/ellenőrzés kérdéseivel foglalkozik pl. Hoffman István:
HOFFMAN István: Az önkormányzati rendeletek bírósági felülvizsgálata a Kúria Önkormányzati Tanácsa gyakorlata tükrében. Magyar Jog 2014/6, 340–349.
4 Ennek okát lényegében a kormányhivatali kapacitáshiányban látja GYERGYÁK
Ferenc: Az önkormányzati rendeletek törvényességi felügyelete 2012–2014. Új Magyar Közigazgatás 2016/1, 52.