4.1 Az önkormányzat döntéshozatalának szabadságfoka
A helyi környezetpolitika kialakítása és végrehajtása jelentős mértékben függ attól, hogy hogyan változik e körben az önkormányzat szerepe és felelőssége. A fentiek során már bemutattuk, hogy az önkormányzat nem tud hosszú távú környezetpolitikát kialakítani, mert folyamatosan változik a környezetpolitika tartalma, középtávon sem látható előre, hogy milyen lesz az állami és önkormányzati feladatmegosztás az egyes területeken, s az miben és hogyan érinti az önkormányzat döntéshozatali szabadságát. Az önkormányzati döntéshozatal változását jól láthatóvá teszi, ha egy koordináta rendszerben helyezzük el a döntést, az egyik tengelyen jelezve, hogy milyen kérdésekben dönthet, a másikon pedig döntésének szabadságfokát. A környezetpolitikai döntések szabadságfokát hatos skálán értékelhetjük: 1. teljes a szabadság, 2. jogszabályi korlátozás – példálódzó felsorolással, 3. jogszabályi felsorolás – minimum szabályozással, 4. jogszabályi korlátozás – taxatív felsorolással, 5.
külső, állami szereplő jóváhagyása, 6. a szabadság hiánya.
Az alábbi ábra a települési hulladékkezelési közszolgáltatás kapcsán mutatja be, hogy milyen volt az önkormányzati döntéshozatal, amikor a rendszer az önkormányzati autonómiára épülve alakult ki, és hogyan változott meg akkor, amikor a közigazgatási szemlélet vált uralkodóvá. Az ábra 9 kérdéskört tartalmaz, egymás mellett tüntetve fel a két döntéshozatalt. A 2016-os évszám jelzi a közigazgatási szemléleten alapuló rendszerhez tartozást.
A 100 %-os önkormányzati társulás – az Észak-kelet Pest és Nógrád Megyei Regionális Hulladékgazdálkodási és Környezetvédelmi Önkormányzati Társulás – tulajdonában álló Zöld Híd Kft. fordult az Alkotmánybírósághoz alkotmányjogi panasszal. Az Alkotmánybíróság, bár a panaszt befogadta, megállapította, hogy az abban megfogalmazott sérelmek nem a Kft., hanem az érintett önkormányzatok sérelmei, ezért a panaszt elutasította. 3137/204. (IV. 24.) AB végzés.
49
1. Ábra – az önkormányzati döntéshozatal szabadságának változása a hulladékos közszolgáltatásban
Forrás: saját szerkesztés Ahogy az ábrából is látható, az önkormányzat szabadsága több esetben is megszűnt, illetve döntése jóváhagyáshoz kötötté vált, ami azt jelenti, hogy a feladatokat egyrészt az állam átvette, másrészt új állami feladatok jelentek meg. Az önkormányzat és az állam közötti feladatmegosztás radikális változása azonban nemcsak az ő kapcsolatrendszerüket módosította, hanem mindenkiét, aki a közszolgáltatás nyújtásában, igénybevételében, ellenőrzésében érintett volt és érintett lett. Azt sem felejthetjük el, hogy a kapcsolatrendszerek megváltozása magával hozza a jogok és kötelezettségek, valamint a felelősség érvényesítési rendjének módosulását.
4.2 Felkészülési idő a helyi környezetpolitikát érintő változásokra A fentiek miatt felvetendő kérdésnek tartjuk, hogy vajon a helyi környezetpolitika kialakításában, végrehajtásában érintett szereplők hogyan tudnak alkalmazkodni az új viszonyokhoz. Ha ez a jogszabályok megváltozásával jár, akkor mennyi idő áll rendelkezésükre a felkészülésre, az új szabályokhoz, feltételekhez való igazodásra. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a megfelelő
0 1 2 3 4 5 6 7
közszolgáltatási… közszolgáltatási… társulás létrehozása társulás létrehozása… közszolgáltatás… közszolgáltatás… közszolgáltatás… közszolgáltatás… közszolgáltató… közszolgáltató… önkormányzati… Önkormányzat… közszolgáltatási díj… közszolgáltatási díj… ingatlantulajdonosi… ingatlantulajdonos… díjhátralék behajtása díjhátralék behajtása…
szabadság példálódzó minimum taxatív jóváhagyás megszűnt
50
felkészülési idő biztosítása jogállami követelmény.54 A felkészülési idő megfelelősségének vizsgálatára az Alkotmánybíróság tesztet állított fel. Eszerint vizsgálni kell, hogy a jogszabály kihirdetése és hatályba lépése között eltelt idő kellő mértékű-e 1. a jogszabály szövegének megszerzésére, és áttanulmányozására; 2. a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez; 3. a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz.55 Az Alkotmánybíróság a kellő felkészülési idő biztosítását a jogszabály címzettjei szempontjából tartja értékelendőnek, függetlenül attól, hogy azok a jogszabály végrehajtásáért felelős szervek, vagy olyanok, akikre a jogszabály kötelezettséget ró. A megfelelő felkészülési idő biztosítása teszi lehetővé az önkéntes jogkövetést.
A kellő idő hiánya önmagában még nem vezet alap-törvényellenességhez. Az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja meglétét, s figyelembe veszi mindazokat a tényezőket, érveket, melyek indokolhatják a rendelkezésre álló felkészülési idő rövidségét, illetve hiányát. „Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg.56
A jogszabály alkalmazására való felkészülési idő kirívó hiánya…
alaptörvény-ellenességhez vezet. A jogbiztonságot súlyosan sérti, ha az új, illetve többletkötelezettségeket előíró jogszabályi rendelkezés kihirdetése és hatályba lépése közötti felkészülési idő elmarad vagy olyan rövid, hogy nyilvánvaló, hogy a jogszabály címzettjei jóhiszeműségük, legjobb szándékuk és igyekezetük ellenére sem - vagy csak rendkívüli erőfeszítések árán - tudnának kötelezettségeiknek eleget tenni. Ellentétes a jogállamiság elvével, ha a kellő felkészülési idő hiányából eredően a jogszabály címzettjei a megváltozott rendelkezéshez való alkalmazkodás rendkívüli nehézsége miatt nyilvánvalóan, illetve az új szabályozás
54 Alkotmány 2. § (1), Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés.
55 Az Alkotmánybíróság a felkészülési idő vizsgálatának tesztjét a 28/1992. (IV. 30) AB határozatában fogalmazta meg, s annak alkalmazandóságát a 6/2013. (III. 1.) AB határozat megerősítette.
56 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.
51
megismerhetőségének hiányában valószínűsíthetően jogsértő helyzetbe kerülnek; különösen, ha emiatt joghátrányok is érik (érhetik) őket.”57
Az önkormányzat és az állam közötti feladatmegosztás változása gyakran azzal jár, hogy olyan központi jogszabályok születnek, melyek egyszerre keletkeztetnek az önkormányzatok számára jogalkotási kötelezettséget, helyeznek át ügyet önkormányzati hatósági jogkörből államigazgatási hatósági jogkörbe, és iktatnak be a rendszerbe új szereplőket, hoznak létre új államigazgatási feladatokat és hatásköröket.58Az sem példa nélküli, hogy a helyi környezetpolitika érvényesítése szempontjából fontos helyi szabályok alkalmazásának körét törvény rövid időn belül többször is módosítja, hol enyhítve, hol szigorítva a törvényi szabályozáson.59 E kiszámíthatatlan és ad hoc jellegű változtatások mögött gyakran az érintettekkel való utólagos egyeztetés húzódik meg, ami mutatja, hogy a jogszabály nem volt kellőképpen előkészítve. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a társadalmi egyeztetés elmaradása a törvénytervezet előkészítése során nem eredményezi a törvény közjogi érvénytelenségét.60 Ugyanakkor a társadalmi egyeztetés hiánya miatt módosuló jogszabályokhoz az érintettek nem tudnak kellőképpen igazodni. A felkészülési idő hiánya ugyanis ebben az esetben nem csak abban ragadható meg, hogy a kihirdetett jogszabály rendelkezéseihez való alkalmazkodásra a hatályba lépés előtt az érintettek nem tudnak felkészülni, hanem abban is, hogy a jogalkotó nem szánt elég időt a jogszabály elkészítésére, és a nem kellő mértékű társadalmi egyeztetés, vagy annak hiánya miatt olyan
57 6/2013. (III. 1.) AB határozat [239].
58 Ez jellemezte, pl. a települési hulladékkezelési közszolgáltatás jogi szabályozásának átalakítását.
59 Az önkormányzati rendelettel elfogadott helyi építési szabályzat kötelezően figyelembe veendő szabályait a jogalkotó az építési törvény módosításával (1997. évi LXXVIII. tv. 13. (2) bekezdése) több ízben is módosította. A 2015. évi CCXII.
törvényt, mely minimálisra szűkítette le azokat a helyi építési szabályokat, melyeket a legfeljebb 300 négyzetméter összes hasznos alapterületű új lakások módosítása esetén kellett figyelembe venni, 2015. december 16-án hirdette ki, a törvény 2016. január 1-én lépett hatályba. A szűkítést a szakmai szervezetek tiltakozására és az egyeztetések eredményeként módosította. A módosító 2016. évi XXXVI. törvényt 2016. május 5-én hirdették ki, és az nyolc nap múlva lépett hatályba. Szintén a helyi építési szabályzatot érintette a 2016. évi CLXXIII. törvény, melyet 2016. december 19-én hirdettek ki, és 2017. január 1-én lépett hatályba.
60 165/2011. (XII. 20.) AB határozat, 20/2014. (VII. 3.) AB határozat.
52
jogszabályt alkotott, mely rövid időn belül módosításra szorul.
Szükséges arra is felhívni a figyelmet, hogy az olyan jogszabály, amely az önkormányzati rendelet rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyását úgy teszi lehetővé, hogy közben a helyi szabály helyébe lépő központi jogszabály még nem született meg, vagy az önkormányzatnak nincs kellő ideje arra, hogy a módosításra tekintettel saját rendeletét az új helyzethez igazítsa, szintén jogbizonytalansághoz vezet. Ebben az esetben a felkészülési idő hiánya, vagy rövidsége a jogalkotásra kötelezett jogalkotó szempontjából értékelendő.
4.3 A helyi érdekek érvényesítésének lehetősége
A helyi lakosság érdekeinek érvényesítése is változik a döntéshozatal szintjétől függően. A helyi környezetpolitika célját, hogy a helyi környezethasználók és a teherviselők érdekei között egyensúlyt hozzon létre, más eszközökkel lehet elérni, ha a döntést az önkormányzat hozhatja meg, vagy ha az állami kompetenciába tartozik. Az állami hatáskörbe tartozó döntések esetén a lakosság érdekérvényesítésének színtere az államigazgatási eljárásokra tevődik át, ami többnyire azzal is jár, hogy az eljárások színhelye a helyi település helyett a megyeszékhely. Ehelyütt nem kívánjuk számba venni a különbségeket, amik azzal járnak, hogy a lakosnak hol és milyen eljárásban kell érdekeit érvényesíteni, csupán arra kívánjuk felhívni a figyelmet, hogy a helyi környezet állapotáról, a környezetterhelés mértékéről és annak hatásáról csak a helyszínen lehet valós információt szerezni.
A helyi környezetpolitika fogalmának meghatározásakor kitértünk arra, hogy a lakosság a környezethasználó működését eltérően ítéli meg a lakosok közötti érdekkonfliktusok mögött, az élet, az egészség veszélyeztettségének más szempontú megítélése miatt. Az érdekek egyeztetésének ezért fontos fóruma a környezethasználó tevékenységének engedélyeztetési eljárása, különösen a környezeti hatásvizsgálati eljárás, hiszen ez az eljárás hivatott megítélni azt, hogy vajon a helyi viszonyok között megengedhető-e a tervezett beruházás, tevékenység végzése, és ha igen, akkor milyen feltételek betartása mellett. A helyi érdekkonfliktusok feloldását lehetetlenítik el azok a kormányrendeletek, melyek a kiemelt beruházások esetén
53
fellebbezésre tekintett nélkül végrehajthatónak nyilvánítják az első fokú hatósági határozatot.61 Ahogy hasonlóan negatív hatással van a helyi érdekkonfliktusok megoldására az, ha a kiemelt beruházások miatt olyan elsőfokú hatósági határozatok végrehajtását engedik meg a fellebbezés ellenére, melyek következtében a környezet állapotában visszafordíthatatlan változások következnek be.
5. Zárógondolatok
A fentiek alapján talán nem meglepő, ha azt a következtetést vonjuk le, hogy hiányoznak azok a feltételek, melyek alapján olyan hosszú távú, de akár középtávú, helyi környezetpolitikát lehetne megfogalmazni, melynek megvalósítása és végrehajtása kiszámíthatóan biztosítható lenne. Az önkormányzat és az állam közötti feladatmegosztás állandó változása, a helyi környezetpolitika tartalmának, eszközeinek folyamatos módosulása, a jogi feltételek és igazgatási rendszerek átalakulása nem segítik a helyi érdekkonfliktusok megoldását. A tanulmányban több esetben is jeleztük, hogy a gyakorlatban számos olyan kérdés merül fel, melyek tudományos vizsgálatára szükség lenne ahhoz, hogy e változó világban a helyi környezetpolitika megalkotását a helyi érintettek szükségesnek és végrehajthatónak érezzék és célja elérhető legyen.
61 Kiemelt beruházások esetén a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII.
törvény 12. § (5) bekezdés e) pontja hatalmazza fel a kormányt, hogy a Ket.-től és az ügyfajtára vonatkozó különös eljárási szabályoktól eltérő rendelkezéseket hozzon.
54
55
A KÖRNYEZETVÉDELMI SZABÁLYOZÁS HELYI SZINTJE
Fodor László
A helyi érdekek, értékek védelme a negatív hatással járó, globális jelenségekkel szemben (legyen szó környezeti, piaci, szociális vagy más hatásokról) a társadalmi fenntarthatóság egyik kulcskérdése. A természeti erőforrások hasznosításának a helyi közösségek érdekkörében és kompetenciájában való meghagyása, a piaci igények helyi erőforrásokkal (termékekkel, szolgáltatásokkal, munkaerővel) való kielégítése, a termelési és fogyasztási viszonyok decentralizált szerkezetű, emberi léptékű (pl. energetikai) rendszerben történő szervezése pedig a környezeti fenntarthatóság egyre elfogadottabb peremfeltétele. Nem véletlen, hogy világszerte egyre fontosabbnak tartott szintje a környezetpolitikának a helyi – települési szint.
Jelen tanulmány csupán részeredményeket fogalmaz meg. Az az átfogó kutatás, amelyiknek a keretei közé illeszkedik, a települési önkormányzatoknak a környezeti fenntarthatóság megteremtésében játszott illetve lehetséges szerepére irányul.1 Középpontjában a magyarországi viszonyok állnak.