A delegálás közvetlen áramlásának megszakításai árnyékot vetnek az ex ante felhatalmazás elméletére. Ugyanakkor ez nem teljesen rossz hír a képviseleti demokrácia normatív elmélete szempontjából. A mandátumteljesítés sikertelen-sége vagy a mandátumszivárgás változatos formákban jelentkezhet a kampány-ígéretektől a közpolitikai eredményekig tartó hosszú láncolatban. Minden sza-kasznak megvan a maga normatív karaktere, ami egyben azt is jelenti, hogy nem lehet általános normatív értékelést adni a teljes láncolatról anélkül, hogy meg ne vizsgálnánk külön-külön az egyes szakaszokat. Ezek ugyanis az ügynökök mandátumalapú ellenőrzésének változatos problémáit vetik fel.
A mandátumelméletnek ez egy kevésbé kutatott területe. A kevés ilyen írás közül Schedler (1998) azt állítja, hogy a választási elszámoltathatóság egy komplex és elkerülhetetlenül vitákat generáló probléma. Szerinte a mandátumteljesítéssel kapcsolatos nyilvános vitákat csak a „legfelsőbb bíró”, a szavazó ítélheti meg. Ez valószínűleg így is van, de akár még mélyebbre is áshatunk, és megvizsgálhatjuk e normatív döntést befolyásoló okokat. Ezek az okok pedig a mandátumszivárgás általános folyamatán belül a delegálási lánc egyedi megszakításaiban találhatóak.
A mandátumszivárgás fogalmát legegyszerűbben mint az ex ante közpoli-tikai felhatalmazás tartalmától a kormányzás folyamatában végbe menő fokozatos eltérést érthetjük meg. Ez egyszerre racionális cselekvők stratégiai viselkedésének folyománya vagy a mandátumteljesítéstől független döntések nem szándékos következménye. Így vagy úgy, de a végeredmény egy olyan delegálási fa lesz, amelynek néhány ága erősen kapcsolódik a törzshöz és a gyökérhez; míg mások látszólag a levegőben lógnak, bármiféle kapcsolódási pont nélkül.
A delegálási lánc nem minden ilyen megszakítottsága jár ugyanakkor negatív normatív következménnyel. Jó példát jelentenek erre a nem-többségi intézmé-nyek. A modern képviseleti kormányzás számos forrásból meríti legitimitását, melyek közül a közpolitikai tartalomhoz kötött input legitimáció csak az egyik.
A „népért folytatott kormányzás” gondnoktípusú intézményei nincsenek alá-rendelve a (hozzájuk képest általában rövidebb megbízatással rendelkező) vá-lasztott vezetőknek. A szavazók pedig hajlamosak tudomásul venni azon dönté-seket, melyek egy komplex politikai és intézményi környezetben születtek meg, legyen szó koalíciós kormányok alakításáról, a többszintű kormányzatról vagy bonyolult bürokratikus struktúrákról. Ebben a mozaikszerű környezetben a mandátumteljesítés más fogalmakkal együtt versenyez a normatív elismerésért.
Mindebből következően a mandátumszivárgás jelenségét csak a teljes folyamat szakaszokra bontásával, majd ezen szakaszok külön-külön történő vizsgálatával értékelhetjük normatív szempontból.
A mandátumszivárgás esetei normatív státuszuk szempontjából három kate-góriába sorolhatóak. A „jó” mandátumszivárgás a heterogén választói preferen-ciákat közpolitikai eredményekké konvertáló folyamat elkerülhetetlen velejárója.
A „rossz” mandátumszivárgás ezzel szemben nem a plurális politikai közösség, hanem a kormányzás intézményi súrlódásainak terméke. A harmadik kategóri-ába azok a „semleges” mandátumszivárgások sorolhatóak, melyek a választói preferenciák követése és más, hasonlóan pozitív normatív státusszal rendelke-ző szempontok közötti átváltás nyomán alakulnak ki (ilyen más „jó” szempont lehet a kormányozhatóság és a politikai stabilitás). A 2. táblázat ezen típusok szerint mutatja be a mandátumszivárgás folyamatát a választás utáni időszakban.
2. táblázat A mandátumszivárgás okai – Példák a választás utáni szakaszból Elméleti háttér A szivárgás oka Empirikus példa Normatív státusz Heterogén
vá-lasztói
preferen-ciák Többpárti kormányzás A koalíciós partnerek egymásnak
Hiányos szerződések Választási programok kontra kormányprog-ramok
Az eredeti ígéretek és hangsúlyok megtartá-sától függ
Joghatóság hiánya A minisztériumok elosztása nehezíti az
Bürokratikus lazsálás Egy döntés
közigazga-tási szabotálása Intézményi súrlódási veszteség: rossz
A parlamentáris rendszerekben az első törésvonalak a delegálási folyamatban akár már a választás estéjén jelentkezhetnek. A többpárti koalíciók matematikai szükségszerűsége egy olyan helyzetet eredményez, melyben az eredeti pártman-dátumok helyét egy – részben, de nem feltétlenül ezekre épülő – kormányman-dátum veszi át. Ez utóbbi egy speciális problémáját a koalíciós partnerek egy-másnak ellentmondó ígéretei jelentik, melyek kapcsán vagy kompromisszumot kell elérni, vagy csökkenteni kell az ügy súlyát más, jobban kommunikálható ügyekhez képest.
Az egypárti és a koalíciós kormányok relatív hasznosságáról szóló vitákban rendre előkerül a kormányozhatóság és a kompromisszumos kormányzás közöt-ti átváltás. A koalíciós pártok közötközöt-ti ideológiai távolság ugyanúgy lehet támo-gatottságnövelő faktor, mint állandó feszültséget generáló tényező. A koalíciós kormányok mindezek fényében nemcsak természetes, de akár hasznos termékei lehetnek a parlamentáris demokráciáknak.
A mandátumszivárgás következő fázisa a kormányzati struktúra kialakítá-sához kötődik. A mandátumteljesülés sikertelenségét ebben a fázisban egyaránt okozhatja a joghatóság hiánya, vagy a hiányos szerződés. Először is a kormány-programok nem egyeznek meg a koalíciós szerződésekkel. A kormánymok sok esetben olyan ügyekkel foglalkoznak, amelyeket a választási progra-mokban nem hangsúlyoztak külön. Ennek egyszerű oka van: a kampánynak és a kormányzásnak különböző prioritásai vannak. A legtöbb szakpolitikai területen
ráadásul nincsen olyan, a kampányból levezethető mandátumtartalom, amellyel hozzá lehetne kezdeni a kormányzáshoz: ezek a szerződések hiányosak, és elő-fordulhat, hogy még a szakterület fontosabb ügyei kapcsán sem tartalmaznak semmilyen információt.
A látszattal ellentétben ugyanakkor még ezekben az esetekben is kap-nak útmutatást a mandátum végrehajtói: az explicit ígéretekkel szemben ilyenkor megnő a közpolitikai hangsúlyok és a párt közpolitika-történetének és ideológiájának szerepe. Természetesen minél egyértelműbbek a közpolitikai utalások a kampány szófelhőjében, normatív szempontból annál jobb a helyzet.
De az általános normatív értékeléshez ebben a fázisban további, közvetett in-formációkat is fel kell használni. Amennyiben pedig még az így meghatározott, legáltalánosabb értelemben vett mandátum (ld. 1. ábra) sem teljesül, akkor azt normatív szempontból negatívan kell értékelni.
A mandátumteljesítés kormányzati struktúrával kapcsolatos második prob-lémája a joghatóság hiánya. Tételezzük fel, hogy a pártok jóhiszeműen tesznek ígéreteket, és feltett szándékuk, hogy be is tartsák őket. A szándék és a képesség ugyanakkor két külön dolog: a kormányzati pozíciók elosztása ugyanis érdemben befolyásolhatja az ígéretteljesítést. Ennek megfelelően az olyan ígéretek teljesí-tését, amelyek nem tartoznak a kormányra került párt portfóliójához, kevésbé szigorúan kell értékelni, mint azokat, amelyek fölött teljes közpolitikai kontrollal rendelkezik.
A pártokkal és koalíciókkal kapcsolatos problémák után a mandátumszivár-gás harmadik fázisa már magára a kormányzásra és a végrehajtásra vonatkozik.
Ebben a szakaszban már kevésbé a formális vétópontok fontosak: a hangsúly a mandátum teljesítését akadályozó informális tényezőkre kerül át.
A közpolitikai döntések (outputs) sokszor „csak” egy parlamenti szavazást igényelnek. Más esetekben ugyanakkor a mandátumteljesítés hivatalok komplex hálózatától és a hálózat tagjainak együttműködésétől függ. A kormányzás művé-szetének ez utóbbi is szerves része: az optimális közpolitikai tervezés és a nélkü-lözhetetlen bürokratikus szereplők ellenőrzése. Egypárti berendezkedésekben nehezen elfogadható, ha a rossz tervezés és ellenőrzés következtében nem telje-sül a mandátum, legyen szó a bürokrácia lazsálásáról, opportunizmusáról vagy puszta alkalmatlanságáról. A koalíciós kormányok esetében már nagyobb kihí-vást jelent a felelősség megállapítása, de a minisztériumok fölötti rendelkezés ehhez is jó kiindulópontot kínál.
A közpolitikai eredményekkel kapcsolatos ígéretek ugyanakkor még a fentiek-nél is bonyolultabb feladványt jelentenek. A külső sokkok közpolitikai irányvál-tásokra kényszeríthetik a kormányt. Amennyiben a választók elfogadják, hogy válsághelyzet van, akkor a korábbi ígéretek megtagadása nem jár feltétlenül
negatív konnotációval. Más esetekben a közpolitikai partnerekkel kapcsolatos problémák jelentkezhetnek: egy háború befejezése ugyanis általában mindkét félen múlik. Ebből a levezetésből egyenesen következik, hogy az eredményekre vonatkozó ígéretek kevésbé beválthatóak, és ennélfogva a pártoknak jórészt tar-tózkodniuk kellene tőlük. Ha pedig a nyílt párbeszéd jegyében jóhiszeműen mégis tesznek ilyeneket, a teljesülés értékelésénél a vonatkozó külső körülményeket is figyelembe kell venni.
A mandátumszivárgás folyamatával kapcsolatban e szakaszban bemutatott érvelésünk Schedler állításához vezet vissza minket: csak a választók lehetnek a kormányzati teljesítmény legfőbb bírái. A demokratikus tapasztalat szerint ezzel nincs is probléma: a szavazók képesek komplex döntéseket hozni a hi-vatalban lévő kormányról és a mögötte álló pártokról. A „gazdasági szavazás-sal” értékelik a kormányzás közpolitikai eredményeit, míg az ígéretek betartása kapcsán közpolitikai döntéseit. Ha ebből az általánosabb perspektívából szem-léljük a kérdést, nyilvánvalóvá válik, hogy a mandátumteljesítés egyik (fontos) momentuma az ügynökök választási értékelésének. A mandátumszivárgás önmagában nem vezet demokratikus, és különösen nem képviseleti deficithez.
Az átlagpolgár szempontjából a mandátumszivárgás ennélfogva pozitív vagy negatív fejleményként is értékelhető.
E szakaszban bevezetést nyújtottunk a mandátumszivárgás elméleti prob-lémáiba. A fejezet utolsó feladata így az, hogy az ígéretteljesítés irodalmához kössük a jó és rossz mandátumszivárgás fogalmát. Csak így hidalható át ugyanis a szakadék az elméleti és empirikus kutatási programok között.