A demokráciával foglalkozó kortárs művekben közös, hogy a modern kormány-zat hatalmát „közvetlenül vagy közvetve a néptől eredeztetik” (Ferejohn 1999, 131). A választói preferenciák, a választási programok és a kormányzati döntések közötti kapcsolatot leíró ún. program–közpolitika lánc (programme-to-policy linkage – Thomson 2001) pontos formájában ugyanakkor már nincs teljes egyet-értés. Ahogy a nép által végzett kormányzás fikcióját felváltotta a nép érdekében cselekvő közvetett kormányzat, a képviselet fogalma elkerülhetetlenül összefo-nódott a demokratikus választásokkal.
A választások kulcsfontosságú elemei a képviseleti demokráciának, mivel ál-taluk jön létre a kapcsolat a megbízók (a választók) és az ügynökök (a képviselők illetve pártok) között (Shepsle 2008, 30). A választás előnye, hogy egyszerre és egy csomagban választja ki a g yőztest a versengő felek közül, és határozza meg a győztes mandátumát. Ez utóbbi komponens mindig jelen van a kampányokban, ha különböző álcák mögött is. Ez akkor is igaz, ha néha tagadják a fontossá-gát a választások útján történő ügynök-ellenőrzésben (vö. Fearon 1999). Sőt, néhány klasszikus közösségi döntések elméletéhez köthető írás egészen odáig megy, hogy deklarálja: „ha a szavazók választási programok vagy politikai ügyek alapján szavaznak, akkor a politikusokat nem sok minden ösztönzi arra, hogy betartsák, amit ígértek. Ezért a szavazók jobban tennék, ha csak arra figyelnének oda, hogyan teljesít a hivatalban lévő kormány, nem pedig a versengő jelöltektől elhangzó hipotetikus ígéretekre” (Ferejohn 1986, 7).
Ez a negatív attitűd a szakirodalomban a választáshoz kötött politikai elszá-moltatással kapcsolatban oda vezetett, hogy a választói preferenciák érvénye-sülését közvetlenül a társadalmi eredményekben (outcomes) mérték, bármifajta intézményi vagy közpolitikai közvetítő beiktatása nélkül. E megoldás „kispó-rolja” az elemzésből a mandátumot, annak tartalmával és az ezt a közpolitikai kimenetekhez kapcsoló politikai intézményrendszerrel együtt. Szinte semmit nem tudunk így meg a preferenciákat társadalmi eredményekké alakító politikai folyamatról.
Ebből következően pedig nyitva hagy néhány fontos elméleti és empirikus kérdést: nem tud számot adni a választási ígéretek és választási programok kam-pányokban betöltött igazoltan fontos szerepéről. S ami talán még fontosabb: a választók viselkedését analógnak tekinti az olyan vállalati kisrészvényesekével,
akik számára az egyetlen releváns értékmérő a cég éves eredménykimutatása és benne az osztalék összege. De a politika ellenáll az ilyen leegyszerűsítéseknek: az ígéretekkel választásokat lehet nyerni vagy bukni, miközben kormányra kerülve a megszegett ígéretek vagy általánosabb közpolitikai irányváltások (policy switches) következményei súlyos szavazatokban mérhetőek a következő választáson.
Meggyőző érvek szólnak amellett is, hogy a választásoknak központi szere-pet tulajdonítsunk a választói preferenciák felfedésében. A választás aktusa egy politikai szerződést hoz létre megbízók és ügynökök között, amely messze nem fikció vagy metafora: olyan kötelezettségeket hordoz a politikai osztály számára, melyet alkotmányjogi intézmények bástyáznak körül, szemben a közvélemény-érzékenység informálisabb mechanizmusával.
Ezt a választási kapcsolatot megbízó és ügynök között jellemzően mint delegálási láncot értelmezik (ennek irodalmáról bővebben ld. Sebők 2015). Ez ugyanakkor több okból sem tűnik optimális metaforának. Először is, még ha jóindulatúan egyfajta ideáltípusként is értelmezzük azt, a képviseleti demokrácia gyakorlata egyszerűen szétfeszíti a delegálási lánc linearitását. A mandátum plu-ralitása még egypárti kormányok esetében is kézzel fogható lehet (pl. amikor két különböző választói csoport két teljesen eltérő indok miatt szavaz ugyanarra a pártra), a koalíciós kormányok esetében pedig egyenesen megkérdőjelezhetetlen.
Nemcsak az egyes pártok névre szóló mandátumai, de a különböző köz-politikai területek speciális folyamatai is erősítik a párhuzamos fonalakból álló modell iránti igényt. Miközben egy egypárti vezetésű szakminisztériumhoz ren-delt közpolitikai alrendszerben a delegálási lánc tankönyvszerűen érvényesülhet (mint amilyen gyakran az oktatáspolitika), ugyanez már korántsem mondható el egy független szabályozó szervezetekkel (jegybank, versenyhivatal stb.) és több minisztérium illetékességével „megterhelt” területen (ld. gazdaságpolitika).
Indokolt az is, hogy – mivel a hangsúly nem az időben kibomló közpolitikai cikluson van – a modellt az oldaláról a talpára állítsuk: a delegálás folyamata minden esetben a választás aktusában gyökerezik, a legitimáció felfelé áramlik, ennyiben pedig nem túlzás azt állítani, hogy a képviseleti kormányzás teljes fel-építménye erre az alapra épül. A nép legitimálja a politikai döntéshozókat, még akkor is, ha néha úgy tűnik, hogy a képviselet csupán a politikusok manipuláci-ójának terméke.
Végezetül pedig a minden hasonló modellben kulcsszerepet játszó visszacsa-tolásra is egy plasztikusabb hasonlatot ad. Eszerint a közpolitikai eredmények az adott területeken a delegálási fa terméseinek tekinthetőek. Az, hogy a válasz-tókhoz visszacsatolva, ha tetszik, a „földre hullva” milyen eredménnyel járnak, előre nehezen megjósolható (s ennyiben a metafora kifejezetten plasztikusan szemlélteti az ilyen mechanizmusok kiszámíthatatlanságát).
Mindezek alapján az input legitimáció kormányzati politikára váltását egy delegálási fa segítségével ábrázolhatjuk (lásd 1. ábra). A fa gyökerét a választói preferenciák jelentik, melyeket – a már látható tartományban – a választás kon-vertál politikai felhatalmazássá. E metaforában a pártmandátumok adják a de-legálási fa törzsét: minden jövőbeli döntés ebből a kormánypárt(ok)nak adott eredendő felhatalmazásból fakad (formális, de részben tartalmi értelemben is).
A fa koronája pedig a kormányzati intézkedések komplex rendszere egymáshoz kapcsolódó ágakkal és levelekkel.2
1. ábra A legitimáció áramlása egy delegálási ágon keresztül
A fa metaforának természetesen vannak korlátai. Így például nem lesz min-den kormányzati döntés feltétlenül visszavezethető valamilyen tartalmi jellegű közpolitikai mandátumra. A társadalmi partnerekkel ápolt kapcsolatok és a nemzetközi környezet mind-mind formálják a kormánypolitikát. Ezzel együtt a kormányzással kapcsolatos szinte valamennyi kérdésre vagy kihívásra van vala-milyen iránymutatás a párt mandátumában: a konkrét választási programon túl a
2 A fa metafora közpolitikai döntésekre történő alkalmazásának egyik legtöbbet idézett előz-ménye Lindblom (1959) tanulmánya.
párt ideológiájában, a politikai törésvonalak kapcsán hosszabb ideje hasonlóan gondolkodó emberek politikai közösségében.3 Ezek mind részei a mandátum általánosabb fogalmának, mely ennyiben szinte elválaszthatatlan a közpolitika fogalmától (e gondolatra alább visszatérünk).
Mindezek fényében ha egy kormányzati döntésnek van bármilyen közpoliti-kai tartalma, az automatikusan értelmezhetővé válik a mandátumelmélet számá-ra. Ez akkor is igaz, ha sok esetben nem vezet vissza jól kikövezett út az eredeti felhatalmazáshoz. A kormányzat ennyiben egy olyan fához hasonlít, amelynek bizonyos ágai a levegőben lebegnek.4 Amennyiben egy ág tartalmi értelemben nem kapcsolódik közvetlenül a törzshöz, akkor még olyan eset is előfordulhat, hogy egy döntés explicit módon ellentétes az adott közpolitikai területhez tarto-zó választási ígéretekkel. Mivel az ügynökök részéről az ilyen ígéretszegés költ-séggel jár, ezért rendszerint jó okuk van eltérni az eredeti felhatalmazástól. Ilyen ok lehet a jobb kormányzati teljesítménnyel elérhető output legitimáció (mely kiváltja az input legitimációs igényt).
Így vagy úgy, de ez a kissé rendhagyó fa szerkezet megtöri mind a közvélemény-érzékenység (Powell 2004), mind a delegálás láncát (ez utóbbit ugyanakkor csak tartalmi értelemben). A delegálási fa koronája egyszerre áll olyan ágakból, me-lyek közvetlenül, és olyanokból, meme-lyek semmilyen módon nem kapcsolódnak az eredeti felhatalmazás tartalmához, azaz a mandátumhoz. A fa koronája így leképezi a kormányzati közpolitikai döntéshozás teljességét.
Mindent egybevetve a mandátummodellek szerves részei a politikai elszá-moltathatóság általánosabb elméletének, és ezen belül különösen igaz ez a po-litikai felhatalmazást középpontba állító elméleti keretekre. E gondolatmenetet követve a továbbiakban adottnak tételezzük a pártoknak adott mandátumok kulcsszerepét a jól működő képviseleti demokráciákban. De mit is érthetünk pontosan mandátum alatt?