POLITIKÁJÁNAK TÖRTÉNETE, SZAKASZAI
2. Politikai stratégia
A „Szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség” létreho-zása céljából, az Amszterdami Szerződés szándékainak konkretizálásaképpen a tagállamok állam-, illetve kormányfőit tömörítő Európai Tanács az elmúlt tizenkét évben több politikai iránymutatást adott a Közösség, illetve az Unió érdemi döntéshozó hatáskörrel rendelkező intézményeinek. Az amszterdami szerződést követően, így ún. ötéves programokon keresztül fejlesztették az Unió bevándorlási politikájának alapjait.
A Tanács elsőként pontos menetrendet és célokat határozott meg az 1999 októ-berében napvilágot látott Tamperei Programon keresztül, amit azután a 2004 novemberében született Hágai Program váltott fel. A 2010-2014-es időszakra már nemrégiben a svéd elnökség alatt elfogadott Stockholmi Program szolgál iránymutatóul. Az előbbi programok szemléletüket illetően jelentősen eltérnek egymástól az irányadó időszak politikai klímájától függően.
217 Lásd 21. sz. JK 4a (2).
2.1. Tamperei Program
Elsőként említendő az 1999. október 15-16-án Tamperében elfogadott dokumentum, amelyben az Európai Tanács megerősítette a közös menekültügyi és bevándorlási poli-tika, valamint a sokkal intenzívebb beilleszkedést elősegítő politika szükségességét.
Ezzel együtt a Tamperei Program rögzítette azt is, hogy a menekültügy és a bevándorlás ügye egymással szorosan összefüggő tárgykörök ugyan, de önálló kezelést igényelnek. A Tanács pontos menetrendet (1999–2004) és célokat hatá-rozott meg. A bel- és igazságügyi célkitűzések közt lefektette a közös menekült-ügyi és bevándorlási politika alapjait is. Az együttes fellépés szükségességét a következő területeken erősítették meg: migrációs folyamatok hatékony kezelése;
egységes európai menekültügyi politika megalapozása; a harmadik állampolgár-okkal szembeni ‘tisztességes’ bánásmód megteremtése, azaz a migránsok integ-rációja; együttműködés a kibocsátó és tranzitországokkal.
A Tamperei agenda, mint már említettem igen ambíciózus volt célkitűzéseit illetően. Előbbi eredményeként, a legális migráció tárgykörében számos jogsza-bálytervezet került kidolgozásra, ill. előterjesztésre a Bizottság által.218 A 2001.
szeptemberi New York-i és a 2003. márciusi madridi terrorakciók azonban jelen-tősen hátravetették a bel és igazságügy területének fejlődését a biztonsági szem-pontok előtérbe helyezésével. 2003-ban így végül csak két irányelv került elfo-gadásra a Tanács által.219
2.2. Hágai Program
Öt évvel az Európai Tanács tamperei ülése után szükségessé és időszerűvé vált egy új menetrend kidolgozása annak érdekében, hogy az Unió felhasználhassa az addig elért eredményeket, és hatékonyan kezelhesse az előtte álló újabb kihívá-sokat. 2004 novemberében e célból fogadta el az Európai Tanács a Hágai Program nevet viselő dokumentumot, amely öt évre tíz prioritást határoz meg a szabad-ságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megerősítése céljából.
218 Proposal for a Council Directive on the right to family reunifi cation COM (1999) 0638; Proposal for a Council Directive concerning the status of third-country nationals who are long-term residents COM (2001) 0127, Proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purpose of paid employment and self-employed economic activities COM (2001) 0386.
219 Így a fent hivatkozott családegyesítésről szóló 2003/86/EK irányelv, megkönnyítve ezzel a harmadik országbeliek családegyesítését, amely alapfeltételéül szolgál a migránsok társa-dalmi integrációjának és az Unióban huzamosabb idejű tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok jogállásáról szóló 2003/109/EK irányelv.
A Hágai Program legfontosabb új eleme az ún. irányított migráció (managed migration). A Program megfogalmazza, hogy a legális migráció jótékony hatással lehet a tudásalapú társadalom megteremtésére, ehhez azonban ellenőrzött, irányí-tott migrációs politikára van szükség. A Hágai Program megvalósítása érde-kében az Európai Bizottság és a Tanács ún. Cselekvési Tervet220 fogadott el, amely tartalmazza a prioritások végrehajtásához szükséges konkrét intézkedé-seket, valamint az intézkedések elfogadásának és végrehajtásának ütemezését.
1. Alapvető jogok és uniós polgárság: átfogó politikai stratégiák kidolgozása.
2. A terrorizmus elleni küzdelem: átfogó válasz kidolgozása.
3. Közös menekültügyi térség: egy hatékony és egységes eljárás bevezetése az Unió által képviselt értékekkel és humanitárius hagyományával össz-hangban.
4. A bevándorlás kezelése: kiegyensúlyozott megközelítés kidolgozása.
5. Beilleszkedés: a bevándorlás társadalmunkra és gazdaságunkra gyakorolt pozitív hatásainak maximalizálása.
6. Belső határok, külső határok és vízumok: a külső határok integrált igaz-gatásának kialakítása a biztonságosabb Unióért.
7. Adatvédelem és biztonság az információcserében: a megfelelő egyensúly megteremtése.
8. Szervezett bűnözés: stratégiai koncepció kidolgozása.
9. Polgári és büntető igazságszolgáltatás: hatékony európai igazságügyi térség biztosítása mindenki számára.
10. Szabadság, biztonság és jog: a felelősség megosztása és szolidaritás.
A Hágai Program keretében két irányelv került elfogadásra a legális beván-dorlás tárgykörében.221
2.3. A Tamperei és a Hágai Program értékelése
Láthatjuk tehát, hogy amíg a Tamperei Program még igen ambiciózus célokat tűzött az Unió és a tagállamok elé, elsősorban az Unió területén jogszerűen
220 The Council and Commission action plan implementing the Hague Programme on strengthening freedom, security and justice in the European Union (OJ C 198, 12.8.2005, p. 1).
221 A Tanács 2004/114/EK irányelve (2004. december 13.) a harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazásának feltételeiről [2004] HL L 375., 2004.12.23., 12–18. o.;
A Tanács 2005/71/EK irányelve (2005. október 12.) a harmadik országbeli állampolgároknak az Európai Közösség területén folytatott tudományos kutatás céljából való fogadására vonatkozó külön eljárásról [2005] HL L 289., 2005.11.3., 15–22.
tartózkodó harmadik országbeli polgárok jogaira és beilleszkedésére koncent-rálva, addig a 2001. szeptember 11-én bekövetkezett terrortámadás légkörében született Hágai Program már jóval visszafogottabb és a biztonsággal kapcsolatos szempontokat helyezi előtérbe. Amíg az előbbi kifejezetten hangsúlyozza, hogy az Unió területén jogszerűen tartózkodó harmadik országbeliek számára tisz-tességes bánásmódot szükséges biztosítani és azok jogállását az uniós polgáro-kéhoz közelítve, hasonló jogokkal és kötelezettségekkel kell azokat felruházni,222 utóbbi a biztonsággal kapcsolatos megfontolásokra, így a határőrizetre, a terro-rizmus, az illegális bevándorlás és embercsempészet elleni küzdelmet segítő eszközökre fókuszál.
Hamar nyilvánvalóvá vált persze, hogy sem az Unió, sem a szuverenitásukat féltő tagállamok nincsenek még felkészülve a Tamperei Program illuzórikus célkitűzéseinek gyakorlatba való átültetésére. A harmadik országbeli polgárok tagállamok területére való belépésének, ill. ott tartózkodásának kérdése politikai szempontból a legérzékenyebb kérdések közé tartozik. Ezt tükrözi, hogy a legális bevándorlás területén születő, fent hivatkozott223 és az alábbiakban bemutatandó másodlagos jogalkotási aktusok elfogadásához igen hosszú és nehézkes tárgya-lások vezettek. A politikai lendület a gazdasági migránsok jogállását rendező irányelvtervezet esetében azonban nem csak, hogy veszített erejéből, hanem úgy tűnt, végleg el is fogyott. A Bizottság a tagállami ellenállás kereszttüzében, kény-telen volt visszavonni a harmadik országbeli polgárok önálló vagy nem önálló keresőtevékenység céljából való beutazásához és tartózkodásához szükséges feltételekről szóló, 2001-ben előterjesztett irányelvtervezetét.224 Az említett irány-elvtervezet bukása vezetett végül a gazdasági migránsokra vonatkozó joganyag felszeleteléséhez. Így az előbb jelzett „szektorális megközelítés alapján” első-ként, a szakképzett munkaerő jogállásáról szóló irányelv született meg, amíg a
222 Tamperei Következtetések 18–21. pontjai. Sőt, a huzamosan tartózkodó harmadik országbeliek esetében azt írja elő, hogy azok számára az uniós polgárok által élvezett jogosítványi körhöz a lehető legközelebb álló jogokat kell biztosítani. A program szerint, továbbá elő kell mozdítani a diszkriminációmentességet a gazdasági, a társadalmi és kulturális élet területén. Ez utóbbi célkitűzés összhangban áll az Amszterdami Szerződéssel beiktatott 13. cikkben foglaltakkal, amely a diszkriminációmentesség követelménye Unió általi érvényesítésének széleskörű felha-talmazását kínálja.
223 Lásd fent hivatkozott 2003/86/EK IE, 2003/109/EK IE, 2004/114/EK IE, 2005/71/EK IE, 2009/50/EK IE.
224 Proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purpose of paid employment and self-employed economic activities COM (2001) 0386.
gazdasági migránsok további csoportjaira vonatkozó jogszabály tervezetek még jelenleg is tárgyalás alatt állnak.225
2.4. A Stockholmi Program
2009. december 10-11-én az EiT a Szabadság, Biztonság és Jog érvényesülé-sének területén egy új, a 2000–2014-es időszakra szóló programot fogadott el, amelynek “A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa”
címet adta. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség továbbfejlesztését célzó Stockholmi Program és az azt végrehajtó cselekvési terv226 a Polgárok Európájának megteremtését állítja fókuszába. A Program szerint, minden jövőbeli intézkedés középpontjába a polgárokat és azon egyéb személyeket kell állítani, akikért az Unió felelős. A program értelmében, a legna-gyobb kihívást az alapvető szabadságok és az integritás tiszteletben tartásának biztosítása és azzal egyidejűleg Európa biztonságának garantálása jelenti.
A Program a következő prioritásokat határozza meg:
Első helyen rögzíti a polgárság és az alapvető jogok előmozdítását. A szabad-ságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségnek mindenekelőtt olyan egységes területté kell válnia, amelyben biztosított az alapvető jogok és szabadságok védelme. Figyelemre méltó, hogy az alapvető jogok érvényesü-lése prioritást élvez a dokumentum szerint, és hangsúlyozza, hogy nem csak az európai polgárok, hanem más kiszolgáltatott személyek különleges igényeit is fi gyelembe kell venni e tekintetben.
Második helyen, ezzel szoros összefüggésben a jog és jogérvényesülés Európájának prioritása szerepel. A harmadik, kissé megtévesztő cím, így „a Védelmet nyújtó Európa” alatt a program a belbiztonsági szempontok fontos-ságát hangsúlyozza. Ezt egészíti ki a negyedik prioritás, amely szerint,az integrált határigazgatást és a vízumpolitikákat e célok szolgálatába kell állí-tani. Ötödikként a program: „a felelősségvállalás, a szolidaritás és a part-nerség Európája migrációs és menekültügyi kérdésekben” célkitűzést jelöli meg.
Az előretekintő és átfogó, szolidaritáson és felelősségvállaláson alapuló uniós migrációs politika továbbfejlesztése továbbra is az Unió egyik kiemelt
szakpo-225 Jelenleg is tárgyalás alatt áll az idénymunkások belépési és tartózkodási feltételeiről szóló javaslat COM (2010) 379, ill. a vállalatokon belül áthelyezettek (ICT-k) belépését, ideiglenes ottlétét és tartózkodását szabályozó eljárásokról szóló javaslat COM (2010) 378.
226 A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség megvalósítása a polgárok szol-gálatában Council of the European Union, The Stockholm Programme: An open and secure Europe serving and protecting citizens, 5731/10, Brussels, 3 March 2010.
A stockholmi program végrehajtásáról szóló cselekvési terv COM (2010) 171.
litikai célkitűzése. A Program e tekintetben a ‘régi mantrát’ ismételgeti, azaz a
“megfelelően kezelt migráció”és a “megelőzendő, ill. visszaszorítandó” illegális migráció jelmondatát. A Stockholmi Program hangsúlyozza az uniós migrációs politika külső dimenzióit, azaz, hogy annak az uniós külpolitika szerves részét kell képeznie.227 A származási és tranzitországokkal való szolidaritás, egyensúly és valódi partnerség eredeti elve alapján az Európai Tanács felszólít az integ-rált megközelítés továbbfejlesztésére és megszilárdítására. A Program rögzíti a további lépések szükségességét a migráció fejlődésre gyakorolt pozitív hatása-inak maximalizálására, ill. a negativ hatások minimalizálására. A cél -és szár-mazási országok, ill. maguk a migránsok a partnerségben működjenek együtt a pozitív hatások felerősítése érdekében. A Program szerint különösen fontos egy a nemzeti munkaerőpiaci szükségletekkel összhangban álló politika, a kereslet és a kínálat találkozása.
Ami a migránsok jogait illeti, a program a Tamperei dokumentumban foglal-takat ismétli meg, vagyis, hogy a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli polgárok tisztességes bánásmódban és hasonló jogokban és kötelezettségben részesüljenek, mint maguk az uniós polgárok. E célkitűzést mihamarabb, de legkésőbb 2014-ig meg kell valósítani. A hasonló jogok kifejezés bizonytalan karaktere, azonban inkább hangzatos szólammá, mint sem konkrét célkitűzéssé formálja a fenti deklarációt. Mindemellett üdvözlendő a bevándor-lásra vonatkozó joganyag értékelésére, felülvizsgálatára és egyszerűsítésére irányuló célkitűzés, külön kiemelve e tekintetben a családegyesítési irányelv felülvizsgálatnak szükségességét. Bíztató továbbá, hogy a Program szerint, a jogszerűen tartózkodó harmadik országbeliek integrációja a jövőben továbbra is kulcsfontossággal bír majd az Unió számára.
227 A külső dimenziók fontosságának hangsúlyozására a Bizottság már 2008-ban felhívta a fi gyelmet a migrációval kapcsolatos általános megközelítés megerősítésével foglalkozó közleményében. A Bizottság ebben a dokumentumában úgy fogalmazott, hogy a migráci-óval kapcsolatos általános megközelítés az uniós migrációs politika külső dimenziójaként határozható meg. Az a harmadik országokkal fenntartott valódi partnerségen alapul, teljes mértékben beépül az unió egyéb külső politikáiba, valamint átfogó és kiegyensúlyozott módon foglalkozik valamennyi migrációs és menekültügyi kérdéssel. A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának - A migrációval kapcsolatos általános megközelítés megerősítése: az összehangolás, a koherencia és a szinergiahatások fokozása COM (2008) 0611.
2.5. A Stockholmi Program értékelése a Tamperei és a Hágai Programok viszonylatában
Mint láthattuk, a közelmúltban elfogadott Stockholmi Program228 elsősorban a polgárok érdekeinek biztosítására fókuszál, hangsúlyozva ugyanakkor, hogy mindazok- így a harmadik országbeliek- igényeit és érdekeit is szem előtt tartva, akikért az EU felelősségvállalással tartozik. Kiemeli továbbá a szabadság és az emberi jogi szempontok érvényesülésének fontosságát a biztonsági vonatkozá-sokkal szemben.
Barnard szerint, a programban elsősorban az a szempont dominál, miszerint az Unió számára ‘kívánatos’ harmadik országbeliek beengedését meg kell könnyí-teni, amíg az Unió területére illegálisan érkező külföldiek beáramlását minél erőteljesebben vissza kell szorítani. Barnard külön kihangsúlyozza továbbá a 2008-as francia elnökség alatt elfogadott Bevándorlási és Menekültügyi Paktumra történő utalást a Programban. Mint azt alább részletesen kifejtem, a fenti doku-mentum sokkal inkább a nemzeti szuverenitás, mintsem a szupranacionalitás talaján áll.229 E tekintetben a kép tehát nem túl bíztató. Más álláspontok szerint, a Stockholmi Program összességében pusztán csak általánosságokat rögzítő
‘homályos’ dokumentumként jellemezhető, amely ahelyett, hogy konkrét és világos iránymutatásokat adna, hangzatos politikai szólamaival inkább eltereli az olvasó fi gyelmét.
Nézetem szerint, a Program és az annak végrehajtására elfogadott bizottsági közlemény230 egy mérsékelt, köztes álláspontot képvisel a harmadik országbe-liek jogait előmozdító és az emberi jogokra komoly hangsúlyt fektető Tamperei, ill. a biztonság orientált Hágai Program szemlélete között.
A fontolva haladás persze nem meglepő egy olyan kihívásokkal teli időszakban, amikor a Lisszaboni Szerződés éppen csak életbe lépett,231 ill. az újonnan válasz-tott Európai Parlament232 és a Bizottság233 épp csak megkezdte munkáját.
228 Lásd A Stockholmi Program, December 9, 17024/09.
229 BARNARD op. cit. 534.
230 Lásd COM (2009) 262. A Bizottság Közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek – A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség a polgárok szolgálatában.
231 A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jén lépett életbe.
232 Az EP-választásokat június 7–9-e között tartották.
233 Az Európai Bizottság 2009 novemberében nyert kinevezést.