POLITIKÁJÁNAK TÖRTÉNETE, SZAKASZAI
1. A szerződéses jog
1.1.A Maastrichti Szerződés előtt
Az uniós migrációs politikát három szakaszra tagolhatjuk. Az első szakasz az integráció kezdetétől 1993-ig tartott, amely alatt a nemzeti kormányok bevándor-lási kérdésekben maguk határoztak, ill. a szuverén előjogaikat sértetlenül hagyó ad hoc együttműködés útját követték. Az Unió (akkor még EK) nem rendelkezett kifejezett hatáskörrel a harmadik országbeli polgárok jogállásának szabályozá-sára. Lényegében bármely a harmadik országbeliek jogállását érintő szabályozás az EGKSz szabad mozgás jogát biztosító rendelkezésein alapult.184
A tagállamok semmiképpen sem kívánták feladni szuverenitásukat a beván-dorlás és menekültügy érzékeny területén, amit kiválóan illusztrál, hogy az
„egységes, határok nélküli európai térség koncepciója” ellenére a szabad mozgás jogosítványát továbbra is főszabályként a tagállami polgárok élvezhették, sőt az Egységes Európa Okmány kifejezetten ki is zárta a személyek szabad mozgá-sával kapcsolatos kérdéseket azon területek közül, amelyekre a minősített több-ségű döntéshozatalt ki kívánta terjeszteni.
Ebben az időszakban alakult ki az „Európa erőd” megközelítés, miszerint a migránsok destabilizálják a közrendet, és élősködnek az állam szociális szol-gáltatásain.185
A szuverenitásféltés és a „komoly biztonsági kockázatok” a fenti területeken a tagállamok közötti hagyományos, nemzetközi jogi alapú együttműködéshez
184 SZALAYNÉ SÁNDOR Erzsébet: Bevándorlási politika az Európai Unióban és Magyarországon.
7–10.
185 Lásd SZALAYNÉ uo.
vezetett, amely keretén belül megszületett többek között a TREVI csoport,186 az 1985-ös schengeni megállapodás és az 1990-es dublini egyezmény.
A változó geopolitikai helyzet azonban cselekvésre kényszerítette a tagálla-mokat. A berlini fal leomlásával a tagállamok veszélyeztetve érezték magukat a potenciálisan beáramló közép keleti európai migránsok által.187 A tagállamok a határok szigorúbb ellenőrzését követelték, amely eredményeként megnövekedett a tagállamokba illegálisan érkező migránsok száma. A tagállamok erre válasz-ként elhatározták egy bel- és igazságügyi együttműködés pillérének szerző-désbe foglalását.
1.2. A Maastrichti Szerződés
Az uniós migrációs politika második szakasza a Maastrichti Szerződéssel vette kezdetét. A Maastrichti Szerződés a már több mint két évtizede zajló politikai kooperáció fi lozófi áját vette át és kományközi együttműködést hozott létre a
„közös érdekű ügynek” tekintett kilenc témakörben, amelynek egyike volt a migráció kérdése.188
A bel- és igazságügyi együttműködésnek az Európai Unióról szóló Szerződésbe való beépítése – a kormányköziség ‘felhígított’ formáját intézményesítve, tehát uniós szintre emelte a kérdéskört. Bár hangsúlyozták, hogy a migrációs kérdések szabályozása közös érdek, a vezető szerepet mégis a nemzeti kormányoknál hagyták. A kormányközi együttműködés azonban számos fogyatékosságban szenvedett, így elsősorban, hogy a tagállami diszkréciónak igen tág teret hagyott.
A Tanács az EUSz akkori számozása szerinti K.3. cikk értelmében gyakorla-tilag nemzetközi jogi alapú felhatalmazást kapott az említett politikák vonat-kozásában. A Bizottság ajánlásokat fogalmazhatott meg, a Parlament konzultá-ciós jogkörrel rendelkezett, a Tanács egyhangúlag járt el, az Európai Bíróságnak pedig nem terjedt ki a joghatósága az érintett területre. 189
186 A terrorizmus és a szervezett bűnözés határokat nem ismerő terjedése ellen az EK egyes tagállamai nemzeti keretek között nem találtak hatékony ellenszert, ezért a hetvenes évek közepén az EK bel- és igazságügyi miniszterei döntöttek a TREVI együttműködés elindítá-sáról. A TREVI volt a bel- és igazságügyi kormányközi együttműködés első szervezett, állandó formája, melyben a tagállamok számára több szinten lehetőség nyílt az egyeztetésre, az infor-máció- és tapasztalatcserére, az együttműködés kialakítására.
187 Elspeth GUILD: The single market, movement of persons and borders. The Law of the Single European Market. Hart: Oxford, 2002. 296.
188 KENDE–SZŰCS–JENEY: Európai közjog és politika. Budapest, Complex, 2007. 273.
189 Lásd SZALAYNÉ uo.
A harmadik pilléres együttműködés keretein belül két, a jelen munka szem-pontjából releváns ám kötelező jelleggel nem bíró határozat is elfogadásra került, egyik a családegyesítésre, másik a tagállamok területén huzamosan tartózkodó harmadik országbeliek jogállására vonatkozóan.190
1.3. Az amszterdami felülvizsgálat
Az Amszterdami felülvizsgálat ismét új fejezetet nyitott az uniós migrációs politi-kában. Egyesek egyenesen ‘kopernikuszi fordulatként’ emlegetik azt,191 tekintve, hogy az EK-Szerződés III. Részében egy új, IV. címet fogadtak el „Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák” elnevezéssel a „Szabadság, Biztonság és Jog érvényesülésének térségén” belül. Így 1999 májusától, az ASZ hatálybalépésétől a vízum-, mene-kültügyi és bevándorlási politika teljes egésze a kormányközi együttműködésből az unió első pillérébe került, amíg a korábbi harmadik pillér már csak a „bünte-tőügyekben való rendőrségi és igazságügyi együttműködés területét ölelte fel.192 Ennek eredményeként ‘közösségi’ hatáskörbe kerültek a bevándorlási és menekültügyi intézkedések, a harmadik országbeli állampolgárok jogai, a külső határok ellenőrzése, a vízumok, az említett területekhez kapcsolódó igazgatási együttműködés és a polgárjogi ügyekben megvalósuló igazságügyi együttmű-ködés. Az amszterdami módosításokkal továbbá beépítésre került a ‘schengen acquis’ is, mégpedig mind az első, mind pedig a harmadik pillérbe.
A közösségiesítés persze csak kompromisszumok árán volt elérhető. A Szerződés egy 2004. május 1-jéig tartó193 ötéves átmeneti időszakot irányzott elő, amely a tanácsi döntéshozatalt illetően minden fontos kérdésben továbbra is egyhangúságot követelt meg, továbbra is a tagállamok rendelkeztek jogsza-bály kezdeményezési joggal, sőt az Európai Parlament sem egyenrangú partner-ként vett részt a döntéshozatalban, hanem pusztán konzultációs szerepkörben.
Ráadásul a Bíróság előzetes döntéshozatal terén fennálló jogosítványai is jelen-tősen megnyirbálásra kerültek. Így csak abban az esetben fordulhattak előzetes
190 Kötelező erővel bíró rendeletek és irányelvek ugyanis nem kerülhettek elfogadásra e pilléren belül. Helen STAPLES: The legal status of third country nationals resident in the European Union, 41.o.; KENDE–SZŰCS–JENEY i. m. 274.
191 KENDE–SZŰCS–JENEY i. m. 277.
192 Jörg MONAR: Justice and Home affairs in the treaty of Amsterdam: Reform at the price of fragmentation, in: European Union After the Treaty of Amsterdam. Continuum International Publishing Group,May 21, 2001, 320.
193 A fenti átmeneti időszak nem véletlenül épp akkor ért véget, amikor a 10 új tagállam csatla-kozott, azaz 2004. május 1-jén.
döntéshozatali kéréssel a Bírósághoz, ha az utolsó tagállami jogorvoslati fórum is kimerült.194 A Bíróság harmadik pillérben fennálló hatásköre még erősebb korlátok közé kényszerült, hiszen az kötelező joghatósággal csak is a tagállamok kifejezett alávetése esetén rendelkezett.
Noha a Bíróság hatásköre a fenti területen limitált volt, az mégis komoly jelen-tőséggel bírt, hiszen ez valamiféle garanciát jelentett az új cím alatt elfogadott eszközök alapvető jogokkal való összhangját illetően.195
Az EKSz fent jelzett új IV. címében foglalt rendelkezésekkel szemben azonban a tagállamok számos fenntartást tettek: hét kiegészítő jegyzőkönyv, tizenhét zárónyilatkozat és négy kormánynyilatkozat kísérte az EKSz 61–69. cikkeit. A harmadik pillér közösségiesítése komoly fejtörést okozott három tagállamnak, így az Egyesült Királyságnak, Írországnak és Dániának, amelyek az EUSz-hez csatolt jegyzőkönyvek értelmében nem vettek részt a vízum, a menekültügy, a bevándorlás és a harmadik országok állam polgárai jogainak védelméről szóló EKSZ új IV. cím alkalmazásában. 196
Sajátosságai ellenére, ill. azzal együtt, a IV. cím elfogadása a bevándorlási politika területén komoly előrelépést jelentett. Az EKSz 63(3)(a),197 ill. 63(4)198 cikke jogalapot teremtett a harmadik országbeli polgárok belépésének és tartóz-kodási feltételeinek szabályozására.
1.4. A Lisszaboni Szerződés által hozott változások
A harmadik pillér amszterdami szerződéssel történő részleges közösségiesí-tése, a schengen acquis integrálása a szerződéses rendszerbe és a jelzett tagál-lamok által tett fenntartások a vonatkozó joganyag igen bonyolult szövedékét
194 Lásd EKSZ 68 (1) bekezdés. A tagállamok ‘szuverenitásféltése’ a legális bevándorlás terü-letén 2004 decemberében ismét megmutatkozott, amikor is a Tanács úgy határozott, hogy a IV. cím alatt szabályozott összes migrációs vonatkozású kérdésben áttér az együttdöntési eljá-rásra, egy területet kivéve, a legális bevándorlás területét.
195 Lásd a Bíróság C-105/03 sz. Pupino-ügyben hozott ítélete.
196 Lásd EKSz 69. cikk. Lásd SZALAYNÉ uo.
Jaap Willem de ZWAAN: Opting in and opting out of rules concerning free movement of persons:
problems and practical arrangements. Cambridge Yearbook of European Legal Studies. Volume 1 1998, Hart Publishing, 1999, 107.
197 „A Tanács intézkedéseket fogad el a bevándorláspolitikára vonatkozóan a következő terüle-teken: a) a belépés és a tartózkodás feltételei, valamint eljárási szabályok a huzamos tartózko-dásra jogosító vízumok és huzamos tartózkodási engedélyek tagállamok által történő kiadá-sára vonatkozóan, beleértve a családegyesítési célúakat is. ”
198 „A Tanács intézkedéseket fogad el azoknak a jogoknak és feltételeknek a meghatározására vonatkozóan, amelyek mellett harmadik országoknak a tagállamok valamelyikében jogsze-rűen tartózkodó állampolgárai más tagállamokban tartózkodhatnak.”
eredményezték, amely komoly veszélyt jelentett az egységes piac integritásának megőrzésére.199 Ezt igyekezett orvosolni a Lisszaboni Szerződés, amely törté-nelmi lépést jelentett az európai integráció történetében a pillérrendszer felszá-molásával. A 2009. december 1-jén hatályba lépő Lisszaboni Szerződés, így jelentős változásokat hozott a „szabadság, biztonság és jog érvényesülésének”
területén egyaránt.200
Az EUMSz a szabadság, biztonság és jog érvényesülésén alapuló térséget a megosztott hatáskörbe tartozó politikák körébe sorolja. A szabadságon, bizton-ságon és jog érvényesülésén alapuló térségről az EUMSz harmadik részének V. címe (67–89. cikkek) és az EUMSz 276. cikke rendelkezik. A pillérrendszer felszámolásának következményeként az EUMSz-be kerülnek az EUSz e terü-letre vonatkozó korábbi rendelkezései. A politikára vonatkozó rendelkezések öt fejezetben jelennek meg.201
A pillérrendszer megszűnésével a közösségi döntéshozatali metódus válik főszabállyá, azaz a döntések minősített többséggel születnek.202 Ezzel együtt kibővül az EP jogköre is, tekintve, hogy a fenti területen a kodecíziós, azaz a rendes jogalkotási eljárás lesz az irányadó. A konzultációs eljárás a Lisszaboni Szerződés szabályai alapján így csak kivételesen nyerhet alkalmazást, példa-ként említhető a harmadik országokból érkező polgárok hirtelen beáramlásának esetét, amikor is a Tanács az érintett államok vonatkozásában átmeneti intézke-déseket fogadhat el az EP-vel történő konzultációt követően. A Bizottság kizáró-lagos döntéskezdeményező szerepkörének203 rögzítése mellett szükséges megem-líteni továbbá a Bíróság joghatóságának kiterjesztését a fenti területen,204 amely
199 Lásd Catherine BARNARD op. cit. 528.
200 A szabadságon, biztonságon és jog érvényesülésén alapuló térségről az EUMSz harmadik részének V. címe (67–89. cikkek) és az EUMSZ 276. cikke rendelkeznek.
201 1. általános rendelkezések 2. a határok ellenőrzésével, a menekültüggyel és a bevándorlással kapcsolatos politikák 3. igazságügyi együttműködés polgári ügyekben 4. igazságügyi együtt-működés büntető ügyekben 5. rendőrségi együttegyütt-működés.
202 Ez alól csak rendőrségi együttműködésen belüli operatív együttműködés, a büntető ügyekben való igazságügyi együttműködés és a családjogi rendelkezések jelentenek kivételt, ahol továbbra is az egyhangúság követelménye érvényesül.
203 A volt harmadik pilléres büntetőjogi és rendőrségi együttműködés területén, a Bizottság mellett a tagállamok legalább egynegyede is kezdeményezési jogot kap. Lásd EUMSz 76. cikk.
204 A Bíróság korlátozottabb hatásköre ugyanakkor fennmarad a Szerződés hatálybalépését köve-tően öt évig azon harmadik pilléres intézkedések esetében, amelyeket a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt fogadtak el. Továbbá az EUMSz 276. cikk szerint a Bíróság nem rendel-kezik hatáskörrel egy tagállam rendőrsége vagy más bűnüldöző szolgálata által végrehajtott intézkedések érvényességének vagy arányosságának, illetve a közrend fenntartásával és a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlásának felülvizsgálatára.
eredményeként hatályukat vesztik a korábbi az EKSz 68. cikkében foglalt korlá-tozások.205
A fenti változások Dougan szerint, az Unió hatáskörének jelentős növekedését eredményezik a „Szabadság, biztonság és jog érvényesülése térségének” terü-letén, amely az egyéni jogvédelem erősödéséhez és a demokrácia defi cit csök-kenéséhez vezet egyúttal.206
A közös bevándorláspolitika jogalkotási alapjául a jövőben az EUMSz III.
Rész V. címében szereplő207 79 (1) bekezdése szolgál. A Szerződés szerint, a közös bevándorláspolitika célja: „a migrációs hullámok hatékony kezelése azok minden szakaszában, méltányos bánásmód biztosítása a harmadik országok azon polgárai számára, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállamban, vala-mint az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem megelőzése és az ezek elleni megerősített küzdelem.” A Tamperei koncepció, a harmadik országbeliek méltányos bánásmódját illetően, mint láthatjuk megerősítést nyert a Lisszaboni Szerződéssel.
A közös bevándorlási politika területén rendes jogalkotási eljárás keretében a Tanács intézkedéseket hozhat a következőkre vonatkozóan:
– a beutazás és a tartózkodás feltételei, valamint a hosszú távú tartózko-dásra jogosító vízumok és a hosszú távú tartózkodási engedélyek tagál-lamok által történő kiadására vonatkozó szabályok; 208
– a tagállamok valamelyikében jogszerűen tartózkodó harmadik ország-beli állampolgárok jogainak meghatározása, ide értve a más tagállam-okban való szabad mozgásra és tartózkodásra irányadó feltételeket.209 A közös bevándorláspolitika az általánosan, azaz az EK-Szerződésben megha-tározottakon túl kiterjed az Unió területén illegálisan tartózkodó személyek kito-loncolására és az emberkereskedelem, különösen a nők és a gyermekek keres-kedelme elleni küzdelemre:
– illegális bevándorlás és jogellenes tartózkodás, beleértve a jogellenesen tartózkodó személyek kitoloncolását és repatriálását is.210
205 Így a 68. cikk (1) bekezdése az EK-szerződés IV. címén alapuló intézkedésekre (vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák) vonat-kozó előzetes döntéshozatal kérésének lehetőségét olyan bíróságokra korlátozta, amelyeknek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség.
206 Michael DOUGAN: The Treaty of Lisbon 2007: Winning minds, not hearts. Common Market Law Review, Vol. 45 (2008) 680–681.
207 Lásd EUMSz V. cím: A szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség.
208 Lásd EUMSz 79. cikk (2) bek. (a).
209 Lásd EUMSz 79. cikk (2) bek. (b).
210 Lásd EUMSz 79. cikk (2) bek. (c), ill. (d).
Az Unió továbbá először, kifejezett felhatalmazást kap arra, hogy harmadik országokkal megállapodást kössön az Unió területén tartózkodó személyek szár-mazási országukba való visszafogadása érdekében, ha azok az Unió államaiban való tartózkodás feltételeinek nem felelnek meg.211
Fontos új elemként jelenik meg továbbá a bevándorlók beilleszkedését, integ-rálását célzó intézkedések elfogadását lehetővé tévő jogalap.212
Végül, a gazdasági migrációt illetően az EUMSz hangsúlyozza, hogy a tagállamok teljesen szabadon határozhatják meg, hogy hány harmadik ország-beli munkavállalót vagy önálló vállalkozót engednek be területükre.213 Ebből a rendelkezésből tehát az következik, hogy az Unió egészen addig hatáskörrel rendelkezik a foglalkoztatási célzattal történő harmadik országbeliek bebocsá-tására vonatkozó jogszabályok megszövegezésére, amíg a tagállamok szuvere-nitása a gazdasági migránsok számának meghatározását illetően garantált.214
A Lisszaboni Szerződés módosítja továbbá Dánia, az Egyesült Királyság és Írország speciális részvételét szabályozó jegyzőkönyveket. A Szerződés immár lehetővé teszi Dánia számára is, amivel az Egyesült Királyság és Írország már a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően is élhetett, azaz, hogy az eseti alapon is kimaradhasson.215
Az Egyesült Királyság és Írország esetében a 21. sz. jegyzőkönyvet kiter-jeszti az egész V. címre. Így a Szabadság, Biztonság és Jog érvényesülésének térségével kapcsolatos, korábban nem érintett területekre is kiterjed a kimaradás lehetősége. Ennek értelmében e cím rendelkezései és az ez alapján elfogadott rendelkezések nem alkalmazhatók az előbbi országokra. Ugyanakkor a javaslat benyújtását követő három hónapon belül azok írásban jelezhetik a Tanács elnö-kének, hogy részt kívánnak venni annak elfogadásában és alkalmazásában. Ha azonban egy ilyen intézkedést a fenti országok részvételével nem lehet ésszerű időn belül elfogadni, akkor a Tanács e nélkül is elfogadhatja azt.
A 21. sz. jegyzőkönyv új 4a cikke értelmében a fenti szabályok olyan intézke-dések esetében is vonatkoznak az Egyesült Királyságra és Írországra, amelyek az e két országra nézve kötelező, meglévő intézkedést módosítanak.216
211 Lásd EUMSz 79.cikk (3) bek.
212 Lásd EUMSz 79. cikk (4) bek.
213 Lásd EUMSz 79. cikk (5) bek.
214 ÓDOR–HORVÁTH i. m. 264–270.
215 Lásd 22. sz. JK.
Steve PEERS: Changing the institutional framework for EU Justice and Home Affairs law without the Lisbon Treaty. University of Essex , July 2008, 3.
216 Lásd 21. sz. JK 4a (1).
A Tanács ugyanakkor teljes ‘kívülmaradást’ követelhet meg a tagállamoktól abban az esetben, ha azok a meglévő intézkedés módosított változatának alkal-mazásából való kívülmaradása gyakorlatilag lehetetlenné teszi az érintett intéz-kedés alkalmazását.217
Ami a Dánia helyzetéről szóló 22. sz. jegyzőkönyvet illeti, az szintén kiter-jeszti a kimaradás lehetőségét az egész V. címre, azaz nem csak az EKSz korábbi IV. cím alatt elfogadott rendelkezéseire. Dánia a JK. 8. cikke értelmében továbbá bármikor bejelentheti a többi tagállamnak, hogy a bejelentés hatálybalépés-ének időpontját követően minden schengeni vívmány, valamint az e vívmá-nyok továbbfejlesztésére elfogadott minden olyan intézkedés, amely addig az időpontig nemzetközi jogi kötelezettségként kötelezte Dániát, uniós jogként köte-lezi majd azt.
Úgy tűnik, a Lisszaboni Szerződés valóban orvosolta az első és a harmadik pillér közti megosztottságot, ugyanakkor az Egyesült Királyság, Írország és Dánia számára biztosított kimaradási lehetőség továbbra sem könnyíti meg a jogalkalmazók dolgát.