Az állampolgárságon alapuló diszkrimináció tilalmának kérdésköre a harmadik országbeliek vonatkozásábankérdésköre a harmadik országbeliek vonatkozásában

Az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve az integráció létrejöttekor a közösségi jog sarkalatos tételét képezte, fi gyelemmel a közös piac megvalósításának célkitűzésére.¹⁶⁸ A fenti elv vizsgálatakor így nem

166 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK irányelve (2004. április 29.) az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/

EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről. [2004] HL L 158., 2004.4.30., 77–123. o.

167 A Tanács 2003/86/EK irányelve (2003. szeptember 22.) a családegyesítési jogról; A Tanács 2003/109/EK irányelve (2003. november 25.) a harmadik országok huzamos tartózkodási enge-déllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról; A Tanács 2004/114/EK irányelve (2004.

december 13.) a harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, java-dalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazásának feltétele-iről; A Tanács 2005/71/EK irányelve (2005. október 12.) a harmadik országbeli állampolgár-oknak az Európai Közösség területén folytatott tudományos kutatás céljából való fogadására vonatkozó külön eljárásról; A Tanács 2009/50/EK irányelve ( 2009. május 25. ) a harmadik országbeli állampolgárok magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás céljából való belé-pésének és tartózkodásának feltételeiről.

168 EGKSz 7. cikk, EKSz 6., majd 12. cikk, végül EUMSz 18. cikk.

tekinthetünk el attól a ténytől, hogy az nem a szociális igazságosság, vagy az emberi jogok közösségi védelmének feltétlen elkötelezettségétől fűtve nyert az integrációs jogban elismerést, hanem sokkal inkább gazdasági megfontolások vezérelték a közösségi jogalkotót annak szerződésbe foglalásakor. A Bíróság a tagállami polgárokra vonatkozó joggyakorlatában a fenti cikk alkalmazási kere-teit illetően inkább egy kiterjesztő értelmezést¹⁶⁹ támogatott a szabad mozgás célkitűzését megvalósítandó.¹⁷⁰

A kérdés, hogy vajon a fenti rendelkezés hatálya kiterjed-e a harmadik ország-beli polgárokra is, különös jelentőséget nyert a közösségi jog amszterdami felül-vizsgálata során. A IV. cím közösségiesítése ugyanis új perspektívába helyezte a 12. cikkely alkalmazásának kérdéskörét.¹⁷¹

A kommentátorok sajnálatos módon nem foglalnak határozottan állást a fenti kérdésben. Hublet, Groenendijk, Guild és Peers úgy véli, a bírói gyakorlat nem ad kifejezett támpontot annak meghatározásában, vajon a 12. cikkely hatálya (jelenleg EUMSZ 18. cikke) kiterjed-e a harmadik országbeli polgárokra egyaránt.¹⁷²

Mindezek ellenére érdemes megvizsgálni, hogy melyek azok az érvek, ill.

ellenérvek, amelyek segíthetnek a fenti kérdés eldöntésében.

A szerződéses jogot tekintve, inkább a klasszikus koncepciót tükrözi a Lisszaboni szerződés, azáltal, hogy az azóta átszámozásra került 12. cikkelyt (EUMSz 18. cikke) az EUMSz második része alá vonta, amelynek a

megkü-169 Az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalma, a szerződés szövege-zése értelmében a szerződés alkalmazási körében bír létjogosultsággal. A „szerződés alkalma-zási körében” kitétel szerződéses meghatározásának hiányában végső soron a Bíróság ítélkezési gyakorlatára kell hagyatkoznunk a tekintetben, hogy mit értünk a fenti fogalom alatt. Az EKSz általános antidiszkriminációs cikke (13. cikk) kifejezetten a „Szerződés által a Közösségre ruházott hatáskörök keretén belül” fogalmával operál, így feltételezhetjük, hogy a 12. cikkben szereplő „a szerződés alkalmazási körén belül” fogalom ennél szélesebb hatállyal rendelkezik olyan területeket is felölelve, amelyek az alapvetően tagállami hatáskörbe tartozó aktusoknak valamiféle korlátot szabnak, ill. biztosítani kívánják az uniós jog hatékony érvényesülését.

Chloe H^UBLET: The Scope of Article 12 of the Treaty of the European Communities Vis-à-Vis Third-Country Nationals: Evolution at Last 759.

170 A Bíróság C- 293/83 sz. Gravier-ügyben 1985. február 13-án hozott ítélete [EBHT 1985., 593.

o.], C- 24/86 sz. Blaizot-ügyben 1988. február 2-án hozott ítélete [EBHT 1988., 379. o.], C- 186/87 sz. Cowan kontra Tresor public ügyben 1989. február 2-án hozott ítélete [EBHT. 1989., 195. o.], C- 360/00 sz. Ricordi-ügyben 2002. június 6-án hozott ítélete [EBHT 2002., I-5089. o.], C-43/95. sz., Data Delecta és Forsberg-ügyben 1996. szeptember 26-án hozott ítélete [EBHT 1996., I-4661. o.], C- 323/95 sz. Hayes-ügyben 1997. március 20-án hozott ítélete [EBHT 1997., I-1711. o.].

171 Az EUMSz 18. cikke (az EKSz korábbi 12. cikke) ugyanis expressis verbis nem zárja ki hatálya alól a harmadik országbelieket.

172 Kees GROENENDIJK: Citizens and third country nationals: differential treatment or discrimination?

84., Elspeth GUILD – Steve PEERS: Out of the Ghetto? The personal scope of EU law, 110.

lönböztetés és az uniós polgárság címet adta. Ebből az tűnik ki, hogy az uniós polgári jogállás igenis előfeltételét képezi a kérdéses rendelkezés alkalmazá-sának. Ez nézetem szerint, ugyanakkor nem túl meggyőző érv, tekintettel, hogy az általános antidiszkriminációs 13. cikkely (jelenleg EUMSz 19. cikkelye) is ez alatt a cím alatt szerepel, amely viszont kétség kívül kiterjed a harmadik ország-beli polgárokra is.

Ami az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatát illeti, az úgy tűnik főszabály-ként az EUMSz 18. cikkének (korábbi 12. cikkely) klasszikus felfogását támo-gatja. A Bíróság a 2002-es Ricordi döntésében úgy fogalmaz, hogy „a 12. cikkely megköveteli tagállamoktól, hogy a saját polgáraikéval azonos bánásmódot bizto-sítsanak más tagállami polgárok számára a közösségi jog által szabályozott terü-leten.”¹⁷³ A Saldanha-ügyben¹⁷⁴ foglaltak is a klasszikus megközelítést támasztják alá. Itt az ügy fókuszában álló személy közösségi és harmadik állambeli polgár-sággal is rendelkezett. A Bíróság az eset kapcsán úgy határozott, az érintett harmadik országbeli polgársága nem zárja ki, hogy közösségi polgárként a 12.

cikkre hivatkozzon. Ebből a contrario következik, hogy amennyiben az csak egy harmadik ország polgárságával bírt volna, nem hívhatta volna fel a kérdéses rendelkezést.¹⁷⁵ Egy relatíve friss, a 2009-es Vatsouras-ügyben¹⁷⁶a klasszikus koncepció szintén megerősítést nyert.

173 Lásd fent hivatkozott Ricordi ítélet 32. pontja

174 A Bíróság C-122/96. sz., Saldanha-ügyben 1997. október 2-án hozott ítélete [EBHT 1997., I-5325. o.].

175 Lásd Saldanha-ítélet 22. pontja.

176 A Bíróság C-22/08, ill. C-23/08 sz. Vatsouras-ügyben hozott ítélete. A Vatsouras-esetben a Nürnbergi bíróság annak lehetőségéről kérdezte a Bíróságot, hogy kizárhatóak-e más tagállamok álláskeresői bizonyos pénzbeni ellátásokból. E kérdés két görög állampolgár és Nürnberg város munkaügyi központja között folyamatban levő jogviták keretében merült fel, amelyek tárgya az álláskeresők számára korábban nyújtott alapellátások megszüntetése volt. A Sozialgericht úgy találta, hogy a két felperes a releváns időszakban nem volt jogosult igénybe venni a „munkavállalók” számára meghatározott sajátos garanciákat, mivel az első felperes, A. Vatsouras által „rövid ideig” folytatott „csekély mértékű” kereső tevékenység „megélhetését nem biztosította, és a Koupatantze által folytatott kereső tevékenység „alig tartott egy hónapnál tovább. Márpedig az Unió polgárainak szabad mozgásáról szóló közösségi irányelvszerint, egy tagállam nem köteles szociális segélyt biztosítani a gazdaságilag nem aktív személyek számára.

A Nürnbergi bíróság azonban megkérdőjelezi e rendelkezésnek az egyenlő bánásmód közös-ségi jog által biztosított elvével való összeegyeztethetőségét. Ezt követően a Bíróság megvizs-gálta a szociális segély megtagadásának lehetőségét a munkavállalónak nem minősülő állás-keresők esetében. E tekintetben emlékeztet arra, hogy tekintettel az uniós polgárság beve-zetésére, az álláskeresőkre az egyenlő bánásmód jogát kell alkalmazni a munkaerőpiachoz való hozzáférés megkönnyítésére irányuló pénzbeni ellátás igénylése esetén. Jogszerű ugyan-akkor a tagállam részéről, hogy csak azon álláskeresőknek nyújtja ezen ellátást, akik tény-leges kapcsolatot létesítettek ezen állam munkaerőpiacával. Ilyen kapcsolat fennállása többek között akkor állapítható meg, ha a szóban forgó személy ésszerű hosszúságú időn keresztül

A kérdéses ügyben a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra várt választ, hogy az EKSz 12. cikkével ellentétes-e az olyan nemzeti szabályozás, amely az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárait még az illegális bevándor-lóknak nyújtott szociális segélyből is kizárja. Irónikusnak tűnik, de a Bíróság épp a fenti kérdés kapcsán deklarálta a 12. cikk tagállami polgárok és a harmadik polgárok egymás közti viszonylatában való alkalmazhatatlanságát. Ítéletében úgy fogalmazott, a „rendelkezés a közösségi jog alkalmazási körébe tartozó azon helyzetekre vonatkozik, amelyekben valamely tagállam állampolgára kizárólag az állampolgársága alapján hátrányosan megkülönböztető bánásmódban részesül egy másik tagállam állampolgárához képest, nem alkalmazható azonban a tagál-lamok és harmadik áltagál-lamok állampolgárai közötti esetlegesen eltérő bánásmód esetére.”¹⁷⁷

A Bíróság a CEZ-ügyben¹⁷⁸ ugyanakkor részben elfordulni látszik korábbi álláspontjától. A Bíróság az ügy kapcsán ugyanis kimondta, hogy ha az EAK-Szerződés nem is tartalmaz az EK-Szerződés 12. cikkének megfelelő kife-jezett rendelkezést, az EK 12. cikkben foglalt elv a Közösség ‘alapelvei’ között szerepel, és a nemzeti bánásmód szabálya annak egyik alapvető jogi rendelke-zése.¹⁷⁹ A fentiek fényében így még az is elképzelhető, hogy a Bíróság jövőbeni gyakorlatában a harmadik országbeliek körében is egyre markánsabban érvé-nyesíti majd az egyenlő bánásmód elvének érvényesülését.

Mindaddig azonban el kell fogadnunk, hogy a harmadik országbeliek vonatko-zásában főszabályként nem érvényesül az egyenlő bánásmód elve. Ez következik lényegében a harmadik országokkal kötött társulási és együttműködési megálla-podásokból is, hiszen már puszta létük is azt feltételezi, miszerint a fenti szabá-lyok elfogadása nélkül a harmadik országbeliek állampolgárásgi alapon történő megkülönböztetés elleni védelme nem valósulhatna meg.¹⁸⁰

ténylegesen és valóságosan állást keresett a szóban forgó állam területén. Következésképpen az Unió azon polgárai, akik tényleges kapcsolatba kerültek egy másik tagállam munkaerőpia-cával, igénybe vehetik a munkaerőpiachoz való hozzáférés megkönnyítésére irányuló pénzbeni ellátást, függetlenül annak a nemzeti jogalkotó általi minősítésétől.

177 Lásd Vatsouras-ítélet 52. pontja.

178 A Bíróság C-115/08 sz. ČEZ-ügyben 2009. október 27-én hozott ítélete. [EBHT 2009., I-10265. o.]

179 CEZ-ítélet 88-91. pontjai.

180 Hublet szerint, hasonló következtetésre juthatunk, ha a pusztán a közösségi vízumpolitika területét szemléljük, amely bizonyos országok polgárai esetében többletfeltételhez köti az Unió területére való beutazást. A fenti, bizonyos országok polgáraival szemben más harmadik országbeliek viszonylatában privilegizált bánásmódot biztosító megállapodások és a vízum-politika természeténél fogva differenciál a harmadik országbeliek között.

Végül, szükséges megemlíteni egy a jogirodalom körében igen népszerű állás-pontot, amely a kiterjesztő értelmezés mellett érvel. Egyes Komentátorok¹⁸¹ úgy vélik, az EKSz 12. cikkének korábbi megszorító értelmezése elsősorban abból fakadt, hogy azt a szabad mozgás elvével paralel módon közelítették meg, azaz úgy, mint amely csak is a saját, azaz a tagállami polgárokra vonatkozik. A szabad mozgás, mint alapvető szabadság és a 12. cikkely közti párhuzam vonása azonban nem helytálló szemlélet, hiszen utóbbi sokkal szélesebb kört fed le.¹⁸² A fenti párhuzamba állításra persze magyarázatként szolgálhat, hogy az állam-polgársági alapon történő diszkrimináció tilalma lényegében a szabad mozgás, azaz a migráció során nyer értelmet. Ahogy azt Craig de Burca is megfogal-mazza, „az egyenlő bánásmód követelménye mögött rejlő megfontolás a mobi-litás előmozdítása”.¹⁸³

A kérdés tehát igen komplikált és nagyban függ attól, vajon a Szerződés 12.

cikke (jelenleg EUMSz 18. cikke) elszakítható-e attól a megfontolástól, misze-rint az pusztán a tagállami polgárok szabad mozgását elősegítő eszközként funk-cionál. Ennek vizsgálatakor nem hagyhatjuk fi gyelmen kívül, hogy a szabad mozgás jogának szerződés általi garantálásában is jelentős változás ment végbe az integráció születése óta. Így, az integrációs jogfejlődésnek köszönhetően mára a gazdaságilag inaktív polgárok számára is biztosítást nyert a szabad mozgás joga, sőt, még ha korlátozottan is, de ma már számos harmadik országbeli polgár is részesül a tagállamközi mozgás szabadságából.

Az mindenesetre bizonyos, hogy az EUMSz 18. cikkének (az EKSz korábbi 12. cikke) általános körű alkalmazása nem jelenti azt, hogy a harmadik ország-beliekkel szembeni eltérő bánásmód minden esetben tilos lenne. A fenti elv, csak is az igazolatlan megkülönböztetést tilalmazza, azaz amely indokolatlan arány-talan beavatkozást jelent az elérendő célhoz képest.

181 Lásd HUBLET op. cit. 768.

182 A szerződés alkalmazási köréről beszélhetünk abban az esetben, ha a közösségi/ uniós joggal való kapcsolat fennállása megállapítható. Így a Bíróság a közösségi joggal való kapcsolat fenállását állapított meg a szabad mozgás hatékony érvényesülése körében.

183 Paul CRAIG – Garinne de BURCA: EU law. 3rd edition. Oxford University Press, 2002. 16.