V. EU POLITIKÁK ÉS JOG A FENNTARTHATÓ FEJLŐDÉSRŐL 178
2. A fenntartható fejlődés megjelenése és jelen helyzete az elsődleges jogban
Az Egységes Európai Okmány194 1986-ban történő elfogadása volt a Római Szerződés első átfogó módosítása. A fenntarthatóság ugyan itt még nem jelenik meg, de annak egyik pillére, nevezetesen a Közösség környezetvédelmi szabályozása szempontjából a dokumentum azért kiemelkedően jelentős, mert megteremtette az általános legitimációt, amikor a Közösség politikáiról szóló harmadik részbe illesztette a Környezetről szóló VII. címet (130r–130s. cikk). A környezeti cím így minden későbbi sajátos környezetvédelmi jogalap legelső kiindulása lett. Talán még az is figyelmet érdemel, hogy a 130r. cikkben, a környezeti tevékenység szintjének meghatározása és a végrehajtás kérdéskörében jelenik meg elsőként a szubszidiaritás a szerződésben. A környezeti cím mellett változás következett be az eddig jogalapként szolgáló 100. cikk rendelkezéseiben is. Az új 100a. cikk a jogharmonizációs alap, azon esetekre, „(1) ... amelyek tárgya a belső piac megteremtése és működése.‖ A 100a. cikk (3) bekezdése nevesíti a környezeti tárgyú jogharmonizációt, a környezetvédelem magas szintjének zsinórmértékként állításával.
Az Európai Unió, mint politikai szervezet 1992-es létrehozásával alig változott a környezetvédelemre vonatkozó szabályozás, ugyanakkor a Riói Konferencia, illetve az azt megelőző jelentések hatására immár egyértelműen megjelenik a fenntarthatóság.
A Maastrichti Szerződés195 preambuluma, hetedik bekezdésként egyebek között kiemeli:
„AZZAL A SZÁNDÉKKAL, hogy a belső piac megvalósításának, a megerősített kohéziónak és a környezetvédelemnek a keretében előmozdítsák népeik gazdasági és társadalmi fejlődését, továbbá hogy olyan politikákat hajtsanak végre, amelyek biztosítják, hogy a gazdasági integráció előrehaladása más területek párhuzamos fejlődésével járjon együtt,‖.
E fenti preambulum-bekezdés nem kifejezetten tartalmazza a fenntarthatóságot, de a
194 OJ L 169 of 29.06.1987
195 Szerződés az Európai Unióról (92/C 191/01)
gazdasági és társadalmi fejlődés előmozdítása, illetve a környezetvédelem egy csokorban van jelen, így megalapozza a következő, immár konkrét szabályt, ami a Szerződés B. cikke:
„Az Unió a következő célokat tűzi ki maga elé:
— kiegyensúlyozott és fenntartható gazdasági és társadalmi fejlődés előmozdítása, különösen egy belső határok nélküli térség létrehozása, a gazdasági és társadalmi kohézió megerősítése, valamint — e szerződés rendelkezéseinek megfelelően — végső soron egy közös valutát is magában foglaló gazdasági és monetáris unió létrehozása útján; ...‖
Ami figyelemre méltó, hogy ebben a célkitűzési rendszerben viszont a környezetvédelem nem jelenik meg a fenntarthatósággal együtt, viszont erősebben érvényesül a gazdasági és monetáris unió, nem hagyva tehát kétséget afelől, hogy az EU – ami itt még nem jogi, hanem politikai konglomerátum – mit is tekint kulcskérdésnek.
Az Uniós Szerződés módosította az eredeti Római Szerződést is, amikor az EKSz 2.
cikke helyébe illeszti azt a 2. cikket196, amelynek csokra mindent tartalmaz, amit a fenntarthatóság kapcsán elmondhatunk: harmonikus fejlődés, fenntartható fejlődés, a környezetvédelem beillesztése a fenntarthatóság kritériumai közé, az életminőség, a szolidaritás, stb. Mindenesetre a környezetvédelem ennek megfelelően a fenntarthatósághoz kapcsolódik, noha nem kifejezetten annak integráns részeként, hanem mintegy kiegészítőjeként.
Figyelmet érdemel mindezek mellett, hogy a Maastrichti Szerződés módosításai bővítették a Közösség tevékenységeinek körét. Az új 3. cikk a Közösség tevékenységei és közös politikái sorába emeli többek között, a szociális politikát, a gazdasági és társadalmi összetartás erősítését, a környezeti politikát, a kutatás és a technológiai fejlesztés elősegítését, a fogyasztóvédelem megerősítéséhez, valamint az egészségvédelem magas szintjének eléréséhez való hozzájárulást, a Közösség ipara versenyképességének megerősítését, a transzeurópai hálózatok létrehozásának és fejlesztésének ösztönzését, a fejlesztési együttműködésre vonatkozó politikát, az energiagazdálkodást.
A még az Egységes Európai Okmányban a környezetvédelmi címben megjelenő szubszidiaritás alapján a Maastrichti Szerződés által megfogalmazott szubszidiaritás alapelvének általánossá tétele a korábban speciálisan a környezeti politikára vonatkozó elvet a 130r. cikk bekezdéséből kiemelve, a szerződés új 3b. [5.] cikkének második fordulataként fogalmazza meg, kiegészítve a harmadik fordulatban meghatározott arányosság alapelvével197.
196 „A Közösség feladata, hogy közös piac, valamint gazdasági és monetáris unió létrehozásával, továbbá a 3. és a 3a. cikkben meghatározott közös politikák, illetve intézkedések végrehajtásával a Közösség egész területén előmozdítsa a gazdasági tevékenységek harmonikus, kiegyensúlyozott fejlődését, a környezetre figyelmet fordító, fenntartható és inflációt nem gerjesztő növekedést, a gazdasági teljesítmények nagyfokú konvergenciáját, a foglalkoztatottság és a szociális védelem magas szintjét, az életszínvonal és életminőség emelését, valamint a tagállamok közötti gazdasági és társadalmi kohéziót és szolidaritást.‖
197 „Azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a szubszidiaritás elvének megfelelően a Közösség csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása
A Maastrichti Szerződés természetesen módosította a környezeti címet is, mégha nem is mélyrehatóan, de lényeges újítása a környezeti jogalkotásra vonatkozó szabályok megváltoztatása.
Az Amszterdami Szerződésben198 (1997, hatályba lépett 1999) sem változtak jelentős mértékben. Az Európai Unióról szóló szerződés preambuluma hetedik fordulatának és B. cikkének módosításával az unió kifejezett célja a gazdasági és társadalmi haladás előmozdítása, nem csupán a környezetvédelemre tekintettel, hanem a fenntartható fejlődés alapelvének figyelembevételével. Némileg módosult a Római Szerződés 2.
cikke, amely szerint az Európai Közösség célja, többek között, a gazdasági tevékenységek harmonikus, kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődésének előmozdítása, valamint a környezet magas szintű védelme és minőségének javítása. A fenntartható fejlődés célként történő megfogalmazása jelzi az elkötelezettséget a gazdasági fejlődés és a környezetvédelem teljes összehangolása terén. A 2. cikk módosítása révén pedig a környezetvédelem magas szintje a Közösség minden politikája felé jelent feladatot.
Az Uniós Szerződés hetedik preambulum-bekezdésében megjelenik, immár szó szerint is a fenntartható fejlődés199, sőt első helyre került, ami eddig hiányzott a preambulumból, és ehhez igazodik a belső piac és a kohézió, így a fenntarthatóság mintegy átfogja ezeket, ugyanazokkal a célokkal, mint 1992-ben, miközben a többi elem gyakorlatilag változatlan marad, tehát a környezetvédelem egyike a fenntarthatóság összetevőinek.
Módosult a B. cikk is200, ahol a kialakult sorrend elég jól tükrözi az EU céljait, amennyiben a gazdasági és társadalmi fejlődés mellett ekkor kap egyre nagyobb hangsúlyt a foglalkoztatás, majd alapvetően régebbi szöveg következik, azzal a különbséggel, hogy már nem szükséges a fenntarthatósághoz kapcsolni a gazdasági és társadalmi fejlődést, mert az már bevezető rendelkezésként szerepel.
Módosult az Uniós Szerződéssel elfogadott 2. cikk szövege is201, aminek következtében
miatt azok közösségi szinten jobban megvalósíthatók.
A Közösség intézkedései nem léphetik túl az e szerződés célkitűzéseinek eléréséhez szükséges mértéket.‖
198 Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the treaties establishing the European Communities and related acts Official Journal C 340, 10 November, 1997
199 „AZZAL A SZÁNDÉKKAL, hogy a fenntartható fejlődés alapelvének figyelembevételével és a belső piac megvalósításának, a megerősített kohéziónak és a környezetvédelemnek a keretében előmozdítsák népeik gazdasági és társadalmi fejlődését, továbbá hogy olyan politikákat hajtsanak végre, amelyek biztosítják, hogy a gazdasági integráció előrehaladása más területek párhuzamos fejlődésével járjon együtt,‖
200Az Unió a következő célokat tűzi ki maga elé:
— a gazdasági és társadalmi fejlődés, valamint a foglalkoztatás magas szintjének előmozdítása, továbbá egy kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődés megvalósítása, különösen egy belső határok nélküli térség létrehozása, a gazdasági és társadalmi kohézió megerősítése, valamint — e szerződés rendelkezéseinek megfelelően — végső soron egy közös valutát is magában foglaló gazdasági és monetáris unió létrehozása útján;...‖
201 „ A Közösség feladata, hogy közös piac, valamint gazdasági és monetáris unió létrehozásával, továbbá a 3. és a 3a. cikkben meghatározott közös politikák, illetve intézkedések végrehajtásával a Közösség
a feladatok felsorolásában tehát a harmonikus és kiegyensúlyozott fejlődés mellé a fenntartható fejlődés is felzárkózik, a sorrend kissé megváltozik – a fent már említett foglalkoztatottság jobban előtérbe kerül – és erősödnek a környezetvédelmi megfontolások – immár magas szintű védelemről beszélünk. A fenntarthatóság így jobban beilleszkedik a szerződéses szövegekbe.
Környezetvédelmi szempontból figyelemre méltó emellett és a fenti lépéseket is logikusan követi a környezetvédelmi követelmények integrációjának erőteljesebb megjelenése, hiszen a szerződés a következő cikkel egészül ki:
„3c. cikk
A környezetvédelmi követelményeket — különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel — be kell illeszteni a 3. cikkben említett közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába.‖
Arról sem feledkezhetünk meg, hogy ebben az integrációs követelményben is megjelenik a fenntarthatóság, mégpedig olyan összefüggésben, mint aminek megvalósításához szükséges a környezetvédelem integrációjának megvalósulása.
A környezetvédelemnél maradva egy kicsit, a Szerződés kissé egyszerűsítette a környezetvédelmi aktusok döntéshozatali rendszerét, az átszámozott 175. cikkben (régebbi 130s cikk), illetve lényeges változásokat vezetett be a belső piac működése előtti akadályok elhárítását célzó környezeti jogharmonizáció terén is, a módosított 100a. [95.] cikkben.
A Nizzai Szerződés202, amelyet 2001 februárjában írtak alá, noha a szerződés fejlődésének következő állomása, a fenntarthatóság vonatkozásában nem tartalmazott változást.
Az Európai Unióról szóló (EUSz) és az EU működéséről szóló szerződés (EUMSz), más néven Lisszaboni Szerződés203 2009. december 1-én lépett hatályba, és jelenleg ez határozza meg az elsődleges jog állapotát. Az EU immár teljes értékű, jogi és nem csupán politikai fogalom, a pillérek egybefoglalásra kerültek.
A Lisszaboni Szerződés első része az Európai Unióról szóló Szerződés, amelynek első kérdése a preambulum változása, amely az eddigi hetedik bekezdését a kilencedik váltja fel, anélkül azonban, hogy a tartalom változna, csak a számozása változik204.
egész területén előmozdítsa a gazdasági tevékenységek harmonikus, kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődését, a foglalkoztatottság és a szociális védelem magas szintjét, a férfiak és nők egyenlőségét, a fenntartható és inflációt nem gerjesztő növekedést, a gazdasági teljesítmények nagyfokú versenyképességét és konvergenciáját, a környezet minőségének magas szintű védelmét és javítását, az életszínvonal és életminőség emelését, valamint a tagállamok közötti gazdasági és társadalmi kohéziót és szolidaritást.‖
202 OJ C 80 of 10.03.2001
203 2007/C 306/01 - Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról, amelyet Lisszabonban, 2007. december 13-án írtak alá
204 „(9) AZZAL A SZÁNDÉKKAL, hogy a fenntartható fejlődés alapelvének figyelembevételével és a belső piac megvalósításának, a megerősített kohéziónak és a környezetvédelemnek a keretében előmozdítsák népeik gazdasági és társadalmi fejlődését, továbbá hogy olyan politikákat hajtsanak végre, amelyek biztosítják, hogy a gazdasági integráció előrehaladása más területek párhuzamos fejlődésével járjon együtt,...‖
Az EUSz 3. cikke váltja fel a korábbi 2. cikket, amely az EU feladatairól beszél. Itt jelentős változások következtek be, mégpedig egy sokkal alaposabb, kiterjedtebb megközelítést találunk, amelyben a fenntarthatóság olyan összefüggésben jelenik meg, amely az eddiginél sokkal szélesebb értelmet, kiteljesedettebb kapcsolatrendszert jelent, miközben egyes régebbi elemek is megmaradnak:
„3. cikk (az EUSz. korábbi 2. cikke)
(3) Az Unió egy belső piacot hoz létre. Az Unió Európa fenntartható fejlődéséért munkálkodik, amely olyan kiegyensúlyozott gazdasági növekedésen, árstabilitáson és magas versenyképességű, teljes foglalkoztatottságot és társadalmi haladást célul kitűző szociális piacgazdaságon alapul, amely a környezet minőségének magas fokú védelmével és javításával párosul. Az Unió elősegíti a tudományos és műszaki haladást.
Az Unió küzd a társadalmi kirekesztés és megkülönböztetés ellen, és előmozdítja a társadalmi igazságosságot és védelmet, a nők és férfiak közötti egyenlőséget, a nemzedékek közötti szolidaritást és a gyermekek jogainak védelmét.
(5) A világ többi részéhez fűződő kapcsolataiban az Unió védelmezi és érvényre juttatja értékeit és érdekeit, és hozzájárul polgárainak védelméhez. Hozzájárul a békéhez, a biztonsághoz, a Föld fenntartható fejlődéséhez, a népek közötti szolidaritáshoz és kölcsönös tisztelethez, a szabad és tisztességes kereskedelemhez, a szegénység felszámolásához és az emberi jogok, különösen pedig a gyermekek jogainak védelméhez, továbbá a nemzetközi jog szigorú betartásához és fejlesztéséhez, így különösen az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt alapelvek tiszteletben tartásához.‖
A (3) bekezdés a fenntarthatóság és ezzel összefüggésben a környezetvédelem mellett megemlíti a jövő nemzedékeket is, tehát a fenntarthatóság egy alapvető eleme hangsúlyozásra kerül. Az (5) bekezdés összefüggéseire kell különösen is felhívni a figyelmet, mert itt a béke, biztonság, szolidaritás, emberi jogok, szegénység, stb. együtt jelennek meg, egy rendszert alkotnak a fenntarthatósággal, a már említett szélesebb horizontú megközelítés jegyében.
Az EUSz 21. cikkére kell még külön figyelmet fordítani, amelynek (1) bekezdése nem említi ugyan a fenntarthatóságot, de az előző gondolatoknak tényleges folytatója, miközben a nemzetközi együttműködés megalapozását is szolgálja205.
A fentire épülve a következő bekezdés azonban már sokkal lényegesebb tárgyunk szempontjából, mert az Unió fenntarthatóságért való elkötelezettségét tükrözi, két
205 „(1) Az Unió nemzetközi szintű fellépése azon elvekre épül, amelyek létrehozását, fejlődését és bővítését vezérelték, és arra irányul, hogy ezek érvényesülését a világ többi részén is előbbre vigye; ezek az alapelvek a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és alapvető szabadságok egyetemes és oszthatatlan volta, az emberi méltóság tiszteletben tartása, az egyenlőség és a szolidaritás elvei, valamint az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt elvek és a nemzetközi jog tiszteletben tartása.
Az Unió arra törekszik, hogy kapcsolatokat alakítson ki és partnerségre lépjen azokkal a harmadik országokkal, valamint nemzetközi, regionális vagy univerzális szervezetekkel, amelyek osztoznak vele az első albekezdésben említett elvekben. Az Unió, különösen az Egyesült Nemzetek keretében, elősegíti a közös problémák többoldalú megoldását.‖
kérdést emelve ki különösen. Az egyik a fenntarthatóság hagyományos hármasságának megismétlése – gazdaság, társadalom, környezet – a fejlődő országokkal való együttműködés elveinek keretében. A másik a tágabb értelmű nemzetközi együttműködés keretében a fenntarthatóságon belül a környezet kiemelése, különösen a természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodás érdekében206.
Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSz) már az EUSz-hoz képest inkább a jogi alapokat, felhatalmazásokat, eljárásokat, stb. tartalmazza és kevésbé az elveket. A szerződés preambuluma ennek megfelelően is már sokkal inkább a gazdaságra orientál, a fenntarthatóságot külön nem is említi, hiszen arról már előbb volt szó. Ami talán a legközelebb áll az eddigiekhez és jól illusztrálja a különbséget, az a preambulum 4. és 5. bekezdése207. Amint látható, itt a gazdasági növekedés lényege, hogy egyenletes legyen és talán a harmonikus fejlődés állna közel a fenntarthatósághoz, ha nem egészülne ki a régiókra való utalással, egyértelművé téve, hogy nem ez a kulcskérdés.
Az EUMSz 11. cikkét az integráció elve megfogalmazásának tekintjük, a fenntarthatóságra történő utalással együtt, de elsősorban környezetvédelmi szempontokat kiemelve: „A környezetvédelmi követelményeket — különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel — be kell illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába.‖
Az EUMSz környezetvédelmi címe 2009 óta a XX. cím, amely szinte teljes egészében követi elődjeinek minden mozzanatát, új számozás szerint – 191-193. cikkek -, amelyhez a jogharmonizációs 114. cikket lehet illeszteni.
Mindenképpen figyelemre méltó, hogy a Lisszaboni Szerződés volt az, amelyik az Alapjogi Chartát jogerőre emelte - 6. cikk (az EUSz. korábbi 6. cikke):
„(1) Az Unió elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájának 2000. december 7-i, Strasbourgban 2007. december 12-én kiigazított szövegében foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; e Charta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések.‖
A Charta utalást tesz a fenntarthatóságra, noha nem tartalmaz ilyen jogosítványt, illetve környezethez való jogot sem, de jogértelmezéssel a kérdéses cikk ilyenként is felfogható (és a környezethez való jog kapcsán erre vissza is térünk):
„37. cikk – Környezetvédelem: A magas színvonalú környezetvédelmet és a környezet
206 „(2) Az Unió közös politikákat és tevékenységeket határoz meg és hajt végre, és a nemzetközi kapcsolatok minden területén magas szintű együttműködés kialakításán munkálkodik annak érdekében, hogy: ...
d) elősegítse a fejlődő országok fenntartható gazdasági, társadalmi és környezeti fejlődését, elsődlegesen a szegénység felszámolása céljából; ...
f) hozzájáruljon olyan nemzetközi intézkedések kidolgozásához, amelyek a fenntartható fejlődés biztosítása érdekében a környezet minőségének és a világ természeti erőforrásaival való fenntartható gazdálkodásnak a megőrzésére és javítására irányulnak;‖
207 „FELISMERVE, hogy a meglévő akadályok elhárítása összehangolt cselekvést igényel annak érdekében, hogy garantálják az egyenletes gazdasági növekedést, a kiegyensúlyozott kereskedelmet és a tisztességes piaci versenyt,
TÖREKEDVE ARRA, hogy erősítsék gazdaságaik egységét és biztosítsák harmonikus fejlődésüket a különböző régiók között meglévő különbségek és a hátrányos helyzetű régiók elmaradottságának csökkentésével,...‖
minőségének javítását be kell építeni az uniós politikákba, és a fenntartható fejlődés elvével összhangban biztosítani kell megvalósulásukat.‖
Ha összességében értekeljük a szerződéses mondandókat, illetve azok jogi tartalmát, akkor nyilvánvalóvá válik, hogy a fenntarthatóság közvetlenül jogintézményt nem jelent, jogi követelményt még kevésbé, sokkal inkább annak elvi jelentőségét kell hangsúlyozni. A helyzet kulcsa maga az EU szervezeti és intézményi rendszere, amely számára mindezen elvi megközelítések kötelezettséget jelentenek, ha nem is a szó jogi, hanem inkább politikai értelmében.
Az egyes elemek tehát Lisszabon szerint:
EUSz preambulum 9. bekezdés, utalás a fenntartható fejlődésre, mint alapelvre;
EUSz 3. cikk, feladatok: „Az Unió Európa fenntartható fejlődéséért munkálkodik...‖, generációk közötti szolidaritás, majd „Hozzájárul ... a Föld fenntartható fejlődéséhez,...‖;
EUSz 21. cikk nemzetközi együttműködés keretében az Unió eddigi megalapozó elveit kell propagálni, illetve ...‖elősegítse a fejlődő országok fenntartható gazdasági, társadalmi és környezeti fejlődését‖ és „... a fenntartható fejlődés biztosítása érdekében a környezet minőségének és a világ természeti erőforrásaival való fenntartható gazdálkodásnak a megőrzésére és javítására irányulnak;‖;
EUMSz 11. cikkét az integráció elve megfogalmazásának tekintjük, a fenntarthatóságra történő utalással együtt, de elsősorban környezetvédelmi szempontokat kiemelve;
Alapjogi Chartát 37. cikk – környezetvédelem „a fenntartható fejlődés elvével összhangban.‖
A fentiekből kirajzolódik, hogy a fenntartható fejlődés részben alapelv, részben cél, amelyet maga a Szerződés nem törekszik meghatározni. Igaz, az egyes elemekből a fenntarthatóság hagyományos gondolatai jól érzékelhető, de ehhez nem járul újdonság.
A megfogalmazás tehát nélkülözi mind a jogi tisztázottságot, mind pedig a jogi kötelezettség érzetét. A lényeg az, hogy törekedni kell erre, általános iránymutatásként szolgál, de semmilyen módon nem számonkérhető. Ez a már említett szövegezés miatt sem lenne lehetséges, és természetesen a megfelelő tartalom miatt sem. A tanulmány vonatkozó részének végén lesz szó arról, miként jelenik meg a fenntartható fejlődés mint hivatkozás az EU bíróságok gyakorlatában és miként marad meg ott is az általánosság szintjén.
Még azt sem mondhatjuk tehát, hogy magát az EU intézményeket kötelezné bármilyen kézzel fogható intézkedésre, csupán arra, hogy közelítsenek az elvárt szempontok megvalósításához, így felelősségük legjobb esetben is politikai jellegű, de annak is elég gyenge. Kérdés lesz tehát, milyen területen, miként tölthető ki ez az általános elvárás és meyl területeken, miként érhető el a konkrétság olyan szintje, amely lehetségessé teszi a számonkérést.