1. Az EURÓPAI UNIÓ ALAPSZERZŐDÉSEI, FELÉPÍTÉSE
Az Európai Unió egyedülálló gazdasági és politikai partnerség, amelyet jelenleg 28 európai ország alkot. Tagországainak összterülete a kontinens nagy részét ma-gában foglalja.
Az EU a második világháború után jött létre, és az integráció a kezdetekben alapvetően a gazdasági együttműködést célozta. 1958-ban megalakult az Európai Gazdasági Közösség (EGK, 1957, Római Szerződés), a kezdetekben hat ország – Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Németország és Olaszország – részvételével. Az európai államok integrációs törekvései később közös szakpoli-tikákkal bővültek, így a gazdasági együttműködésből lassan komplex politikai integráció vált (ezt a váltást tükrözte többek közt az, hogy 1993-ban az Európai Gazdasági Közösség helyébe az Európai Unió [EU] elnevezés lépett). Megvalósult az egységes piac és a négy szabadság: az áruk, a szolgáltatások, a személyek és a tőke szabad áramlása. Az 1990-es években két újabb szerződés született: 1993-ban a Római Szerződés helyébe az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés lépett, majd a tagállamok 1999-ben létrehozták az Amszterdami Szerződést. A 2009. de-cember 1-jén hatályba lépő Lisszaboni Szerződés az Unió intézményeinek mo-dernizálását és hatékonyabb integrációs munkamódszerek kialakítását tűzte ki célul. Ezek a szerződések már messze túllépnek a gazdasági együttműködésen – kezd kialakulni az egységes európai jogrendszer, az Unió egy sajátos konföde-ráció felé közeledik, létrejött az uniós állampolgárság. Magyarország 2004 óta az Európai Unió tagja.
Az Európai Unió intézményrendszere
▪
79▪
A tagállamok és az EU vezetői az Európai Unió Tanácsa keretében határozzák meg az átfogó uniós prioritásokat. Az EU legjelentősebb intézményei az Európai Parlament, az Európai Tanács (nem azonos az Európai Unió Tanácsával, jogalkotá-si feladatai ugyanis ezen Tanácsnak nincsenek), az Európai Unió Tanácsa, az Európai Bizottság, továbbá az Európai Bíróság. Valamennyi uniós intézmény hatásköreit és feladatait az alapszerződések határozzák meg. Ugyancsak ezek a szerződések ál-lapítják meg az uniós intézmények által követendő szabályokat és eljárásokat is.
Az imént említett szerződéseket valamennyi uniós ország elfogadta, a tagállami parlamentek ratifikálták azokat.
Az Európai Parlament – tagállamonként közvetlenül megválasztott – képvi-selői az európai állampolgárokat képviselik. A tagállami kormányok érdek-kép-viseleti intézménye az Európai Unió Tanácsa, míg az EU egészének érdekeit az Európai Bizottság képviseli. A Bizottság tagjait a tagállami kormányok nevezik ki.
Míg a Parlament tehát az uniós polgárokat, addig a Tanács az egyes tagállamok kormányait képviseli. A Tanács elnökségét felváltva töltik be a tagállamok.
Az EU-nak ezen felül számos egyéb intézménye és intézményközi szerve van, amelyek különleges szerepet töltenek be. Az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a munkáját segíti. A fő-képviselő elnökli a Külügyek Tanácsát, ő felel a közös kül- és biztonságpoliti-káért, illetve biztosítja az EU külső fellépéseinek egységességét és koordiná-cióját. Az Európai Központi Bank az európai monetáris politikáért felel. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság a civil társadalmat, a munkáltatókat és az alkal-mazottakat, a Régiók Bizottsága a regionális és a helyi hatóságokat képviseli.
Az Európai Beruházási Bank fő feladata, hogy az EU beruházási projektjeit finan-szírozza, és az erre alapított beruházási szervezeten (Európai Beruházási Alapon) keresztül segítséget nyújtson a kisvállalkozásoknak. Az Unió finanszírozási rendszere ellenőrzésének alapvető szerve az Európai Számvevőszék.
Az uniós jogalkotás három intézmény, az Európai Parlament, az EU Tanácsa és a Bizottság feladata. Ez a három intézmény a rendes jogalkotási (régebben együttdöntési) eljárás keretében fogadja el az Unió-szerte alkalmazandó szakpo-litikákat és jogszabályokat. Ez azt jelenti, hogy a közvetlenül választott Európai Parlament a (28 uniós tagállam kormányait képviselő) Tanáccsal együtt hagy-ja jóvá az uniós jogszabályokat. Az uniós jogszabályokat a Bizottság szövegezi és hajtja végre. Az alapelv az, hogy a Bizottság új jogszabályokat javasol, és a Parlament, valamint a Tanács elfogadja őket. A végrehajtásért a Bizottság és a tagállamok felelnek. A jogszabályok megfelelő alkalmazásának és végrehajtásá-nak biztosítása a Bizottság feladata. A Lisszaboni Szerződés kibővítette a „rendes
jogalkotási” eljárás alá eső szakpolitikai területek körét, és a Parlament „mozgás-tere” nőtt az irányban, hogy megakadályozza a javaslatok elfogadását, ha nem ért egyet a Tanáccsal.
Az Unió jogforrásait (rendelet, irányelv) a II. fejezet 3. pontjában tárgyaltuk.
2. Az eURópAi UNió SzeRVezete A) Az Európai Parlament
Az Európai Parlament tagjai – az uniós választópolgárok által ötévente közvetle-nül megválasztott képviselők – a polgárok érdekeit képviselik. Az egyes országok nagyjából a népességük arányában részesülnek a képviselői mandátumokból.
A Lisszaboni Szerződés a képviselők számát országonként legalább 6, illetve leg-feljebb 96 főben határozta meg (a képviselők nem tagállamonként, hanem pártho-vatartozás szerint alkotnak frakciókat). A Parlament munkája három helyszínen zajlik: Brüsszelben, Luxemburgban és Strasbourgban. Az üléseket Strasbourgban és Brüsszelben tartják, a Bizottság szintén Brüsszelben ülésezik, az adminisztrá-ciós intézmények (Főtitkárság) Luxemburgban találhatók.
A Parlament az Európai Unió Tanácsa mellett az Unió egyik legfontosabb jog-alkotó intézménye. A Parlament három fő feladata:
a) a Tanáccsal együtt megvitatja és elfogadja az európai jogszabályokat;
b) a demokratikus működés biztosítása érdekében ellenőrzi a többi uniós in-tézményt, különösen a Bizottságot;
c) a Tanáccsal együtt megvitatja és elfogadja az uniós költségvetést.
a) A Parlament számos területen – például a fogyasztó- és környezetvédelem területén – a tagállami kormányokat képviselő Tanáccsal együttműködve dönt az uniós jogszabályok tartalmáról és azok hivatalos elfogadásáról, ezt nevezik „rendes jogalkotási eljárásnak” (régebbi nevén együttdöntési eljárás).
A Lisszaboni Szerződés kibővítette azoknak a szakpolitikáknak a körét, amelyekre a rendes jogalkotási eljárás vonatkozik, és így a Parlament na-gyobb hatáskört kapott a jogszabályalkotás terén, többek között a mezőgaz-daság, az energiapolitika, a bevándorlás és az uniós alapok területén. Ezen túlmenően más fontos döntéseknél is szükség van a Parlament hozzájárulá-sára (pl. új belépő tagállamok felvétele).
b) A Parlament többféleképpen, így demokratikus felügyelet útján is befo-lyást gyakorol a többi uniós intézményre. Az uniós biztosok (a Bizottság
Az Európai Unió intézményrendszere
▪
81▪
kinevezésekor 28, tagállamonként egy-egy biztost neveznek ki) csak a Parlament hozzájárulása esetén léphetnek hivatalba. Ha az Európai Parlament képviselői nem fogadják el valamelyik biztosjelöltet, a Bizottság egészének kinevezését elutasíthatják. A Parlament emellett lemondásra szó-líthatja fel a Bizottságot annak hivatali ideje alatt (bizalmatlansági indít-vány). A Parlament a Bizottság felett a bizottsági jelentések megvizsgálása és a biztosok meghallgatása útján gyakorol ellenőrzést. A képviselők vizs-gálják meg a polgárok által benyújtott petíciókat, és vizsgálóbizottságokat hozhatnak létre. Amikor a tagállami vezetők az Európai Tanács keretében üléseznek, a Parlament véleményt nyilvánít a napirendi témákról.
c) A Parlament az Európai Unió Tanácsával együtt fogadja el az Unió éves költ-ségvetését. A Parlament erre hivatott bizottsága felügyeli a költségvetési ki-adásokat, és évente értékeli, hogy a Bizottság hogyan gazdálkodott az előző évi költségvetéssel.
B) Az Európai Unió Tanácsa
Az Európai Unió Tanácsában (EU Tanácsa) – amely tehát nem azonos az előző pont-ban ismertetett Európai Tanáccsal – az egyes uniós országok miniszterei ülésez-nek jogszabályok elfogadása és a szakpolitikák összehangolása céljából.
Fő tevékenysége:
a) az uniós jogszabályok elfogadása;
b) az uniós tagállamok átfogó gazdaságpolitikájának összehangolása;
c) az EU és más országok között létrejövő megállapodások aláírása;
d) az EU éves költségvetésének jóváhagyása;
e) az EU kül- és védelmi politikájának kidolgozása;
f) a tagállami bíróságok és rendőri erők közti együttműködés összehangolása.
Mint látható, az EU operatív „lelke” valójában az EU Tanácsa. A Tanácsnak nincsenek állandó tagjai. A Tanács egyes üléseire minden tagállam a megvita-tandó szakpolitikai területért felelős miniszterét küldi, például a közös gazda-ságpolitika ügyeiben az azzal foglalkozó minisztert, a költségvetési ügyekben jellemzően a pénzügyminisztert. A Tanács üléseit az aktuális témához igazodó névvel illetik. A külügyminiszteri összetételben ülésező Tanácsnak állandó el-nöke van: az EU kül- és biztonságpolitikai főképviselője. A Tanács további ülé-sein az EU soros elnökségét betöltő ország érintett minisztere elnököl.
Az EU Tanácsa rendszerint minősített többséggel hozza meg döntéseit.
A tagállamok szavazatainak száma fő szabályként a népességükhöz igazodik,
a gyakorlatban azonban a szavazatszámot a kevesebb lakosú országok javára sú-lyozzák. Kényes kérdésekben – biztonságpolitika, külpolitika, adózás – a Tanács egyhangúlag határoz.
2014-től bevezetik a kettős többségre épülő szavazás rendszerét. Ez azt jelenti, hogy egy javaslatot csak akkor fogadnak el, ha az kétféle módon is többségi támogatást kap: a támogató szavazatok az országok többségét (legalább 15 országot), illetve a teljes uniós népesség többségét (az igennel szavazó országok az uniós népesség legalább 65%-át) képviselik.
C) Az Európai Bizottság
Az Európai Bizottság az Európai Unió egyik legfontosabb intézménye. Az EU egészének érdekeit képviseli és támogatja. Új európai jogszabályokra vonatkozó javaslatokat szövegez. Az uniós politikák végrehajtásával és az uniós források elköltésével kapcsolatos mindennapi feladatokat irányítja.
Az egyes uniós tagállamokból kinevezett – tagállamonként egy-egy, össze-sen 28 – biztos ötéves hivatali ideje alatt a Bizottság politikai vezetését látja el.
Minden biztos az elnök által meghatározott, saját szakpolitikai területért felelős.
A Bizottság elnökét az Európai Tanács nevezi ki. Szintén a Tanács nevezi ki a többi biztost is, a kinevezett elnökkel egyetértésben. A biztosok és az elnök kinevezését az Európai Parlamentnek jóvá kell hagynia. Hivatali idejük alatt elszámoltathatók a Parlament felé, amely egyedül jogosult a Bizottság feloszlatására is.
A Bizottság napi működéséről a Bizottság személyzetének tagjai – adminiszt-rátorok, szakértők, tolmácsok, titkársági alkalmazottak stb. – gondoskodnak, akik főigazgatóságoknak nevezett szervezeti egységek keretén belül tevékenykednek.
A Bizottság az EU egészének érdekeit képviseli és támogatja. A következő te-vékenységek útján felügyeli és hajtja végre az integrációs szakpolitikákat:
a) új jogszabályokra vonatkozó javaslatok benyújtása a Parlamentnek és a Tanácsnak;
b) az EU költségvetésének irányítása és a finanszírozás elosztása;
c) az uniós jogszabályok végrehajtása (a Bírósággal együtt);
d) az EU nemzetközi képviselete, például az EU és más országok közötti meg-állapodásokra vonatkozó tárgyalások lebonyolítása.
Az új jogszabályok megalkotása kapcsán a Bizottság kezdeményezési joggal bír, vagyis új jogszabályokra tehet javaslatot. Az integrációs szerepből fakadóan csak olyan kérdések kerülhetnek szóba, amelyek tagállami, regionális vagy he-lyi szinten nem rendezhetők kielégítően (a szubszidiaritás elve). A javaslattétel
Az Európai Unió intézményrendszere
▪
83▪
szakértői és nyilvános egyeztetési szakaszokból áll. Ha a javaslattervezet szö-vegével a 28 biztos közül legalább 14 egyetért, akkor a tervezetet megküldik a Tanácsnak és a Parlamentnek, amelyek döntenek a javaslatról.
D) Az Európai Bíróság
Az Európai Bíróság az uniós jog értelmezésével foglalkozik. Ezzel biztosítja az EU jogának valamennyi tagállamban történő, egységes alkalmazását. Emellett az uniós kormányok és az uniós intézmények közötti jogvitákat is rendezi.
Magánszemélyek, vállalatok és más szervezetek szintén a Bírósághoz fordulhat-nak, ha úgy vélik, jogaikat egy uniós intézmény megsértette.
A Bíróságot tagállamonként egy-egy bíró alkotja, munkájukat nyolc főtanács-nok segíti, akik a Bíróság eljárásait illetően véleményt adnak ki. Az egyes bírá-kat és főtanácsnokobírá-kat hatéves időtartamra nevezik ki. A megbízatás meghosz-szabbítható. Az uniós tagállamok kormányai megállapodnak a jelölni kívánt bíró személyéről.
A magánszemélyek, vállalkozások és egyes szervezetek által indított eljárá-sokkal és a versenyjogi ügyekkel a Törvényszék foglalkozik.
A Bíróság elé terjeszthető ügycsoportok az alábbiak:
a) előzetes döntéshozatal iránti kérelem – ilyenkor a nemzeti bíróságok kérik a Bíróságot egy uniós jogkérdés értelmezésére;
b) kötelezettségszegés miatti kereset – az uniós kormányok ellen az uniós jog alkalmazásának elmulasztása miatt;
c) megsemmisítés iránti kereset – olyan uniós jogszabályokat illetően, amelyek a kereset benyújtója szerint sértik az uniós szerződéseket vagy az alapvető jogokat;
d) cselekvés elmulasztása miatti kereset – uniós intézmények ellen kötelező döntéshozatal elmulasztása esetén;
e) közvetlen kereset – magánszemélyek, vállalkozások vagy egyéb szervezetek által uniós döntések vagy intézkedések miatt benyújtott kereset.
Az előzetes döntéshozatali eljárás lényege, hogy abban az esetben, ha a tagállami bíróság bizonytalan az uniós jog értelmezésében (tartalma megállapításában), az előzetes döntéshozatali eljárás keretében tanácsot kérhet – egyes esetekben kérnie is kell – a Bíróságtól.
Kötelezettségszegési eljárást a Bizottság (vagy egy másik tagállam) akkor indít, ha véleménye szerint egy tagállam elmulaszt eleget tenni az uniós jog szerin-ti kötelezettségeinek. A Bíróság ilyen esetben megvizsgálja az indítványozók
és az eljárás alá vont tagállam által előadott állításokat, és aszerint ítéletet hoz.
A marasztalt tagállam a mulasztást korrigálni köteles, ennek elmaradása esetén a Bíróság bírságot állapíthat meg.
Ha egy tagállam, a Tanács, a Bizottság vagy (bizonyos feltételek esetén) a Parlament álláspontja szerint egy uniós jogszabály jogellenes (tartalma vagy lét-rehozása az alapszerződésekbe ütközik), akkor kérheti a Bíróságtól annak meg-semmisítését. Megsemmisítés iránti keresetet magánszemélyek is benyújthatnak, ha olyan jogszabály megsemmisítését kérik a Bíróságtól, amely őket magánszemély-ként közvetlenül és hátrányosan érinti.
A Bíróság elé kerülő ügyekkel egy-egy bíró és egy-egy főtanácsnok foglalko-zik. A Bíróságra benyújtott ügyeket két szakaszban dolgozzák fel: az írásbeli és a szóbeli szakaszban. Az írásbeli szakaszban valamennyi érintett fél írásbeli nyilat-kozatot nyújt be az ügyben eljáró bírónak, aki összefoglalja a nyilatkozatokat és az ügy jogi hátterét (előkészítés). A szóbeli szakaszban nyilvános meghallgatást tartanak. A bíróság – az ügy bonyolultságától függően – 3, 5 vagy 13 tagú bírói tanácsban vagy teljes ülésen jár el. A meghallgatáson az egyes feleket képviselő jogi képviselők ismertetik álláspontjukat a bírákkal és a főtanácsnokkal, akik kér-déseket tehetnek fel nekik. Ha az ügyben új jogkérdés merül fel, a főtanácsnok előzetes véleményt ad ki. A bírák ezt követően együttesen megvitatják az ügyet, és ítéletet hoznak. A Törvényszéken hasonló a meghallgatásra vonatkozó eljárás, itt a főtanácsnok azonban nem ad véleményt.
Az Európai Bíróság székhelye Luxemburg. Megjegyzendő, hogy ez a bíróság nem azonos az Emberi Jogok Európai Bíróságával; utóbbi Strasbourgban műkö-dik, és nem az Európai Unió szerve.