A tankerületek17 helyi tevékenysége a KLIK belső ügye, vizsgálatuk nem terjedt ki rá, mindössze néhány, a működést befolyásoló tényezőre koncentráltunk. Az első fel-vetődő kérdés, hogy a tankerületeknek kellett-e a járások területéhez igazodni, s ha igen, miért. A jelenlegi működésben ennek létjogosultsága kétes, hiszen két külön-álló, egymással hivatalos kapcsolatban nem lévő szervezetről van szó. Az igazodás a járási beosztáshoz ellenben azzal a következménnyel járt, hogy nagyon eltérő számú intézmény került egy-egy tankerülethez. Tagiskolai szinten nézve, a hat vizsgált tanke-rületünkben 6 és 18 közé esik ez az érték, miközben az egyik, 17 iskolával rendelkező térségünk melletti (tehát kutatásunkba nem került) tankerületnek csak öt iskolája van.
A vizsgálatunk idején megfigyelhető egységes kézi vezérlés mellett, ez nagyon külön-böző terheket ró a tankerületi vezetésre, egyes esetekben – feltételezhetően – rontva a munka hatásfokát. A járási központok és a tankerületek egy településre helyezése a legtöbb esetben logikus, hiszen sok járás egy központú. Máshol viszont erőteljes be-avatkozást jelent a településközi viszonyokba, túlzottan megerősítve, illetve gyengítve egy-egy települést. A járási hivatal és a tankerület a szakemberek foglalkoztatásában konkurenciát is jelenthetnek egymásnak: különösen a kis, rossz szakember-ellátottsá-gú településen látszik ez gondnak, s főként a tankerületek számára, mert a közalkal-mazotti szféra többnyire kevésbé vonzó feltételeket tud kínálni, mint a köztisztviselői.
A tankerületi igazgató a vizsgált térségeinkben mindenhol a térséget és az okta-tást jól ismerő szakember lett. Kiválasztásuk módja, rátermettségük nem másodlagos, de erről nincsenek megbízható információink. Elhivatottságuk eltérőnek látszik: van közöttük olyan, aki a térség egészében gondolkodva, annak érdekeit képviselve dol-gozik, s van olyan, aki inkább a fentről érkező utasítások végrehajtója. Van, ahol hitele-sebb, máshol kevésbé hiteles szakembereknek tüntetik fel őket a kérdezettek, abban viszont egyöntetűek az álláspontok, hogy a fenntartói rendszer működési nehézsé-geinek nem ők az okozói.
17 A tankerületek megalakulásának hátterét Fehérvári Anikó és Szabó Zoltán András tanulmánya mutatja be e kötetben.
Átfogó tapasztalatok
Az új fenntartói rendszer egyik alapgondolata szerint, az iskoláknak a jövőben csak szakmai kérdésekkel kell foglalkozniuk, a vezetők így a szakmai munkára koncent-rálhatnak. Ezt megtámogatandó jött létre az Klebelsberg Intézményfenntartó Köz-pont, amely – egyebek mellett – átvette a korábbi fenntartói feladatok jelentős részét.
Működése kormányrendeleten18, alapító okiraton19, illetve a szervezeti és működési szabályzatán20 alapul. A működésére vonatkozó részletes szabályozás – nem lefedve a tényleges működés minden elemét – az utóbbiban található, ami a rendszer műkö-dőképességére, rugalmasságára erősen visszahat. Éppen ezért van kiemelkedő fon-tossága a kialakult gyakorlatnak, amint a rendszer mikroszintű működőképességéről informáló visszajelzésnek is.
A tankerületek és a központ viszonya a külső szemlélő számára nehezen átlát-ható21. Ha a korábbi (önkormányzati) fenntartói jogokat vesszük számba, az látha-tó, hogy a tankerületek fenntartói voltukból eredő önálló kezdeményezéseket nem tettek, az iskolák működési feltételeibe nem avatkoztak be. Intézmények megszün-tetésére, átszervezésére nem került sor, ilyen kezdeményezések sem történtek. Bár a pedagógiai programok felülvizsgálata lezajlott, érdemi, a korábbi működéstől eltérő következményekkel járó beavatkozás sehol nem volt. Egy nagyobb város interjúala-nya szerint „a tankerületi vezetés támogatja az iskolákat abban, hogy egyéni sajá-tosságaikat megőrizzék, s ez egybevág a korábbi fenntartó (a jelenleg működtető, Gy. Z.) önkormányzat szándékaival”. Egy másik vélemény a fenti témában: „Mind a felülvizsgálatot, s az ehhez tartozó szakmai munkát az intézmények vezetői és peda-gógusai végezték, ebbe a KLIK nem szólt bele, így azt mondhatjuk, hogy e tekintetben megmaradt az intézmények autonómiája”. Kétségtelen, hogy a köznevelési törvény látszólag gyenge jogot ad a tankerületeknek a pedagógiai programok tekintetében, de pénzügyi okokra hivatkozva, elvileg beavatkozhatna a rendszerbe. Az, hogy ezt nem tette meg, vagy koncepcióhiányra utal, vagy arra, hogy ebbe a – több iskolával rendel-kező települések esetén kényes helyi politikai – kérdésbe nem szívesen avatkozik be.
A beiskolázási körzetek meghatározása nem a KLIK, hanem az illetékes kor-mányhivatal feladata. A több intézménnyel rendelkező városokban ebben nem tör-tént változás a korábban kialakult rendszerhez képest, így jelenleg nem látható, hogy a kormányhivatal milyen információk alapján dönt(het) ebben a – részben szakmai, részben oktatáspolitikai, de nem kis mértékben településpolitikai – kérdésben, s hogy mit jelent az érintett önkormányzatokkal való egyeztetés kötelezettsége.22
18 202/2012. (VII. 27.) Korm. rendelet a Klebelsberg Intézményfenntartó Központról.
19 A Klebelsberg Intézményfenntartó Központ Alapító Okirata.
20 22/2013. (VII. 5.) EMMI utasítás a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ Szervezeti és Működési Szabályzatáról.
21 A 202/2012. (VII. 27.) Korm. rendelet a Klebelsberg Intézményfenntartó Központról csak a KLIK működésére vonatkozó általános előírásokat tartalmaz (felépítése, általános irányítói jogok), a működésével kapcsolatos részletek tekintetében, így például abban, hogy az iskolák törvény által továbbra is deklarált szakmai önállósága mire terjed ki, nincsenek előírások és jogok megfogalmazva.
Az iskolák állami kézbe vétele után több mint fél évvel fogadták el a KLIK SZMSZ-ét, amely a kormányrendeletnél részletesebben foglalkozik a KLIK szervezetével, de az iskolák szakmai döntési jogkörét egyáltalán nem érinti, a KLIK területi szerveinek (ún. tankerületek) jogkörét pedig csak érintőlegesen.
22 2011. évi CXC. törvény a nemzeti köznevelésről 50. § (8) bekezdés: „A felvételi körzetek megállapításához a kormányhivatalnak be kell szereznie az érdekelt települési önkormányzatok véleményét.”
Az igazgatók cseréjére vonatkozó számokkal kérdőíves kutatásunkból származó adatokkal rendelkezünk23: az állami irányítással kezdődő két év alatt (2013, illetve 2014) ez 38%-os volt, ami az ötéves kinevezéseket nézve időarányos, s alacsonyabb, mint a nem KLIK-fenntartású (állami, alapítványi, egyházi) intézményekben (ezek-ben 41%). A KLIK-hez tartozó iskolákban e két év alatt kinevezett igazgatók 60%-a korábban ugyanott, ugyanebben a beosztásban dolgozott, 30%-a ugyanott, de nem igazgatóként, míg egytizedük más intézményből jött. Ez arra utal, hogy az ún. káder-csere korlátozott volt (TÁRKI-adatfelvétel, 2014).
A korábban az önkormányzatokhoz tartozott pénzügyi allokáció tekintetében kis-mértékben érzékelhető a KLIK jelenléte, illetve az oktatásra fordítható szűkös keretek hatására történt beavatkozás (pontosabban: történhetett, mivel az iskolák semmilyen költségkerettel nem rendelkeznek, a pénzügyi átcsoportosítások sem láthatók, tehát csak szakmai oldalról közelítve következethető ki a kismérvű átrendeződés). A be-avatkozást az áttanító, az utazó pedagógusok alkalmazása jelentette, mégpedig ezek közül azon esetekben, amikor egy-egy felszabaduló státusz betöltése helyett, ily mó-don oldották meg az oktatást24. A pénzügyi allokációt tekintve ez nem jelentett komo-lyabb beavatkozást, ugyanakkor az iskolák közötti együttműködés tekintetében igen:
áttanításra települések között korábban, tehát az önkormányzati rendszerben csak nagyon ritkán került sor, vizsgálatunk idején azonban már általános volt. Térségeink többségében ez egyértelműen javította a szakos ellátottságot, legalábbis sikerült an-nak magas szintjét megőrizni a tanárok nyugdíjaztatását követően is.
A pénzügyi átrendeződés jelei láthatók (itt-ott) abban is, hogy az iskolák ko rábbi, ún. saját bevételeiket a jelenlegi rendszerben nem feltétlenül kapják vissza25, az a tan-kerületet illeti, aki eldönti, visszaadja-e a megszerző iskolának. Kiforrott gyakorlatról e tekintetben nem beszélhetünk, néhány eset alapján azonban úgy látszik, hogy nem a bevételt megszerző intézmény kapja meg az összeget. Ennek az a következménye, hogy néhány intézmény már nem is tesz erőfeszítést ilyen pénzek megszerzésére, míg mások a régi gyakorlat szerint működtetik a rendszert, termelve és átadva a bevételt a fenntartónak.
A pályázati tevékenység nem elsősorban a működést, inkább a fejlesztést célozza, korrigálandó a rendszer egyenetlenségeit. A tankerületek többnyire igyekeznek tá-mogatni ezen források megszerzését, azaz biztosítani az önrészt, ám a rendszer még bizonytalan, sok múlik egy-egy tankerületi vezető hozzáállásán, az iskolákhoz fűző-dő bizalmi helyzeten. Mivel a hivatalos pályázó sok esetben a tankerület, elvileg az is elképzelhető, hogy a kezdeményező iskola helyett egy másik jut hozzá az elnyert pénzhez. A tankerület pályázatokat támogató szerepével kapcsolatban kritikák is megjelennek, ugyanakkor problémák más fenntartónál is felmerülhetnek. Nagyobb gondnak látjuk, hogy egyrészt a korábbi kapcsolatrendszer segítette ezt a folyamatot, most viszont minden az alapokról kezd felépülni, másrészt az önkormányzati költség-vetésre sokkal inkább rá lehet látni, mint a KLIK-ére. Minden pályázatot a korábbi ön-kormányzati fenntartók sem tudtak önrésszel támogatni, de hitelt érdemlően tudták
23 A kutatás rövid leírását lásd e kötetben Bander Katalin – Berényi Eszter tanulmányában.
24 A szakos ellátottság javítása érdekében bevezetett, az iskolák közötti kölcsönös áttanítás nyilvánvalóan nem jár a pénzügyi eszközök átcsoportosításával.
25 A KLIK Szervezeti és Működési Szabályzata nem egyértelműen fogalmaz (lásd 31. § 5. bekezdés).
elfogadtatni korlátaikat. A KLIK esetében ez biztosan nincs így. Mivel a tankerületek sem gazdálkodnak önállóan, nem látható – iskolai perspektívából különösen –, mi az oka egy-egy pályázati szándék elutasításának.
A KLIK jelentősége a vizsgálat idején kettős volt: a mindennapi működést erőtel-jesen befolyásoló, azt akadályozó szerepe került felszínre, koncepcionális és szakmai kérdésekben viszont háttérbe vonult. Ez utóbbi következménye, hogy tevékenysége a települések vagy az azokon élő különböző lakossági csoportok érdekeit nem sér-ti, így a rendszer komolyabb konfliktusok nélkül tud működni. Ugyanakkor – s ez később nagyobb feszültségek forrása lehet – nem látható az a döntési mechanizmus, amely az iskolahálózatot érintő jövőbeni lépéskényszerekhez vezet majd. Elsősorban demográfiai okokból, néhány éves távlatban beavatkozást fog igényelni a rendszer:
iskolákat ritkábban, osztályokat, évfolyamokat biztosan meg kell majd szüntetni, ezt a vizsgált térségekben mindenhol jelezték, s ez nem történhet mechanikusan. A koráb-bi rendszerben sem tudtak a lakosság igényeit még ismerő önkormányzatok minden elvárásnak megfelelő döntéseket hozni, a szülői választások időnként felülírták a fenn-tartói elképzeléseket. Egy iskolától térben és ezért terepismeretben is távoli fenntartó döntései sokkal inkább létrehozhatnak életidegen helyzeteket. A demográfiai válto-zások mellett a takarékossági intézkedések is átszervezésekhez vezethetnek. Nem lát-ható, hogy a KLIK – vizsgálatunk idején tapasztalt, erősen centralizált működési rend-szere – miként fog ilyen, a különböző helyi érdekeket erősen érintő döntéseket hozni, s miként fogja kezelni az ezekkel kapcsolatos esetleges konfliktusokat.
A központosított fenntartás előnyei a kutatás idején – leszámítva az említett át-tanítást – nem rajzolódtak ki. Az iskolák között korábban kialakult programbeli, s az ezzel nyilván összefüggésébe hozható pénzügyi különbségek minden bizonnyal megmaradtak, legalábbis ilyen értelmű változást nem érzékeltünk. Miután a jelenlegi pénzügyi mechanizmus nem azonosítja az intézményeket26, azok pénzfelhasználása sem látható. Ez óriási akadálya annak, hogy az iskolák közötti (esetleges) pénzügyi kiegyenlítő mechanizmusok látható váljanak, amint annak is, hogy a szakmai eredmé-nyek/kudarcok és azok anyagi háttere között összefüggést keressünk, vagyis a rend-szer átláthatósága csorbul.
A tankerületeket jelenleg a stratégiai gondolkodás teljes hiánya jellemzi. Napi ügyekkel foglalkoznak, végrehajtják a központi utasításokat, s közvetítik a központ felé az iskolai igényeket. Nem rajzolódnak ki tankerületi és tankerületen belüli (egye-di) iskolai, valamint ezek mögött álló lakossági érdekek. Ezek megértése és mérlegelé-se helyett a jelenlegi rendszer a döntémérlegelé-sek kiiktatásával, az érdekek háttérbe szorítása révén működik. Intézményes módon nem is látszik képesnek a helyi érdekek mérlege-lésére, figyelembevételére.
Az állami irányítás szerepe a tanulói mozgásokban, s – ezzel összefüggésben – az iskolai szegregáció befolyásolásában (annak csökkentésében) – sem érhető tetten.
A korábban kialakult szegregált intézmények ugyanolyan szociális hátterű diákokat fogadnak be, mint korábban. Komoly változást e téren természetesen nem lehet egy-két év alatt elérni, ám az előrelépés lehetőségei sem rajzolódnak ki, holott a változatlan szülői törekvések azt jelzik, hogy a szegregációt eredményező mozgásokat
tovább-26 Sem a KLIK-en belül, sem pedig a működtető önkormányzatok esetében.
ra is, esetenként a korábbinál nagyobb áldozatok árán is erősítik. A törésvonalaknak rendszerint erős etnikai tartalma van, de kutatásunk is jelzi, amit más vizsgálatok már feltártak, hogy ahol a cigányság rétegzett, a társadalmi státusz válik döntővé az iskola-választásban (Balázs–Kovács, 2012).
A korábbi – időnként az önkormányzat által erőteljesen támogatott – elitiskolák megmaradtak. Beavatkozások csak szórványosan fordultak elő, némelyikük kifejezet-ten sikeres volt a városon belüli lakóhelyi szegregáció iskolai vetülete csökkentésében (Szűcs, 2013), bár ez még az önkormányzati fenntartás idején történt. Jelenleg a KLIK nem viselkedik fenntartóként, holott szakmai rálátása csak neki lehet e kérdésre, így a korábban kialakult egyenlőtlenségek élnek tovább. Nem tudható, ki fogja felvállal-ni ezen érzékeny terület kezelésének politikai következményeit. Az önkormányzati rendszerben a szegregációellenes kormányzati törekvések helyi szinten, a helyi réteg-érdekeken és a sérelmeket kompenzálni nem tudó támogatórendszer hiányában buk-tak el. Bár a KLIK-nek van programja (A beavatkozást igénylő iskolák támogatása27) e probléma kezelésére, ami fontos hozzájárulás a hátrányos helyzetű diákok felzárkóz-tatásához, ám nem alkalmas az intézményi tanuló-összetétel megváltoztatására, hol-ott a köznevelési törvény ezt változatlanul fontosnak tekinti28.
Az első egy-másfél év tapasztalatai nemcsak a rendszer kiforratlanságára utalnak – ez természetes –, hanem kidolgozatlanságára is. Bár az oktatás különböző szereplői másként élik meg a változásokat (erről bővebben lásd a továbbiakban), abban több-nyire megegyeznek a vélemények, hogy a napi működés rendkívüli nehézségekkel jár.
Az elburjánzott adminisztratív tevékenység rengeteg energiát von el a tanítástól, illet-ve – az igazgatók esetében – a fajsúlyosabb illet-vezetői teendőktől. Mindezt az akadozottá vált működés tetézi. Az intézmények minden pénzügyi önállóságukat elveszítették, így a legapróbb beszerzések is csak hosszadalmas ügyintézéssel valósíthatók meg, egy kifejezetten rugalmatlan rendszerben. Megfelelő informatikai háttér hiányában, a rendszerről való adatgyűjtés energiapazarló módon történik. E tények szakmai kö-rökben közismertek, néhány összefüggésük, következményük talán kevésbé.
A kutatási tapasztalatok azt jelzik, hogy nem végiggondolt a szakmai és a pénzügyi döntések találkozása. Miközben a szakmai munka irányítása az iskolaigazgatókra29 hárul, az ehhez szükséges pénzügyi fedezet a KLIK kezében van. A csak néhány in-tézménnyel rendelkező tankerületi vezetéstől is távol vannak az iskolák, nehéz azok pénzügyi folyamatait átlátni különösen úgy, hogy nem rendelkeznek saját költségve-téssel, több intézmény esetén pedig már kifejezetten bürokratikussá válik a rendszer.
Az esettanulmányok szerint az iskolák és a tankerületi vezetés között többnyire jó, el-fogadható kapcsolat alakult ki (lásd még később az empirikus adatokat), a nehézkes működésért nem a rossz viszony, a bizalmatlanság vagy a tankerületi vezetők nem megfelelő munkája tehető felelőssé, hanem a döntéshozatali rendszer átgondolatlan-sága rajzolódik ki.
27 http://klik.gov.hu/intezmenyi-fejlesztes
28 2011. évi CXC. törvény a nemzeti köznevelésről 50. § (6): „Ha a településen több általános iskola működik, az egyes általános iskolai körzeteket úgy kell meghatározni, hogy kialakíthatóvá váljon a hátrányos helyzetű gyermekek egyenletes aránya a nevelési-oktatási intézményekben.”
29 2011. évi CXC. törvény a nemzeti köznevelésről 69. §.