Az oktatásfinanszírozással foglalkozó tanulmányok a nem önkormányzati fenntar-tású iskolákra vonatkozó megállapításaiknál gyakran kénytelenek az általánosság szintjén maradni, mert pontos, összehasonlításra alkalmas statisztikai adatok, gazda-sági beszámolók nem állnak rendelkezésre. Általánosságban rögzítik, hogy a finan-szírozás szektorsemleges, megfogalmazzák, hogy az egyházi fenntartók kiegészítő támogatásra jogosultak, a normatívák mellett megkapják azt az összeget is, amivel az önkormányzatok országos átlagban kiegészítik a normatívákból származó bevételei-ket. A közoktatás makroszintű mutatói is csak a költségvetési kiadásokat tartalmazzák, a nem állami fenntartók adatait általában nem.
A közoktatásban lezajlott folyamatok azonban feltétlenül szükségessé teszik, lega-lább a modellszámítás szintjén a finanszírozási rendszer nem állami fenntartókra gya-korolt hatását is elemezni, mert szerepvállalásuk mértéke egyre jelentősebb.
Az elmúlt évtizedben jelentősen emelkedett a nem önkormányzati fenntartású in-tézmények oktatási-nevelési szolgáltatásait igénybe vevők száma: 2001-ben még csak minden tizenkettedik, 2010-ben már minden nyolcadik gyermekre, tanulóra volt ez érvényes. Az emelkedés középfokon a legerőteljesebb: 2010-ben már minden ötödik tanuló egyházi és magániskolákban végezte tanulmányait (lásd 4. táblázat).
4. táblázat: A tanulólétszám alakulása nappali tagozaton fenntartók és iskolafokozatok szerint, 2001/2002 és 2009/2010 között
INTÉZMÉNY
Általános iskola 898 849 35 671 6 617 3 107 944 244 4,8
Középfokú
intézmények 465 657 35 484 32 652 11 047 544 840 14,5
2004/2005ös tanév
Óvoda 310 490 7 992 5 716 1 801 325 999 4,7
Általános iskola 835 267 39 811 8 694 4 013 887 785 5,9
Középfokú
intézmények 472 369 39 709 35 922 14 071 562 071 16,0
2009/2010es tanév
Óvoda 308 362 11 614 6 449 2 120 328 545 6,1
Általános iskola 711 315 48 565 10 263 3 563 773 706 8,1
Középfokú
intézmények 459 839 45 269 46 162 20 616 571 886 20,0
Forrás: EMMI Statisztikai Tájékoztató Oktatási Évkönyvek
Finanszírozási megközelítésben a létszámváltozások tendenciájának eltérései kö-vetkeztében – a finanszírozási alapképletből következően – jelentős eltéréseket mu-tatott az állami, önkormányzati fenntartókhoz viszonyítva, a magániskolák bevétele-inek alakulása.
• Azalapképletbőlkövetkezően,különbözőmértékbenugyan,deazegészév- tizedbenérvényesültabevétel=tanulólétszámxnormatívaösszefüggés�Mi-közbenazállami,önkormányzatifenntartókbevételeitiskolafokozatonként eltérő nagyságban ugyan, de erőteljesen befolyásolta a létszámcsökkenés, amagániskoláklétszámaviszontfolyamatosanemelkedett,ezértbevételeik
felhasználhatóközpontosítottelőirányzatokbólésakötöttfelhasználásúnor-matívákegyrészéből�Mivelazutóbbijogcímekenazállamihozzájárulások viszonylagkishányadánakelosztásatörtént,ezértazátrendeződésamagánis-kolákbevételeitcsakkismértékbenérintette�
A rendelkezésre álló adatok alapján modellszámításokat végeztünk a magánisko-lák állami, önkormányzati fenntartású intézményekkel összehasonlítható kiadásai-nak becslésére. Abból a feltételezésből indultunk ki, hogy a különböző intézmény-fokozatokban az egy tanulóra jutó fenntartói kiadások, a fenntartóktól függetlenül, nem térnek el egymástól. A számítások elvégzéséhez csak az ismert fajlagos mutatók használhatók fel, amelyek az egy tanulóra jutó költségvetési támogatás adatait tartal-mazzák. A költségvetési támogatás értelemszerűen magában foglalja a közoktatásra jutó állami hozzájárulás mellett az önkormányzati támogatás összegét is. A számí-tásokat a 2010-es költségvetési év adatai alapján végeztük el. A becslés eredményei a közoktatásra jutó fenntartói támogatások összegét és a GDP-hez viszonyított hánya-dát is reálisabban mutatják.
• Aszámításokeredményeiszerintamagániskolákóvodáira15,azáltalánosis- kolákra38,aközépfokútanintézetekre60milliárdforintkiadásjutott,össze-sentehát,113milliárdforintazösszehasonlíthatókiadásokösszege�
• AfentiösszegaGDP0,42%-a,aközoktatásifenntartóikiadásoktehátebbenaz évbenelértékaGDPlegalább3,82%-át�
• Mivelaközépfokútanintézeteksúlyamagasabb,mintazállami,önkormány-zati fenntartói körben, ezért feltételeztük, hogy az állami hozzájárulások akiadásokfelétértékel�Amagániskolákrajutóállamihozzájárulás60millió forintosösszegétnövelteazegyházifenntartóknakjáró21milliárdforintos kiegészítés,ígyazállamamagániskolákösszehasonlíthatókiadásainakkét-harmadátbiztosítottaazadottévben�Aköltségvetésitámogatásokegyüttes arányaennélmindenbizonnyalmagasabb,mertamagániskolákegyrésze azönkormányzatoktóliskapotthozzájárulástakötelezőfeladatellátásában valóközreműködésért�Ennekmértékétazonbannemlehetadatokhiányában megbízhatóanbecsülni�
A 2010–2013 KÖZÖTTI IDŐSZAK FINANSZÍROZÁSI JELLEMZŐI A NORMATÍV FINANSZÍROZÁS JELLEMZŐI 2010–2012 KÖZÖTT
A köznevelés finanszírozása szempontjából a 2010 utáni éveket két, egymástól jól elkü-löníthető szakaszra lehet osztani. A 2010–2012 között évek egyidejűleg minősíthetők a változatlanság, valamint a radikális átalakítás törvényi előkészítése éveinek, 2013-tól pedig alapvető átrendeződés következett be a fenntartói szerkezetben és a finanszíro-zás rendszerében.
A költségvetési kiadások elemzéséből levonható legfontosabb következtetés az, hogy 2010–2012 között jelentős forráskivonás történt a közoktatás rendszeréből.
Az állami és az önkormányzati intézményekre fordított költségvetési kiadások nomi-nálisan és reálértékben is csökkentek, viszonylag rövid időn belül a közoktatásra
for-dított kiadások átlagosan tíz százalékkal, az általános iskoláké 11%-kal, a középfokú tanintézetek költségvetési támogatása nominálisan 12%-kal, az óvodai ellátásé pedig öt százalékkal esett (lásd 5. és 6. táblázat).
A nagy ellátó rendszerekben, amelynek a közoktatás is része, ritkán figyelhető meg, még gazdasági válság esetén is, ilyen mértékű támogatáscsökkentés. Nem sza-bad azonban figyelmen kívül hagyni, hogy a közoktatásra fordított költségvetési tá-mogatások reálértéke már 2006 óta stagnált, és nominálértéke is csak kis mértékben változott 2006–2010 között is. A vizsgált három év adatai tehát nem értékelhetők reáli-san az előző évtized adatainak ismerete nélkül.
5. táblázat: A költségvetési kiadások intézményfokozatonként, 2010–2012 (M Ft)
ÓVODA ÁLTALÁNOS ISKOLA KÖZÉPFOKÚ INTÉZMÉNYEK ÖSSZESEN
2010 195 249 440 398 254 311 889 958
2011 182 743 410 409 239 395 832 547
2012 185 711 395 959 224 632 806 302
Forrás: EMMI Statisztikai tájékoztató, Oktatási Évkönyv
6. táblázat: A közoktatási kiadások, 2010–2012
KIADÁSOK
2010 889 958 106 198 97 114
2011 832 547 93 185 89 102
2012 806 302 96 179 92 94
Forrás: EMMI Statisztikai Tájékoztató Oktatási Évkönyv
A korábbi fenntartói szerkezetben a költségvetési kiadások csökkenésének alap-vetően három oka volt: a tanulócsoportok számának mérséklődése, az állami hozzájá-rulás visszaesése és az önkormányzatok költségcsökkentő intézkedései. A feladatmu-tatók közül a tanulócsoportszám változása a lényeges, mert a kiadások módosulását közvetlenül sokkal inkább ez határozza meg, mint a tanulói létszám növekedése vagy csökkenése. Az állami hozzájárulásból származó fenntartói bevételeket ebben az idő-szakban a teljesítményalapú formula által határozták meg.
A normatív finanszírozás rendszerében nagyobb változás 2010-ben következett be, amely évtől a teljesítménymutató értéke 2009-hez képest nyolc százalékkal csökkent.
A 2010–2012 közötti folyamatokat meghatározó összefüggés az alap-hozzájárulásban 2010-ben, az előző három évhez képest bekövetkezett változás tekinthető. A 2010. évi állami hozzájárulásokat meghatározó költségvetési törvényben a teljesítménymutató értékét a korábbi 2 550 ezer forintról 2 350 ezer forintra csökkentették. Ez a fenntartó-kat a kiadások felülvizsgálatára ösztönözte, mert saját bevételeikből nem tudták ellen-súlyozni a normatívákból származó bevételeik visszaesését. A bevételcsökkenés mér-téke nagyobb volt, mint a teljesítménymutató értékének csökkentése, mert a tanulói létszám is visszaesett a vizsgált időszakban.
2010 előtt a központi költségvetési hozzájárulások a közoktatási kiadások 49–62%-át fedezték, viszonylag nagy intervallumban szóródott tehát a normatívák által fede-zett költséghányad. Az önkormányzatok állami hozzájárulásból származó bevétele 2010-ben 2009-hez viszonyítva 56 milliárd forinttal (12%-kal) esett vissza, de az egy költségvetési év két tanév összefüggés miatt, takarékossági intézkedéseket fenntartói hatáskörben csak a 2010/2011-es tanévtől hozhattak. Nem véletlen, hogy a közoktatási kiadások egy évvel később, a 2011-es költségvetési évben csökkennek az állami hoz-zájárulásokhoz hasonló mértékben. A 7. táblázat adatai tehát önmagukban félreveze-tők, mert az a látszat, hogy a forráskivonás döntően az önkormányzatok állami hozzá-járulás feletti ráfordításainak csökkenéséből következett be. A valóságban a jelentős kiadáscsökkentés kétharmada a központi költségvetési támogatás visszafogásából, egyharmada pedig az önkormányzatok nem ágazati normatívákból származó korábbi ráfordításainak mérsékléséből következett be.
7. tábláza: A költségvetés közoktatási kiadásai és a központi költségvetési támogatások, 2010–2012
ÉVEK KÖZOKTATÁSI KIADÁS (MRD FT)
KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉSI HOZZÁJÁRULÁSOK (MRD FT)
A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉSI HOZZÁJÁRULÁSOK ARÁNYA (%)
2010 900 403 45
2011 833 406 49
2012 806 417 52
Forrás: EMMI Statisztikai tájékoztató, Oktatási Évkönyv, Magyar Államkincstár
A változások hatását, az állam és a fenntartók közötti költségmegosztás változását jól tükrözi, hogy az egy tanulóra jutó állami alap-hozzájárulás összege az általá nos isko-lai tanulókra vonatkozóan 2005-ben volt a legmagasabb, 212 E Ft/tanuló. A finanszíro-zási formula átalakítása, a teljesítménymutató étékének módosítása következménye-ként öt évvel később, 2010-ben csupán 154 E Ft/tanuló állami hozzájárulást kaptak a fenntartók ezen a jogcímen a központi költségvetésből. A fenntartók finanszírozási mozgásterét jelentősen befolyásolta az önkormányzatok központi költségvetésből származó bevételeinek és az átengedett személyi jövedelemadóból történő részesedé-sük összegszerű csökkenése.
Érvényesült az önkormányzati gazdálkodás meghatározó összefüggése, vagyis az ágazati normatívák hozzájárulásként funkcionálnak, az oktatás pénzügyi lehető-sé geinek alakulását pedig az önkormányzatok egylehető-séges pénzalapjának változása határozza meg. Az összefüggés ráadásul fel is értékelődött, mert az alap-hozzájáru-lásokból származó bevételek csökkenését csak más bevételeiből pótolhatta volna az önkormányzat. A gazdasági válság azonban nem tette lehetővé a helyi forrásokból történő növelést. Egyidejűleg romlott az ágazat abszolút és relatív helyzete, a kiadások évről évre nemcsak reálértékben, hanem nominálértékben is csökkentek, valamint visszaesett a köznevelés részesedése a bruttó hazai termékből: 2012-ben a köznevelés GDP-ből való részesedése három százalék alá esett (lásd 8. táblázat), amely adat mély-pontnak minősíthető 1990 óta.
8. táblázat: A közoktatási kiadások alakulása a GDP százalékában, 2000 és 2012 között
ÉV A KÖZOKTATÁSI KIADÁSOK A GDP %ÁBAN AZ EGY FŐRE JUTÓ KÖZOKTATÁSI KIADÁSOK AZ EGY FŐRE JUTÓ GDP %ÁBAN
2000 3,4 19,6
2005 3,9 23,8
2010 3,3 23,3
2011 3,0 21,7
2012 2,9 20,0
Forrás: EMMI Statisztikai tájékoztató, Oktatási Évkönyv, Expanzió Kft. számításai
Mivel a vizsgált időszakban a tanulók száma is csökkent, felértékelődik az egy ta-nulóra fordított költségvetési kiadások és az egy főre jutó GDP alakulásának összeha-sonlítása. A két mutató változásának mértékét összevetve is az ágazati pozíció romlása a meghatározó tendencia, viszonylag rövid időn belül több mint három százalékpont-tal esett vissza az egy tanulóra jutó költségvetési kiadás az egy főre jutó GDP-hez ké-pest (lásd 8. táblázat).
FINANSZÍROZÁSI VÁLTOZÁSOK A KÖZOKTATÁS