Az európai gazdasági integráció során kialakult szupranacionális jogrend és szervezetrendszer rendelkezik olyan értékekkel és érdekekkel, amelyek eredendően a tagállami jogtárgyvédelem körén kívül estek– éppen szupranacionalitásuk, azaz a tagállamoktól lényegében független mivoltuk miatt. Ilyennek minősülnek a pénzügyi érdekek: a költségvetés, illetve tágabban a Közösség/Unió pénzeszközeinek tisztasága, funkcionálása, megbízhatósága (bár pontos és jogilag szükséges fogalom megalkotása még nem történt meg). Minden olyan jogellenes magatartás sérti e jogi tárgyakat, amely a teljes költségvetés vagy az Unió kezelésében levő egyes pénzalapok
„sérelmére” elkövetett csalásnak tekinthető, így például mindennemű „áfacsalás”, vámvisszaélés, jogosulatlan támogatás-igénylés, de tágabb értelemben akár a korrupciós cselekmények és a fentiek elérésére szolgáló okirat-hamisítások is. A pénzügyi érdekek mint szupranacionális jogtárgyak védelméről gondoskodhat az uniós jogalkotó, illetve maguk a tagállamok, ha erre az alapszerződésben vagy nemzetközi egyezményben kötelezettséget vállalnak. Az 1993. november 1-jén hatályba lépett Maastrichti Szerződéssel az eredeti EKSZ szövegébe beiktatták a 209/A. cikket, amely az asszimilációt fogalmazta meg, mivel kimondta, hogy a tagállamok a Közösség pénzügyi érdekeit sértő csalások elleni küzdelem céljából kötelesek ugyanolyan intézkedéseket hozni, mint amilyeneket a saját pénzügyi érdekeiket sértő csalások ellen hoznak. E szabályozás közvetlen előzményének tekinthető a 68/88 számú ügy (görög kukoricacsalás),394 amelynek ítéletében az EUB leszögezte, hogy a
394 68/88 Bizottság v Görögország (1989. szeptember 21.). Egy görög cég jugoszláviai származású, de görög eredet-megjelöléssel ellátott kukoricát importált Belgiumba, amely ügylet során a hamis eredet-megjelölést megvesztegetett görög hivatalnokok segítségével szerezte. A hamis eredet-megjelöléssel megsértette a mezőgazdasági termékek forgalmára vonatkozó közösségi előírásokat: a tagállami származás-megjelölés ugyanis
161 tagállamoknak a közösségi jogot sértő cselekményeket hasonló anyagi és eljárásjogi szabályok mellett kell üldözniük, mint a nemzeti jogot sértő, típus és súly szerint hasonló cselekményeket.395 Ezzel az EUB az asszimiláció elvét koncepcionális rangra emelte és a lojalitási alapelv fontos alkotóelemeként azonosította.
Az Amszterdami Szerződés módosításai nyomán az EKSZ 280. cikkének (2) bekezdése tartalmazta a csalások elleni küzdelemre vonatkozó asszimilációt, ami a mai joghelyzetben is adott, mivel az EUMSZ 325. cikkének (2) bekezdése tartalmaz ilyen rendelkezést:
„a tagállamok az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás leküzdésére megteszik ugyanazokat az intézkedéseket, mint amelyeket a saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás leküzdésére tesznek.”
Ezen kívül van még néhány olyan rendelkezés is az uniós jogban, amely a fentiekben bemutatott asszimiláció direkt megjelenésének minősül: ezek egyes, az Európai Közösséghez, majd az Unióhoz kötődő, önálló jogtárgyakat sértő cselekmények üldözésére közvetlenül valamely nemzeti büntetőjogi szabályozást hívják fel. Két bűncselekmény kapcsán volt már kifejezett asszimilációs rendelkezés a primer közösségi jogban, egyfelől az EUB előtt elkövetett hamis tanúzásra (esküszegésre),396 másrészt pedig bizonyos, atomenergiával kapcsolatos titoksértési cselekményekre397 vonatkozóan.398
Az említett normákat vizsgálva megállapítható, hogy az asszimilációs alapelv címzettje a tagállam, így mind a jogalkotó, mind pedig a jogalkalmazó is. A jogalkotó számára az a kötelezettség keletkezik, hogy hozza összhangba a szupranacionális jogtárgy büntetőjogi védelmét a hazaiakkal, azaz tulajdonképpen – ha ez nem állna még fenn – terjessze ki a büntetőjogi tényállásainak fogalmi és alkalmazási körét. E jogalkotási tevékenység során azonban a hatékony, arányos és elrettentő erejű
jelentős vámfizetési kötelezettség alól mentesítette az importőr céget. A Bizottság álláspontja szerint a görög államnak a közösségi jog alapján kötelessége lett volna a Közösséget megillető bevételek befolyását biztosítani és megakadályozni, hogy bárki is a fentihez hasonló cselekményt elkövessen. Miután fény derült a csalásra, a Bizottság különböző intézkedések megtételére hívta fel Görögországot, például az elkövetők felelősségre vonására vonatkozóan. Ezek elmulasztását követően a Bizottság keresetet nyújtott be az Európai Bíróságnál, mivel álláspontja szerint Görögország megszegte az akkori EKSZ 10. cikkéből fakadó kötelezettségeit.
395 1976-ban már megszületett egy egyezmény-tervezet, amely a pénzügyi érdekek védelmére közös büntetőjogi szabályokat irányzott volna elő, azonban ezt a tervezetet nem fogadták el a tagállamok. Ez az egyezmény is az asszimiláció elvén nyugodott volna.
396 Az EUB Statútuma 30. cikk: „a tanú vagy a szakértő esküszegését minden tagállam úgy tekinti, mint a polgári peres ügyekben illetékes saját bírósága előtt elkövetett bűncselekményt. A bíróság bejelentésére a tagállam az illetékes bírósága előtt felelősségre vonja az elkövetőt”. HL C 83., 2010. március 30. 210-229.p.
397 Az Európai Atomenergia Közösség alapító szerződésében (EAKSZ) a 194. cikk (1) bekezdése: „e kötelezettség megszegését minden tagállam úgy tekinti, mint a saját titokvédelmi szabályai megsértését, az anyagi jogi szabályok és a joghatóság vonatkozásában az állambiztonság megsértésére vagy a szolgálati titoksértésre vonatkozó szabályokat alkalmazza. Minden tagállam az ilyen titoksértést elkövető és a joghatósága alá tartozó személyt az érintett tagállam vagy a Bizottság megkeresésére felelősségre vonja”.
398 Lásd részletesen KARSAI (2004b).; HECKER (2012) 219-256.p.
162 szankciók alkalmazásának tartalmi követelményét követnie kell. Ezek a kritériumok értelemszerűen vissza is hathatnak a nemzeti jogtárgyak védelmére is, mivel a büntetőjogi védelem nem térhet el a kizárólag belső vonatkozású és a szupranacionális vonatkozású tényállásokat érintően.
Ha azonban a jogalkotó e kérdéssel nem foglalkozik, a jogalkalmazó a hasonló védelem kialakítása körében csupán korlátozott eszközrendszerrel rendelkezik. A büntetőjogi tényállások esetleges kiterjesztő értelmezésének korlátját képezheti a törvényesség elve, de a jogalkalmazó akkor biztosan eleget tud tenni a lojalitási alapelvből fakadó ezen kötelezettségnek, ha a tagállami hasonló védelem nem jelent felelősség-alapítást vagy fokozást. Ez ugyan közvetlenül nem „peresíthető” az eljárás alá volt személy részéről, mégis egyfajta közvetett hatást gyakorolhat a jogalkalmazási munkára. Tipikusan azonban nem ez a helyzet, hanem az, hogy valamely tényállás fogalmi körébe értelmezéssel be kellene vonni a szupranacionális jogtárgy védelméhez kötődő valamely tényt. BÖSE e helyzeteket úgy tekinti, hogy a primer uniós jogi norma és a belső büntetőjogi rendelkezés közösen alkotják a büntetőjogi tényállást,399 amit így aztán alkalmazni is lehet (titoksértés, hamis tanúzás). A fent említett uniós jogforrások nem igényeltek tagállami beillesztést, a ratifikációs folyamatokkal a meghatározott időpontban hatályba léptek. Emiatt egyetérthetünk BÖSE felfogásával, és megállapíthatjuk, hogy a törvényesség elve azért nem sérül a belső tényállás kiterjesztő értelmezésével és így a tárgyi hatály felelősséget bővítő szélesítésével (amennyiben az elkövetés ideje az uniós norma hatálybalépését követő időszakra esik), mivel az uniós norma a hatálybalépésével a belső jog részévé is vált, annak alkalmazása emiatt adott lehet.
Mindezen túlmenően a jogalkotói mulasztás abban is megtestesülhet, hogy a hatékony, arányos és elrettentő erejű szankciók rögzítésére nem kerül sor, vagy esetleg ezek tartalmát illetően merül fel kétség, ami éppúgy az uniós jogi előírások be nem tartásának minősül. Ez a problémakör volt a fókuszában a Berlusconi ügynek is, ahol a jogalkotó joggal visszaélő jogalkotási tevékenységét a fenti tartalmi követelmények be nem tartása miatt „támadta” a jogalkalmazó. Az más kérdés, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás önmagában nem alkalmas az ilyen típusú viták rendezésére, hanem adott esetben a Bizottság figyelmét kell felhívni a lehetséges szerződésszegésre.
Ha az asszimilációs kötelezettséget eljárásjogi előírások máskénti (vagy tágabb) alkalmazásával teljesíteni lehet, a törvényesség elvéből fakadó akadályok nem érvényesülnek, jogalkalmazó az uniós jog felhatalmazása alapján eleget tehet a kötelezettségnek. Teheti ezt akkor, ha az adott uniós jogi norma self-executing jellegű.
399BÖSE (1996) 108.p.
163 Amennyiben a tagállam jogalkotása és jogalkalmazása sem érvényesíti az asszimilációs követelményeket, a lojalitási alapelvből fakadóan szerződésszegési eljárást lehet indítani a tagállammal szemben. Az esetleges érintett személy nem rendelkezik önálló bírósághoz fordulási joggal, csak akkor, ha a nem asszimilált tagállami jogból fakadóan őt kár érte400.
Az alapszerződések (és az elsődleges uniós jog) további asszimilációs rendelkezéseket nem tartalmaznak, ezért az általános asszimilációs kötelezettség (az EUB döntése alapján) további cselekményeket illetően a tagállami lojalitás körén belül, illetve ha van másodlagos jogforrás, akkor annak jogi jellemzőinek függvényében érvényesülhet.
Például ha rendelet írja elő az asszimilációs védelmet, e joghelyzetnek a megítélése hasonló lesz a primer jogforrásban szereplő asszimilációs normák által teremtett helyzethez, míg ha irányelv, akkor ott az irányelv közvetlen hatályának kérdése körében lehet relevanciája az érintett (például büntetőeljárás alá vont) személy irányelvre történő hivatkozásának.
Az asszimilációs szabályozási technikával az uniós jogtárgyak védelmét a nemzeti büntetőjogok látják el, így a védelem a büntetőjogok – esetleges – sajátosságai folytán nem mindenütt lesz egyforma. Az asszimiláció választása esetén a döntéshozó (a tagállamok, az uniós jogalkotó) a tagállami büntetőjogok „kezébe” teszi a kérdéses esetek jogi sorsát, de a nemzeti büntetőjogi rendelkezések közül nem válogat, a tagállami büntetőjogi védelmet annak sajátosságaival együtt írja elő (s fogadja is el).
Az asszimilációs jogtechnika elismerése fontos az uniós jogtárgyak tagállami védelmének kiépítésében, azonban önmagában nem kielégítő. Központi eleme az, hogy e jogtárgyakat hasonló védelemben kell részesíteni a nemzeti jog eszközével, mint amilyennel az összemérhető tagállami jogtárgyakat védik. Ezt mind az anyagi, mind az eljárásjogi szabályokkal, valamint az eljárási praxissal is biztosítani kell.
Mindebből tehát az következik, hogy ha a nemzeti jogban az adott jogtárgyat büntetőjogi védelem övezi, akkor ilyet kell teremteni az uniós jogtárgynak is. Az alapelv azonban olyan esetekben kiegészítésre szorul, amikor a nemzeti jog nem véd összehasonlítható jogtárgyat, esetleg az elkövetési magatartások köre szűkebb, illetve ha ugyan van megfelelő jogtárgy a nemzeti jogban is, de annak védelme nem éri el az uniós jog által megkövetelt szintet. Erre alkalmas a szankciók tartalmi ismérveinek rögzítése. Kritikaként említhető még, hogy ha az asszimilációt minden tagállam követi, akkor ugyan hasonló lesz az uniós jogtárgyak védelme a tagállamihoz, azonban a tagállamonkénti eltérőséget ez nem küszöböli ki. Mindennek ellenére mégis előnyösnek tekinthető az asszimiláció, mivel ezáltal a tagállam számára meghatározhatóvá válik, hogy az uniós jogsértéseket milyen mértékben kell
400 Lásd részletesen a C‑6/90. és C‑9/90 Andrea Francovich v Olasz Köztársaság, Danila Bonifaci és társai v Olasz Köztársaság (1991. november 9.) ügyet követő töretlen EUB joggyakorlatot.
164 szankcionálnia, illetve e technikán keresztül a büntetőjogi védelem kialakítása mégiscsak a saját jogrendszer jellemzőit fogja viselni.401