A Z ÖNKORMÁNYZATI GAZDÁLKODÁS LÉNYEGE

Az önkormányzás általánosságban azt fejezi ki, hogy egy közösség az ügyeiben önállóan jár el, a működésének módját saját maga határozza meg. A helyi önkormányzás demokra-tikus módon megteremti a helyi közösségeken belüli együttműködést és általa megvalósul a helyi közakarat. A választópolgárok az önkormányzáshoz való közösségi jogaik érvénye-sítését választott képviselők és helyi népszavazások útján érik el. Az önkormányzatok azon-ban nem részesedhetnek teljes függetlenségben, hiszen az államszervezetek részét képezik, s ebből kifolyólag jogszabályok által szabályozott a feladat- és hatáskörük. A közigazgatás alrendszereként az autonómia a saját normák megalkotásához való jogban testesül meg.

Magyary Zoltán (1942) szerint az autonómia „szó szerint az ellentétét jelenti annak, hogy valakit más kormányoz. Ha tehát egy szervről azt mondjuk, hogy önkormányzati joga van, akkor feltételezzük, hogy ez másként is lehetne, mert van felette egy erősebb hatalom, amely őt kormányozhatná.” A korlátozott szuverenitás több területre is kiterjed, mint a szervezeti, rendelkezési vagy igazgatási önállóság, és ezek mellett a gazdasági vagy pénzügyi autonó-mia emelendő ki, ami a pénzeszközök teremtésére és felhasználására vonatkozik.

Az önkormányzati gazdálkodás alapjait a fiskális föderalizmus teremtette meg, amelynek (jellemzően észak-amerikai) elméleteit annak érdekében dolgozták ki, hogy sza-bályozzák a feladatok és szolgáltatások igazgatási szintek közti megosztását, alacsonyabb

szintre delegálását, decentralizációját és magasabb szinten tartását, centralizációját. Az Eu-rópai Unió alapelvei között a szubszidiaritás elve mondja ki, hogy a feladatokat azon a kor-mányzati szinten érdemes megvalósítani, ahol azokat a leghatékonyabban lehet ellátni, el-sődlegesen a lakossághoz legközelebb álló önkormányzathoz kell őket telepíteni. A felada-tokat akkor lehet másik önkormányzatra vagy szervre telepíteni, ha a jellegénél fogva meg-haladja a település közigazgatási területét vagy jelentős hatékonysági, gazdaságossági vagy szakmai szempontok ezt indokolják (Nagy, 2019).

Az önkormányzati gazdálkodás lényege a helyi közfeladat-ellátás finanszírozása és pénzügyi megalapozása, a költségvetés egyensúlyának fenntartásával, vagyis a bevételek és a kiadások összehangolásával. Az önkormányzati rendszer három legfontosabb, klasszikus funkciója Musgrave (1959) azon csoportosításából származtatható, amelyben az állami gaz-dasági feladatokat három funkcióra osztotta: a forrásallokációra, a redisztribúcióra és a sta-bilizációra (Szalai, 2002), mely később kiegészült a regulációs funkcióval.³ Oates (1968) a stabilizációt és a redisztribúciót a legmagasabb szintű kormányzat feladatának tekinti, mivel a kisebb kormányzati egységek ezeket nem képesek befolyásolni. A helyi közjavakkal tör-ténő gazdálkodást azonban alacsonyabb szintre lehet telepíteni hatékonysági megfontolás-ból, az allokációs funkció tehát megosztható, hiszen a helyi hatóságok jobban ismerik a helyi igényeket és szükségleteket, így rugalmasabban valósulhat meg a felismert igények-hez történő alkalmazkodás. A decentralizáció optimálisabb döntéshozatalt és hatékonyabb forrásfelhasználást tesz lehetővé. Tiebout (1956) mobilitási elmélete szerint a közszolgálta-tások decentralizálása lehetővé teszi, hogy a választók (fogyasztók) annak következtében, hogy a közjavak az egyes önkormányzatok területén eltérő mennyiségben és minőségben lesznek számukra elérhetőek, különböző helyi adó - helyi közjószág kosarak közül választ-hatnak a saját preferenciáiknak megfelelően, megteremtve ezáltal az alsóbb kormányzati szintek közt bizonyos fokú versengést (Horváth – Péteri – Vécsei, 2014). A decentralizáció magasabb színvonalú politikai hatalomgyakorlást eredményez, mivel a választók és a poli-tikusok között kisebb a távolság (Rodríguez-Pose – Gill, 2005), megvalósulása esetén a közszolgáltatások az állampolgárok által értékelhetővé és számon kérhetővé válnak (Sivák, 2014).

A fiskális föderalizmusnak az előbbiekben bemutatott első generációs elméletei fek-tették le az alapot az önkormányzati gazdálkodás kialakításához. A klasszikus elméletek az

3 Musgrave, R. A. – Musgrave, P. B. 1989

önkormányzati finanszírozás költségoldali megközelítését helyezik előtérbe és a fiskális de-centralizáció legfontosabb eredményének a hatékonyságnövekedés által elérhető költség-csökkentést tekintik (Kovács, 2014). A bevételoldali megközelítés szerint a hatékonyság-növekedésnek az a feltétele, hogy a források megszerzése a lehető legalacsonyabb margi-nális határköltség mellett történjen. A két elméleti megközelítés mellett Martinez, Vazquez és Sepulveda (2012) a kiadások funkciója szerint kialakított forrásszerkezetet helyezi elő-térbe helyi és delegált szolgáltatások elkülönítésével, és az önkormányzatok a helyi felada-tok tekintetében rendelkeznek az önkormányzafelada-tok forráskivetési autonómiával, mivel azo-kat a helyi adottságokhoz és igényekhez tudják igazítani (Kovács, 2014).

A többszintű kormányzati rendszerekben a helyi igazgatás legfőképp a központi tör-vényhozástól függ, a legfelsőbb kormányzat által szabott keretek rugalmassága vagy szi-lárdsága határozza meg a helyi költségvetési rendszer alakulását. Vigvári (2005) a fiskális rendszer alapvető funkciójaként a klasszikus állami gazdasági funkciók mellett a forráste-remtést, ösztönzést és irányítást, valamint a kockázatkezelést emeli még ki. A helyi adózást tekintve emelendő ki a forrásteremtés, aminek révén valósul meg a közfeladatok finanszí-rozása. Az önkormányzati források lehetnek saját bevételek, felsőbb szintű kormányzati szektortól származó támogatások és kölcsönforrások. A pénzügyi föderalizmus Musgrave (1959) és Oates (1972) elméletei nyomán felhívta a figyelmet a saját bevételek fontosságára, ami a helyi feladatellátás költséghatékony működésének alapfeltétele lehet.

Az önkormányzati saját bevételszerzés legfontosabb szegmense a helyi adóztatás. A fiskális decentralizáció erősödő tendenciájának következtében egyre nagyobb hangsúlyt ka-pott a nemzeti szuverén adóztatási jogon belül az önkormányzati adópolitika, mivel a helyi adó az önkormányzattól el nem vonható bevétel (Potocskáné, 2016). A helyi adóbevételek hozzájárulnak az önkormányzati autonómia fenntartásához, mivel ezek révén a helyi költ-ségvetés kevésbé érzékeny a felsőbb kormányzati szintek költkölt-ségvetésének volatilitására. A kormányzati szintek közti vertikális közpénzügyi egyensúlyt a helyi adók rendszerének mű-ködtetése mellett a központi adók helyi hatóságokkal történő megosztása biztosítja (Vigvári, 2011a), ugyanis a feladatok megosztásával párhuzamosan szinte elengedhetetlen bizonyos adók adóztatási jogának alsóbb kormányzati szintre delegálása.

A helyi adórendszerek fő célja az önkormányzatok bevételeinek növelésén keresztül tehát a központi kormányzattól való függetlenedésük elősegítése. A helyi adók az önkor-mányzati autonómia kialakításának és fenntartásának közvetlen eszközei, melyek révén az önkormányzatok hatékonyabban és felelősségteljesebben gazdálkodhatnak. A helyi adók

kivetésén keresztül elért bevételek biztosítják a helyi közösségek önállóságához és megfe-lelő működéséhez szükséges forrásainak jelentős részét. A helyi önkormányzatok forrássza-bályozásában a helyi adóztatás a költségvetés finanszírozásának garanciális eszköze, amely szinte minden európai országban meghatározó szerepet tölt be.