A helyi adóztatás európai jogszabályi környezete

A helyi adóztatási gyakorlat elemzéséhez elengedhetetlen a helyi adózásra vonatkozó euró-pai egységes jog áttanulmányozása. Kontinensünk legtöbb országának elsődleges jogforrá-sai a helyi adóztatásra vonatkozóan az Európai Unió irányelvei és szabályai. Az Európai Unióban az adópolitika kialakítása tagállami hatáskörbe tartozik, a tagállamok önállóan ren-delkeznek alkotmányos és közjogi berendezkedésükről, és maguk alakítják a közigazgatá-suk szerkezetét is (Arató et al., 2018). Az Unió csak akkor él adóharmonizációs eszközével,

ha egyes adózással kapcsolatos kérdések nem oldhatók meg tagállami szinten. Az adóhar-monizáció az indirekt adózás terén a legteljesebb körű, elsősorban a forgalmi adó (VAT – value added tax) vonatkozásában születtek irányelvek és alakult ki egységes gyakorlat. Ez-zel szemben a közvetlen adók tekintetében főként ajánlásokra és az Európai Bíróság esetjo-gára lehet támaszkodni, tehát az államok viszonylag szabadon alakíthatják közvetlen adó-zási szabályaikat a négy alapszabadság, vagyis a személyek, a szolgáltatások, a tőke és az áruk szabad mozgásának korlátozása nélkül.

A globalizáció következtében ugyanis az egyes országok adórendszereinek kereszte-ződésével jelentős problémává vált a kettős adóztatás kérdése és a káros adóverseny. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 110-113. (korábban: EK-Szerződés 90-93.) cikke alapján tilos protekcionalista és versenytorzító adópolitika folytatása az unió tagjainak. A Szerződés 87. cikke értelmében tilos minden olyan tagállami forrásból nyújtott támogatás, ami versenytorzító hatású bizonyos vállalkozások vagy áruk termelésének előnyben részesítése által. Ez a rendelkezés valamennyi állami, regionális vagy helyi szerv által nyújtott támogatásra és adókedvezményre vonatkozik, így tehát a helyi adóztatásra is kiterjed.

A helyi önkormányzati szint tekintetében az uniós csatlakozási (koppenhágai és mad-ridi) kritériumok tartalmaznak kötelező érvényű megállapításokat a jogállamiságra és az intézményrendszer megfelelőségére vonatkozóan. Az önkormányzatok tevékenységét befo-lyásolja továbbá minden közösségi jogszabály, ami a jogalkotói, jogalkalmazói, munkálta-tói, tulajdonosi vagy közösségi alap felhasználói feladatok ellátására tartalmaznak kötelező érvényű előírásokat (Arató et al., 2018). Az önkormányzatok szempontjából azonban a leg-kiemelkedőbb uniós jogforrás a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (European Char-ter of Local Self-Government), amelyben az Unió biztosítja a tagállamokban a helyi és re-gionális hatóságok jogait és autonómiáját. Ez a legfontosabb specifikus nemzetközi szintű jogi szabályozás Európában, ami a helyi önkormányzást szabályozza. A valamennyi tagál-lam által kötelezőnek elismert egyezmény 1985. október 15-én kelt Strasbourgban, hazánk-ban a 1997. évi XV. törvény iktatta be a nemzeti jogrendbe. A Charta 2. cikke értelmében a helyi önkormányzás elvét a belső jogalkotásban, és amennyire lehetséges, a nemzeti alkot-mányokban is el kell ismerni. A Charta a helyi önkormányzás lényegét írja le, miszerint az önkormányzás a helyi önkormányzatoknak az a joga és képessége, hogy a közügyeik lénye-ges részét jogszabályi keretek között saját hatáskörben igazgassák és szabályozzák a helyi szükségletekhez mérten. Az önkormányzáshoz való jogot egyenlő, közvetlen és általános

választójogon alapuló szabad és titkos szavazással megválasztott testületek vagy tanácsok gyakorolják.

A Charta 9. cikkének 2-6. pontjaiban találhatók a helyi önkormányzatok finanszíro-zására vonatkozó rendelkezések, itt kerül ismertetésre az önkormányzati gazdálkodásra vo-natkozó legfontosabb három alapelv:

1. bevételi oldal elve: a helyi önkormányzatok saját pénzügyi forrásokra jogosultak, amelyekkel hatáskörükön belül szabadon rendelkezhetnek;

2. kiadási oldal elve: fontos, hogy a bevételek legalább egy részének felhasználásáról szabadon rendelkezhessenek;

3. helyi adóhatalom elve: a források legalább egy részének olyan helyi adó- és díjbe-vételekből kell állnia, melyekre ezen helyi szerveknek hatásköre van, vagyis saját maguk dönthetnek azok mértékéről (Erdős, 2008).

A pénzügyi forrásoknak a helyi önkormányzatok jogszabályokban meghatározott feladata-ival arányban kell állnia. A pénzügyi rendszereknek, amelyeken a helyi önkormányzatok pénzügyi forrásai alapulnak, sokrétűnek és rugalmasnak kell lennie annak érdekében, hogy a helyi szervek lépést tudjanak tartani a feladatok megvalósításához szükséges költségek tényleges alakulásával (Feik ed., 2014). A helyi önkormányzatok saját feladatkörét illető döntési szabadság meg nem sértésével szükséges a pénzügyileg erőtlenebb helyi önkor-mányzatok védelme, olyan pénzügyi kiegyenlítési eljárásokkal és intézkedésekkel, amelyek a pénzügyi források egyenlőtlen elosztásának és a pénzügyi terhek által okozott hatásoknak a korrekcióját célozzák.

A vállalkozások adózására vonatkozó magatartási kódex (Code of Conduct on Busi-ness Taxation) az üzleti adózásra irányuló magatartási szabályokat tartalmazza, ez az egyik legfőbb eszköz az átlátható és tisztességes adóverseny fenntartásában. Az uniós tagállamok azt vállalták, hogy megszüntetik a Kódex alapján károsnak minősülő adókedvezményeket, és nem vezetnek be a Kódexben lefektetett szabályokkal összeegyeztethetetlen adókedvez-ményeket.

Az Európai Unió mellett az OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development - Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet) tevékenysége is nagy jelentőséggel bír a nemzetközi adózási kérdések harmonizációs folyamataiban. A szervezet Európa határain túlmutató nemzetközi egyezményekkel és szokványokkal szabályozza a tagországok adóztatási politikáját, így törekvései némiképp eltérnek az Európai Unió adó-harmonizációs tevékenységétől, hiszen az OECD nem szembesül az EU tagállamainak

költ-ségvetési kihívásaival (Czakó, 2011). Egyezményei és állásfoglalásai azonban, a néhol el-térő szemlélet ellenére is iránymutatóak és támogató jellegűek az EU adóharmonizációs te-vékenysége számára. Az OECD 1998-ban kiadott Káros Adóversenyről szóló Jelentése⁵ alapján akkor káros az adóverseny, ha eltorzítja a pénzügyi és beruházási folyamatokat. Fő feladatul tűzte ki a szervezet a versenytorzító adókedvezmények, valamint az adóparadicso-mok és off-shore cégalapítások elleni fellépést.