2. ELMÉLETI ÁTTEKINTÉS
2.2. H ELYI ADÓZTATÁS JELENTŐSÉGE ÉS JOGI KERETEI
2.2.3. A magyar helyi adórendszer jogi szabályozása
Az önkormányzati autonómia legfontosabb garanciáit Magyarországon az Alaptörvény tar-talmazza. A helyi önkormányzat a Chartában deklarált jogosítványoknak megfelelően az Alaptörvény 32. cikke értelmében a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között:
rendeletet alkot;
határozatot hoz;
önállóan igazgat; meghatározza szervezeti és működési rendjét;
gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;
meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik;
e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának ve-szélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat;
dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről;
önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapít-hat;
a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdemé-nyezhet, véleményt nyilváníthat;
szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdek-képviseleti szövetséget hozhat létre, feladat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatá-val, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek;
törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.
Az Alaptörvény a szabályok részleteit a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényre (továbbiakban: Mötv.) mint sarkalatos törvényre utalta. Az Mötv. állapítja meg az önkormányzatok kötelező feladat- és hatáskörét, nem taxatív módon
5 Harmful Tax Competition - An Emerging Global Issue. OECD, 1998.
(Mötv. 13. §), a feladatokra vonatkozó konkrét szabályokat a szakági törvények határozzák meg. Emellett az Mötv. meghatározza az önkormányzatok saját bevételeit is, amelyek a következők lehetnek:
a helyi és települési adók;
saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hasznosításából származó bevétel, nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj;
átvett pénzeszközök;
külön törvény alapján az önkormányzatot megillető illeték, bírság, díj;
az önkormányzat és intézményei egyéb sajátos bevételei.
A helyi önkormányzatok gazdálkodásának alapja az éves költségvetés, amely köz-ponti költségvetési támogatásokkal kapcsolódik a közköz-ponti költségvetéshez a mindenkori költségvetési törvény6 IX. fejezetén keresztül. Az éves költségvetésről az önkormányzat rendeletet alkot, annak elfogadásáról, a költségvetés alakulásáról és az év végét követően annak végrehajtásáról a képviselő-testület és a központi szervek számára be kell számolni.
A helyi önkormányzatok gazdálkodásának sajátos szabályait, általános működésüket és az államháztartás önkormányzati alrendszerének finanszírozási rendjét az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (továbbiakban: Áht.) szabályozza részletesen. Az Áht. tar-talmazza az önkormányzatok ágazati feladatainak támogatását, a számlavezetés szabályo-zását, a kezesség- és garanciavállalásuk lehetőségeit, valamint a zárszámadás készítésének kötelezettségét (Csóka et al., 2018).
A helyi adók, mint saját bevételek a költségvetés szerves részét képezik. A helyi adó-rendszer szabályozását az Országgyűlés által 1990. december 28-án elfogadott, 1990. évi C.
törvényben (továbbiakban: Htv.) rögzítették. A helyi önkormányzatok szabadon alakíthat-ják saját helyi adóztatási rendszerüket. A jogalkotóknak a helyi adók megállapítására vo-natkozóan kétféle közvetlen szabályozási módszerét különböztethetjük meg: a nyílt és a zárt listás módszert (Bosch – Durán, 2008). A nyílt listás módszer esetén a helyi önkormányza-tok szinte teljes szabadságot élveznek az adókivetésben, bármilyen adót kivethetnek, ami nem ütközik alkotmányos jogba, és a többszörös adóztatás elkerülése végett nem vonatkozik olyan adótárgyra, amelyet felsőbb kormányzati szint már megadóztatott. Ritkán fordul elő a gyakorlatban, hogy egy államban a nyílt listás módszert alkalmazzák, mivel bonyolulttá és zavarossá, kevésbé kiszámíthatóvá teszi az adórendszert. A helyi adók megállapítására vonatkozó zárt listás módszer esetén jogszabályban rögzítik a helyi adók típusait, melyek
6 2020. évre vonatkozóan a 2019. évi LXXI. törvény Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről
közül a helyi szervek választhatnak, hogy mely adókat vezetik be. A döntési szabadság a jogszabályok által szabott határokon belül az adók alapjára, mértékére, a mentességekre és kedvezményekre is kiterjed (Kecső, 2013). Zárt listás adómegállapítási módszert alkal-mazza az állami jogrendszerek túlnyomó többsége, köztük hazánk is, vagyis magasabb szintű jogszabályok által megszabott keretek között az önkormányzatok maguk választhat-nak, hogy bevezetik-e vagy sem a Htv.-ben felsorolt adókat.
A helyi adók bevezetése a települési képviselő-testület át nem ruházható hatásköre. A testület helyi adórendeletekben határozza meg az adókra vonatkozó rendelkezéseket, me-lyeket a következő évre szabadon módosíthat, vagy hatályon kívül helyezhet. Az önkor-mányzatok helyi szuverén adóztatási jogukból fakadóan kötelező és önként vállalt felada-taik (amelyek nem veszélyeztetik az alapvető közhatalmi funkciókat) ellátásának finanszí-rozására vethetnek ki adókat. A törvényi szabályozás biztosítja az önkormányzatoknak az adóstruktúra szabad kialakítását, az adóztatás lokális sajátosságokhoz való igazítását és a szektorsemlegességet. Az önkormányzatok képviselő-testületei rendeleteikben a Htv.
szabta keretek között kialakíthatják saját adópolitikájukat, megszabhatják a helyi adók faj-táját, mértékét, az adóalanyok közösségét, az adó alóli mentesség feltételeit, fizetési határ-időket, illetve az adó bevezetésének időpontját és időtartamát.
A Htv. értelmében a helyi önkormányzatok adóztatási joga kiterjed az ingatlantulaj-donra és az ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogokra, a nem állandó lakosként a köz-igazgatási területen való tartózkodásra és meghatározott gazdasági tevékenységek gyakor-lására, emellett minden olyan adótárgyra, amelyre nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya.7 Mindezek értelmében önkormányzati rendelettel vagyoni típusú adók, kommunális jellegű adók, helyi iparűzési adó és települési adó bevezetése lehetséges.
A helyi adómegállapítási jog gyakorlása kiterjed arra, hogy a Htv.-ben meghatározott adókat az önkormányzat bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze vagy mó-dosítsa és az adó bevezetésének időpontját és időtartamát meghatározza. Az adók szabályo-zásának évközi módosítása esetén azonban az adóalanyok terheit nem súlyosbíthatja (Htv.
6. § a) pont). Emellett a törvényben rögzített mentességeket és kedvezményeket további saját mentességekkel és kedvezményekkel bővítse, az adómértéket az önkormányzat gaz-dálkodásának követelményeihez, az adózók teherbíró képességéhez és a helyi sajátosságok-hoz igazítva állapítsa meg, valamint a Htv. és az adózás rendjéről szóló 2017. évi CL.
7 2015. január 1-től bevezetett települési adó tekintetében.
vény (továbbiakban: Art.) keretei között az adózás részletszabályait megalkossa. Az önkor-mányzat adómegállapítási jogát azonban több tényező is korlátozza, mivel egy meghatáro-zott adótárgy esetében csak egyféle adónemet alkalmazhat, adómértékként nem állapíthat meg a Htv.-ben meghatározott maximumnál magasabb mértéket, a vagyoni típusú helyi adók esetében pedig az adót egységesen, vagyis tételes összegben vagy korrigált forgalmi értéket alapul véve határozhatja meg. Nem lehet kedvezményt és mentességet alkalmazni a vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó és a helyi iparűzési adó megállapítása során. A helyi iparűzési adó tekintetében pedig csak egy adómérték alkalmazható. Ezenkívül a Htv. 7. § d) pontja értelmében a fővárosban az a kerületi önkormányzat, amely beleegyezett, hogy egy meghatározott adónemet a fővárosi önkormányzat vezet be, azt az adót az adóévben nem működtetheti.
A költségvetést az önkormányzatok évente újratervezik, kijelölve a tárgyév során el-látandó feladatokhoz szükséges források mértékét és összetételét. Ezzel szemben a gazda-sági programban a képviselő-testület stratégiai terveket készíthet több évet felölelően. Az önkormányzati célok hatékony megvalósítása érdekében a stratégiai és a költségvetési ter-vezést össze kell kapcsolni. Mindkét időtávra vonatkozó tervezési munka esetén prioritási sorrendet kell felállítani az ellátandó feladatokat illetően az erőforrások szűkössége végett, valamint meg kell vizsgálni a bevételi lehetőségeket. Ez alapján elemezni kell a jelenleg rendelkezésre álló forrásokat, illetve a jövőbeni rendszeres és eseti bevételeket. A tervezés-nél differenciálni kell a forrásokat a felhasználás kötöttsége alapján is, számba kell venni, hogy a kötött források nélkül mekkora mozgástere marad az önkormányzatnak mind az ön-ként vállalt feladatok ellátására, mind a saját stratégiai és fejlesztési célok megvalósítására.
A költségvetés előirányzatainak kialakításakor figyelembe kell venni a feladatfinanszírozási támogatások havi folyósítási ütemezésének változását, valamint az Mötv. 111. §-ában fog-lalt azon rendelkezést is, miszerint a költségvetésben működési hiány nem tervezhető. Az önkormányzati tervezés és beszámolás szabályszerűségét követeli meg, hogy amennyiben az önkormányzat a költségvetési évre vonatkozóan nem rendelkezik elfogadott költségve-téssel, nem fogadja el a költségvetési évet megelőző évre vonatkozó zárszámadását, vagy nem tesz eleget államháztartási beszámolási vagy vagyon-nyilvántartási kötelezettségének, az Mötv. 111/A. §-a alapján a mulasztás megszüntetését követő hónapig a nettó finanszíro-zás keretében finanszírozott támogatásainak folyósítását felfüggesztik.
Az önkormányzatok saját bevételeinek tervezésénél a helyi adóbevételek előirányza-tainak meghatározása az egyik legfontosabb feladat. A helyi adóbevételek struktúráját a
ha-zai és európai jogok, a közgazdasági hatások és az adóalanyok adóterhet viselő képességé-nek figyelembevételével lehet kialakítani. Az adóbevételek tervezésekor tehát a szabályo-zások és a szakmai szempontok a meghatározók. A helyi adópolitika kialakításánál ezen-kívül figyelembe kell venni az adómegállapítás törvényi korlátait. A törvényben meghatá-rozott adómérték-határokat nem lehet átlépni, a mentességek és kedvezmények köre nem szűkíthető, illetve az adótöbbszörözés tilalma miatt egy adótárgyra csak egyféle adótételt lehet kivetni. Fontos mérlegelni a helyi adó rendeletek készítésekor, hogy az adóteher év-közi növelésének tilalma végett azok év közben nem súlyosbíthatók.
A költségvetés tervezhetőségét elősegítendően szükség van az adóbevételek alakulá-sának szezonalitását, hullámzását mérlegelni a finanszírozási koncepciók létrehozásakor, hiszen az adóbevételek nagymértékben befolyásolhatják az önkormányzat fizetőképességét.
Az adóbevételek évenkénti újratervezésekor tehát célszerű havi vagy negyedéves bontásban elvégezni a várható bevételek vizsgálatát. Az adófizetési határidőknek megfelelően havi részletezettséggel az idegenforgalmi adóbevételeket a legegyszerűbb megtervezni, míg a többi helyi adónemből származó forrásokat a márciusi és a szeptemberi időszakra, illetve iparűzési adó esetén még májusra és decemberre kell kalkulálni.8