Az új magyar statisztikai törvény koncepciója

MÓDSZERTANI TANULMÁNYOK

AZ ÚJ MAGYAR STATISZTIKAI TÖRVÉNY KONCEPCIÖJA

VÉGVÁRI JENÖ

Az első magyar statisztikai törvényt a múlt században, a kiegyezést követően, 1874—ben hozták.li Ez idáig az utolsót, sorrendben az ötödiket kilencvenkilenc évvel később,l973—ban fogadta el az Országgyűlés.2 Az 1874 óta eltelt 117 év alatt öt törvény a statisztikáról, köny—

nyen lehet, világrekord. Átlagosan 23-24 évenként mutatkozott szüksége annak, hogy újra- szabályozzák az országban a hivatalos statisztika működési rendjét. Vajon csupán történelmi okokra vezethető—e vissza ez a gyakoriság, vagy esetleg elődeinkből hiányzott esetenként a kellő körültekintés, az előrelátás és a korszerű gondolkodás?

A választ ne siessük el. Elkerülendő a felszínes véleményalkotást, tekintsük át az eddig meghozott statisztikai törvények legfontosabb előírásait, keressünk az új és változó szabá- lyokban összefüggést, vonalvezetést, kapcsolódást (vagy kapcsolódási hiányt) az állam és a társadalom új és változó szükségleteihez, a statisztikai gondolkodás korszerűsödéséhez.

AZ EDDIGI STATISZTIKAI TÖRVÉNYEK FONTOSABB JELLEMZÖI

A statisztikai törvények a hivatalos (állami) statisztikai szolgálat mindenkori működési rendjét szabályozzák. Előírásaik nem függetlenek a statisztika tudományának fejlettségétől, de alapvetően

—- az állam és a társadalom mindenkorl felismert szükségleteivel, valamint

— a társadalmi—politikai viszonyoktól függő jogi rendszerrel és a széles értelemben vett tár- sadalmi viszonyokkal

függenek össze. A statisztikai törvények ilyenformán a statisztikáról szóló társadalmi véleke—

dés fejlődésének — kitérőket és vargabetűket sem nélkülöző — trendvonalaként, a fejlődés kü- lönböző állomásaiként értelmezhetők.

Az 1874. éviXXV. törvény

Az első magyar statisztikai törvény — bár mindössze kilenc paragrafusból áll, és terje- delme alig több másfél nyomott oldalnál — szinte egycsapásra megteremti a hivatalos statisz- tikai szolgálat tartósnak bizonyult formáját. Legfontosabb előírásai:

— az országos statisztika centrumába a Központi Statisztikai Hivatalt helyezi, alárendelve a ,,földrnívelés—, ipar- és kereskedelemügyi ministernek";

! 1874. évi XXV. törvény-czikk az országos statisztika ügyének szervezéséről. Szentesttést nyert 1874. évi július 18-án.

Kíhirdettetett a képviselőházban 1874. évi július hó 22-én; a főrendek házában 1874. évi július 23-án.

' 1973. évi V. törvény a statisztikáról

414 VÉGVÁRI JENő

— a KSH gyűjti az országos adatokat, de saját statisztikáikat a minisztériumok is átadják a Hivatalnak;

— a KSH mellett (mint szakértő testület) az országos statisztikai tanács áll, elnöke a miniszter vagy helyettese, tagjai a minisztériumok képviselői és a miniszter által kinevezett ,,szakférfiak";

a tanács a miniszter véleményező szerve;

——a KSH és a minisztériumok statisztikai adatgyűjtései az adatszolgáltatók számára kö- telezők.

Az 1897. évi XXXV. törvény

Ez a törvény — elődjétől eltérően — csak a Központi Statisztikai Hivatalról szól, meg—

tartva a miniszteri alárendeltséget (kereskedelemügyi miniszter). Hatályon kívül helyezve az az 1874. évi törvényt, nem beszél a minisztériumok statisztikai tevékenységéről és az országos statisztikai tanácsról (ily módon a tanácsot megszünteti).

Fontosabb új szabályok:

— első ízben írja elő nemzetközi adatok gyűjtését és szolgáltatását;

— a KSH-ban évente ,,tűzetes munkatervet" kell készíteni (ez lényegében éves adatgyűjtési terv), felsorolva az adatgyűjtéseket, külön kiemelve azokat, amelyeknek az adatszolgáltatói ma- gánszemélyek; magánszemélyek jövedelmeiről, vagyonáról, családi életéről adatok nem gyűjthe- tők; az adatgyűjtési tervet az országgyűlés hagyja jóvá; a terv keretein kívül csak sürgős esetekben gyűjthetők adatok;

— első ízben szabályozza a törvény a publikálás módját: a KSH évkönyvekben, ,,havi füzetek- ben" és statisztikai közleményekben teszi közzé az adatokat; a törvény előírja, hogy az évkönyvet, az _ország helyzetéről szóló jelentéssel együtt, a miniszterelnök minden évben az országgyűlés elé terjeszti;

— a törvény szerint a KSH köteles példányra jogosult nyilvános könyvtárt és térképgyűjte—

ményt tart fenn;

— első ízben jelenik meg a szankció fogalma: valótlan adatok szolgáltatása, az adatszolgáltatás megtagadása kihágás (100 korona a büntetési tétel); az adatok valódiságát a KSH a helyszínen ellenőrizheti ;

— már megjelenik az adatvédelem is: az ,,egyéni természetű" statisztikai adat kiszolgáltatása (magánosoknak vagy fel nem jogosított hatóságoknak) kihágás, a vétkes statisztikus 2 hónapos elzárással és 600 korona pénzbüntetéssel sújtható; a törvény külön kiemeli, hogy a statisztikai adatok ,,adók kivetésénél alapul nem vehetők".

Az 1929. évi XIX. törvény

A törvény a ,,hivatalos statisztikai szolgálatról" szól, s általános indoklása nem más, mint az 1897. évi törvény kritikája. Mivel ez utóbbi jogszabály csak a KSH tevékenységét szabályozza, a minisztériumok statisztikai munkáját nem, a különböző hivatalos szervek között nincs statisztikai együttműködés, az országos adatgyűjtési rendszer felduzzadt, sok a felesleges párhuzamosság, a szakszempontok érvényesülése nincs biztosítva, a szakstatisz- tikák terjedelmében sok az aránytalanság, hiányzik ,,a hivatalos statisztikai tevékenységnek harmonikus egybefogása" stb.

A törvény nagyobbrészt ezt kívánja orvosolni. Legfontosabb új előírása:

— minden állami és önkormányzati hatóság és hivatal statisztikai szempontból ,,központi irányítás és felügyelet alatt áll", a felügyelet célja a statisztikai gyakorlatban ,,a szakszerűség, egyöntetűség és gazdaságosság" biztosítása (ez a rendszerszemlélet első komoly megjelenési for- mája);

— a statisztikai szolgálat központi szerve a KSH, amely a kormányfő felügyelete alatt mű—

ködik;

— a törvény újra felállítja az Országos Statisztikai Tanácsot (OST), amely a KSH—val együtt—

működő szakértői testület, tagjai: a miniszterelnök, a miniszterek, a KSH, a fővárosi Statisztikai, Hivatal egy—egy képviselője, valamint a miniszterelnök által kinevezett elméleti és gyakorlati szak—

emberek; elnökét és alelnökét az államfő nevezi ki a miniszterelnök javaslatára, az elnöki funk- cióba a KSH elnöke is kerülhet; a statisztikát érintő meghatározott esetekben a kormányfő (a kor—

mány) a Tanács meghallgatása után hoz döntést;

AZ ÚJ STATISZTIKAI TÖRVÉNY 415

— a törvény megtartja az országos statisztikai munkaterv (adatgyűjtési terv) intézményét, de azt a KSH—n túl kiterjeszti valamennyi hivatalos statisztikára (a minisztériumok statisztikai adatgyűjtéseire is); a munkatervet az OST meghallgatása után a miniszterelnök jóváhagyásra a parlament elé terjeszti; nem tartoznak a törvény hatálya alá a belső igazgatási célú és a helyi jelentőségű adatgyűjtések (ha ez utóbbi kérdésben kételyek merülnek föl, az OST meghallgatása után a minisztertanács dönt);

— újra megjelenik az az előírás, hogy a minisztériumok és egyéb hatóságok adatgyűjtéseik eredményeit ,,nyomban a technikai feldolgozás befejezése után" átadják a KSH-nak, amely a szó- ban forgó hatóságok statisztikai tevékenységét ,,velük egyetértésben, hivatali ügymenetük érintése nélkül, kiküldött szakközegeivel irányíthatja és támogathatja";

—— ha a KSH valamely jogi személy felkérésére és részére végez adatgyűjtést, költségeinek megtérítését igényelheti.

Az 1952. évi VI. törvény

Míg az előző három törvény tartalma és időzítése egyaránt történelmi szükségleteknek és alkotóík személyiségjegycinek (műveltségüknek, látókörüknek, előrelátásuknak stb.) tu- lajdonítható, addig az 1952. évi VI. törvény tartalmában szinte kizárólag a történelem ,,nyi—

latkozik meg", a korra jellemző egyértelműséggel. A törvény által leírt statisztikai szolgálat ugyanolyan szigorúan centralizált, mint az akkori államszervezet; a törvény deklarálja a terv- szemlélet hegemóniáját; a törvényben — a tervutasításos rendszert követve — az adatáramlás és -feldolgozás szigorú píramisjellege az uralkodó (vállalat—tröszt—igazgatóság—minisztérium;

járás—megye—ország); a büntető rendelkezések szigorúak, a kihágás mellett megjelenik a sta- tisztikai bűntett is; szigorúan korlátozzák az adatok publikálását.

A törvényben fellelhetők a folyamatosság elemei is, ilyenek:

— a KSH a minisztertanács (bár nem a kormányfő) felügyelete alatt működik;

— bár a törvény kifejezetten nem definiálja, a statisztikai szolgálat a KSH-ból és a miniszté- riumokból (országos hatáskörű szervekből) áll, a KSH vezető szerepe mellett; a minisztériumok adataikat feldolgozás után átadják a KSH-nak, míg ők úgy jutnak a KSH adataihoz, hogy a Hi—

vatal adatgyűjtései ,,átfutnak" a tárcákon is;

— a hivatalos statisztikai szolgálat munkatervének a helyébe az ,,egységes statisztikai beszá—

molási rendszer" lép, amelyet a KSH elnökének javaslatára a minisztertanács hagy jóvá; a rend- szer keretén kivül adatot kérni vagy adni nem szabad.

A törvény nem ismeri az egyedi adatok védelmének a fogalmát, és az 1929. évi statisz- tikai törvény hatályon kívül helyezésével megszünteti az Országos Statisztikai Tanács in—

tézményét is.

A törvény és a nyomában kialakult helyzet kritikáját az 1973. évi törvény általános in- doklása fogalmazta meg.

Az 1973. évi V. törvény

A törvény általános indoklása abból indul ki, hogy az 1952. évi VI. törvény elavult, egyes előírásait be sem vezették, illetve azokat alacsonyabb jogszabályok időközben meg- változtatták, a törvénytől eltérő módon szabályozták. A kialakult helyzet a törvényesség formai követelményeinek sem felelt meg.

A minisztertanács az ,,egységes statisztikai beszámolási rendszer" jóváhagyását az SO-es években a KSH elnökére bízta, s ő e jogkörét —— a minisztériumi adatgyűjtéseket illetően — ,,továbbadta" a minisztereknek. Az ennek következtében létrejött helyzet hasonló volt ahhoz, ami az 1897. évi törvény nyomán kialakult, és a helyzetet az általános indoklás a lényeget tekintve ugyanazokért bírálja, amelyekről az 1929. évi törvény általános indoklása is szól.

Hiányzott a statisztikai tevékenység összehangolása. Sok volt a felesleges, párhuzamos és szakszerűtlen adatgyűjtés, ezek az adatszolgáltatásokat feleslegesen terhelték. Hiányzott a fo- galmak, az osztályozások, a módszerek egységessége, a belső konzisztencia, a rendszerszem-

4 16 VÉGVÁRI JENÓ

lélet. Az ellentmondásokat a számítástechnika megjelenése kiélezte és egyértelműen ,,doku- mentálta". Az 1973. évi V. törvény a problémákat úgy kívánta rendezni, hogy egyrészt a de facto kialakult helyzetet legalizálta, részletesen szabályozta, másrészt a hivatalos statisztikát amodern statisztikai gondolkodás elveinek és kívánalmainak megfelelően egységes, kon- zisztens statisztikai rendszerként deüniálta.

A legfontosabb előírások:

— a hivatalos statisztikára vonatkozóan a törvény bevezeti az állami statisztika fogalmát;

az állami statisztika rendszerébe a KSH, a minisztériumok, egyes országos hatáskörű szervek és a megyei tanácsok tartoznak;

— a statisztikai tevékenység három mederben folyik: az állami statisztika rendszerén belül működik a központi statisztika (a KSH statisztikája) és az igazgatási statisztika (a tárcák statisz—

tikája), az állami statisztika rendszerén kívül álló szervek önkéntes adatszolgáltatáson alapuló sta- tisztikai tevékenységet folytathatnak;

—— az állami statisztika rendszerén belül a statisztikai tevékenységet össze kell hangolni (egy- séges fogalmak, osztályozások, számjelek, a felesleges, párhuzamos, szakszerűtlen adatgyűjtések megakadályozása, a rendelkezésre álló adatok megőrzése és kölcsönös átadása stb.); az össze—

hangolás a KSH és a tárcák közös feladata, ezt elősegítendő a KSH elnökének vezetésével Statisz- kliői Koordinációs Bizottság létesül (ez utóbbit nem a törvény, hanem a végrehajtási utasítás írja e );

— a kötelező adatgyűjtések elrendelését illetően a törvény és a végrehajtását szabályozó ren- deletek a kialakult gyakorlatot szentesitik: a KSH elnöke, a miniszterek (országos hatáskörű szervek vezetői) és a megyei (fővárosi) tanácsok elnökei rendelkeznek ilyen joggal, kivéve a lakos—

ság körében bonyolított kötelező adatgyűjtéseket;

— jogi személyre vonatkozó egyedi adatot csak külön engedéllyel lehet nyilvánosságra hozni, magánszemélyek adatait csak statisztikai célokra szabad felhasználni.

Megjegyzendő, hogy az 1973. évi V. törvény viszonylag rövid kerettörvény, a statisztikai jogrendről csak a kapcsolódó minisztertanácsi rendeletekkel, KSH és minisztériumi jogsza- bályok egész sorával együtt kaphatunk teljes áttekintést. Ugyanez többé—kevésbé a régebbi törvényekről is elmondható.

A felsorolt magyar statisztikai törvények sorozata alapján a hivatalos statisztikai szol—

gálatot nagy vonalakban úgy lehet leírni, hogy a magyarországi statisztikai rendszer

— centralizált, amennyiben egyetlen statisztikai hivatal viseli a felelősséget a statisztikai szol—

gálatért (szemben például egyes angolszász országokkal);

— sokcsatornás, amennyiben a KSH mellett a minisztériumok is folytatnak statisztikai tevé—

kenységet.

Az ebből a kettősségből fakadó dilemmák nyiltan vagy burkoltan végigkísérik az egész jogi szabályozást a kezdetektől máig: hol az integrációs, hol a dezintegrációs törekvések bi—

zonyulnak erősebbeknek. Az integrációs törekvések jeleként kell értékelnünk például azt, hogy a KSH mellett -— két ciklust kivéve — statisztikai tanácsok, koordinációs bizottságok működnek. Ugyancsak az integrációs szándékok fejeződtek ki a KSH-nak a miniszterelnök (minisztertanács) felügyelete alá helyezésével.

Ha a statisztikai törvények sorában ,,kakukktojás"-nak tekintjük az 1952. évit (amely a leírt formában valójában nem is működött), akkor a négy törvényből kettőt itélhetünk olyannak, amely nem erősítette, inkább gyengítette az integrációt. Az egyik az 1897. évi, egyébként korszerű szellemű törvény, amely csak a KSH tevékenységét helyezte törvényes keretek közé, a minisztériumok statisztikai tevékenységét nem szabályozta, s ez által azok mintegy szabad kezet kaptak. A másik az 1973. évi törvény, minthogy a kötelező adatgyűj- tések elrendelési jogát decentralizálta, s így a törvényben megnyilvánuló rendszerszemlélet ellenére erősítette az egyébként is meglevő törekvést a dezintegrálódásra.

AZ ÚJ STATISZTIKAI TÖRVÉNY 417 AZ ÚJ STATISZTIKAI TÖRVÉNY SZÚKSÉGESSÉGE

Új statisztikai törvény szükségessége akár egyetlen mondattal is indokolható: az 1973.

évi V. törvény egész terminológiája mára értelmezhetetlenné vált, néhány év alatt teljesen elavult, és szabályozási megoldásai sem illeszkednek már a kialakult alkotmányos és intéz—

ményi keretek közé. Ez önmagában is indokolja egy új statisztikai törvény szükségességét.

De másról is szó van.

1 . Az első szakmai probléma az 1973. évi V. törvény hatálya. A törvény az országban folyó statisztikai tevékenységeket kívánja szabályozni a KSH—tól az állampolgárokíg, és sta- tisztikai tevékenységnek tekinti a társadalmi és gazdasági jelenségekre és folyamatokra vo- natkozó adatok gyűjtését, szolgáltatását, feldolgozását stb.

Az a terület, amelyet a törvény ily módon le kíván fedni, nagyobb a ,,hivatalos statisz- tika" hagyományos értelmezésénél. Beleérthető például a közvélemény-kutatás, a piacku- tatás, mindenféle hatósági adatáramlás is. Nem csoda, hogy a törvény alkalmazása során számos esetben merültek fel értelmezési problémák (ezek egyébként sem kerülhetők el), és a KSH gyakran feleslegesen és általában csekély eredménnyel adminisztrálta a statisztika te- rületén kívül eső, általában önkéntes bevalláson alapuló adatgyűjtéseket. A törvény túl so- kat markolt.

2. A törvény maradandó értéke, hogy egészét áthatja a I'endszerszemlélet, az integráció, a koordináció, a statisztikai rendszeren belüli konzisztencia igénye. Másfelől azonban a kö- telező adatgyűjtések elrendelési jogának teljes decentralizálása -— 1974-ben 26 minisztérium- nak és országos hatáskörű szervnek, valamint 20 megyei tanácsnak volt ilyen joga —— a koor- dinációt olyan mértékben nehezítette meg, hogy az nehézkessé, kilátástalanná s bizonyos vo- natkozásokban lehetetlenné vált. A KSH—nak joga volt ugyan, hogy a szakszerűtlen, feles—

leges és párhuzamos adatgyűjtések ellen fellépjen, de nem volt ehhez szilárd jogalapja (ho—

gyan bizonyitható például kétséget kizáróan, hogy egy adatgyűjtés felesleges?), és érdekérvé- nyesítési képességei is korlátozottak voltak.

Kétségtelen, hogy a magyar statisztikai szolgálat egész történetét le lehetne írni mint a KSH és a minisztériumok konfliktusainak történetét, és ezt egyik fél sem tekintené siker—

történetnek annak ellenére, hogy fontos eredményekről is számot lehetne adni. A KSH és az egész statisztikai rendszer sikere például a fogalmak, az osztályozások és a számjelek egységes alkalmazásában elért előrehaladás az elmúlt néhány évtizedben. Nem tartozik a sikerek közé viszont az adatgyűjtési rendszer terjedelme, struktúrája, az adatszolgáltatók terhelése miatt, a KSH és a tárcák rendszerei közötti nyílt vagy rejtett ellentmondásokból fakadó problémák fennmaradása. Ez a megállapítás nem kívánja sem a KSH-t, sem minisztériumi partnereit minősíteni, a sikerek és a kudarcok egyaránt közösek. A decentralizált elrendelési jog min- denesetre több hátránnyal járt, mint előnnyel, egyértelműen a ,,be nem vált" kategóriába sorolható.

3. Új statisztikai törvény kidolgozása nem csupán azért szükséges, mert az 1973. évi törvény felett túlhaladt a történelem. Fel kell figyelni néhány általános — a statisztikai rend- szeren kívül, attól függetlenül kialakuló — folyamatra és a Világtrendekre is.

—— Nő az emberek (állampolgárok) ragaszkodása személyi autonómiájukhoz, a róluk szóló információkkal kapcsolatos jogaikhoz és e jogok törvényes garantálásához. E törek—

vések látványos megnyilvánulása volt a Német Szövetségi Köztársaságban a népszámlálással kapcsolatos tiltakozás. Világszerte csökken — nálunk is —— a lakosságnak a statisztikai szolgá- lattal való együttműködési készsége. Az együttműködési készség jelentős visszaesése tapasz- talható a gazdasági egységek körében is. Egyidejűleg nő a társadalom igénye a közérdekű információk nyilvánossága iránt.

— Erős társadalmi igény alakult ki az államigazgatás társadalmi kontrolljára. Nálunk is létrejött a közpénzek felhasználását ellenőrizni hivatott parlamenti szervezet, megnyílnak

418

az állampolgárok számára a közigazgatással szembeni bírósági utak. Társadalmi szükséglet lett a közigazgatás működésének nyilvánossága.

— Széles körben tapasztalható a társadalmi kiadásokkal való szigorú takarékoskodás.

Ennek közvetlen indítékai változatosak, de általános tapasztalat, hogy ezek a törekvések érthetően nem kímélik a statisztikai hivatalokat sem. A hivatalok ezt a nyomást nem tevé- kenységük visszafogásával, hanem a hatékonyság javításával, esetleg bevételek szerzésével igyekeznek ellensúlyozni.

— Világszerte erősödik a statisztikában a rendszerszemlélet, a szakstatisztikák integrá—

ciója és a más információ—rendszerekkel való együttműködés szükségessége. Az integrált sta- _ tisztikai rendszer és a többi államigazgatási információ—rendszer, a statisztikai hivatal és az államigazgatás közötti együttműködésben olyan szabályozásra van szükség, amely védi a statisztikai szolgálat jogos érdekeit és autonómiáját.

Ezek és más, ezekhez hasonló hazai és nemzetközi folyamatok, igények és szükségletek sokszor ellentmondanak egymásnak. A statisztikai szolgálat működésének jogi szabályozá- sában lehetőleg olyan egyensúlyt kell létrehozni, amely erősíti a statisztika szakmai, anyagi és jogi biztonságát, tudomásul véve, hogy tevékenysége fölött erősebb lesz a társadalmi kontroll.

NÉHÁNY NEMZETKÖZI TAPASZTALAT

Mielőtt az új statisztikai törvény koncepciójáról szó esne, saját történelmi tapasztala- taink mellett érdemes néhány más ország statisztikai törvényét is áttekinteni.3

Ami a megismert törvények hatályát illeti, e jogszabályok nem adnak a statisztikai tevé—

kenységre valamiféle általános definíciót, a statisztikai törvények a szabályozás hatályát arra a körre szűkítik le, amelyet állami statisztikának, kormányzati statisztikának, hivatalos sta—

tisztikának szoktunk nevezni. Ezt a területet a megfigyelések tárgyával (társadalmi, gazdasági folyamatok stb.) és a rendszert alkotó intézmények felsorolásával definiálják.

A hivatalos statisztika intézményei az esetek többségében

—— a statisztikai hivatal,

— a hivatalt felügyelő miniszter,

—— a statisztikai hivatal vagy a felügyelő miniszter mellett működő statisztikai tanács vagy bizottság,

— a minisztériumok és más kormányhivatalok.

Rátekintésre a vizsgált országok és Magyarország statisztikai rendszerei között — ami az intézményeket illeti — több a hasonlóság, mint a különbség: ezekben az országokban is centralizált, de többcsatornás a statisztikai rendszer. Feltűnő különbség viszont, hogy a sta- tisztikai hivatalokat nem a kormány, a kormányfő felügyeli, hanem egy miniszter.

Ez látszólag kedvezőtlenebb, a magyarországinál kevésbé ,,rangos" pozició. A külföldi statisztikai hivatalok általában arra törekszenek (ha van módjuk), hogy a felügyelő miniszter ne legyen egyértelműen gazdasági vagy egyértelműen társadalompolitikai elkötelezettségű, ezért a miniszter ilyen szempontból leggyakrabban semleges (Németországban a belügymi—

niszter, Kanadában az ellátási és szolgáltatási miniszter, Ausztriában a kancellári hivatal vezetője stb.), de Franciaországban például a gazdasági ügyek minisztere. A hivatalok nem tartoznak a szóban forgó minisztériumok kötelékébe, tehát nem a minisztérium, hanem a mi- niszter a maga személyében látja el a kormányzati felügyeletet.

Vajon hátrányos-e ez a helyzet? A jogszabályok szövegéből ez nem dönthető el. A sze- mélyes konzultációk alapján úgy tűnik, hogy a statisztikai hivatalok autonómiáját a minisz-

3 A továbbiakban Ausztria, Franciaország, Kanada, Németország és Svédország statisztikai törvényeiből igyekszünk általánosítható következtetésekre jutni.

AZ ÚJ STATISZTIKAI TÖRVÉNY 4] 9

teri felügyelet nem csorbítja, a miniszter elsősorban nem a kormányt képviseli a statisztikai rendszerben, inkább a statisztikai rendszer érdekeit Védi a kormányban. Az immár több mint 60 éves magyar gyakorlat (kormányfői felügyelet) szerint a kormányfő ilyen szempontból nem feltétlenül a legjobb partner, hiszen a felelőssége általános. A magyar KSH elnöke a kor- mányfői felügyelet ellenére — vagy éppen azért —— magányosabb és védtelenebb, mint nyugati partnerei.

A minisztériumok szerepe a statisztikai rendszerben valamennyi vizsgált országban je- lentős, nincs közöttük ,,egycsatornás" rendszer, különbségek azonban vannak. Franciaország- ban például adatokat általában csak a minisztériumok gyűjtenek, az ottani Statisztikai és

Gazdaságkutató Intézet, az INSÉÉ ezeket átveszi, feldolgozza és publikálja. Másutt a mi-

nisztériumok szerepe korlátozottabb. A jogszabályok mindenütt feljogosítják a statisztikai hivatalokat a koordinációra, és kölcsönös adatátadásokat írnak elő.

A statisztikai tanácsok (bizottságok) minden országban fontos szerepet töltenek be.

Elnökei a felügyeletet gyakorló miniszterek vagy a statisztikai hivatalok vezetői. A tanács tagjai között egyaránt megtalálhatók a minisztériumok, a különböző kamarák és érdekkép- viseletek képviselői és független szakemberek. Több helyen a tanácsok fogadják el vagy vé- leményezik az országos statisztikai adatgyűjtési tervet. A személyes megnyilatkozásokból ki—

tűnik, hogy a statisztikai hivatalok elnökei szakkérdésekről, szakmai problémákról nem a felügyeletet ellátó miniszternek, hanem a statisztikai tanácsnak számolnak be.

A kötelező statisztikai adatgyűjtések elrendelési joga tekintetében a gyakorlat sokszínű, s csak abban a tekintetben egységes, hogy olyan értelmű elrendelési jog, mint Magyarorszá—

gon, sehol nincs, adatgyűjtést elrendelni csak jogszabályban (törvény, kormány- és miniszteri rendelet) lehet.

Ausztriában a lakosságot érintően törvényben, más területeken miniszteri rendeletben lehet kötelező adatgyűjtést elrendelni. Németországban a szövetségi statisztikát illetően adat- gyűjtést általában szövetségi törvény, egyes esetekben (gazdasági és környezeti statisztika) kormányrendelet írhat elő. Franciaországban az országos adatgyűjtési terv végrehajtását a statisztikai hivatal feletti felügyeletet ellátó miniszter rendeli el. Svédországban csak tör—

vény vagy törvényi felhatalmazás alapján kormányrendelet vagy miniszteri rendelet írhat elő kötelező adatgyűjtést (mintegy 30 ilyen jogszabály van érvényben). A kanadai statisztikai törvény ilyen szempontból talányos, a szövegösszefüggésekből deríthető ki, hogy a kötelező adatgyűjtéseket a statisztikai hivatalt felügyelő miniszter rendeli el.

Abban egységesek a vizsgált törvények, hogy a statisztikai hivatalokat ruházzák fel a statisztikai rendszeren belüli koordináció jogával, és lehetővé teszik, hogy a statisztikai hivatal hozzájusson a munkájához szükséges minden adathoz (államigazgatási nyilvántartá—

sokból, minisztériumi adatgyűjtésekből, a bankrendszerből stb.)

Az adatvédelmi előírások szigorúak, de nem merevek. A német törvény például le—

hetővé teszi az egyedi adatok nyilvánosságra hozatalát, ha

—— ehhez az adatszolgáltató hozzájárul;

— az adat általánosan elérhető forrásból származik;

— az adat az adatszolgáltatóval nem azonosítható.

Az egyedi adatok statisztikai célra Németországban a szövetségi statisztika végrehajtá- sával megbízott szervek között átadhatók. Tiltják az egyedi adatoknak pénzügyi ellenőrzési, büntetéskiszabási célra való felhasználását (Franciaország). A statisztikai hivatal birtokában levő egyedi adatokat bíróság előtt bizonyítékként felhasználni nem szabad (Kanada).

A közelmúltban a Kanadai Statisztikai Hivatal szervezésében statisztikapolitikai szemi- nárium zajlott le Budapesten magyar szakemberek részére.4 A kanadai statisztikusokon ki-

2 ' Lásd: dr. Soós Lőrinc: Nemzetközi szeminárium a statisztika irányításáról. Statisztikai Szemle. 1991. évi 3. sz.

65—268. old.

420 VÉGVÁRI JENÖ

vül a szemináriumon részt vettek a holland, a svéd és a francia hivatal vezetői is. A nyugati résztvevők, miközben saját statisztikai törvényeik tartalmát ismertették, fontosnak tartották felvázolni a statisztikai hivatal helyét abban az erőtérben, amelynek — Véleményük szerint — legfontosabb elemei

— a kormány,

— a statisztikai hivatal feletti kormányfelügyeletet ellátó miniszter,

— az országos statisztikai tanács (bizottság) és maga

— a statisztikai hivatal.

A nyugati résztvevők az együttműködést egybehangzóan úgy írták le, hogy a statisz- tikai hivatal szakmailag a statisztikai tanáccsal áll a legszorosabb kapcsolatban. A sta- tisztikai tanács valósít meg egyfajta szakmai és társadalmi kontrollt, és egyben helyszíne, te- repe a statisztikai rendszeren belüli koordinációnak.

A felügyelő miniszterrel szemben a hivatal szakmailag autonóm, viszont az anyagi—pénz- ügyi erőforrások a miniszter útján szerezhetők meg (állami költségvetés). A statisztikai hiva- tal és a kormány viszonyát úgy írták le, hogy a hivatal — szándékai szerint — ,,karnyújtásnyi"

távolságban van a kormánytól.

Ez a karnyújtásnyi térköz egyfelől közelséget fejez ki, hiszen a kormány a legnagyobb adatfelhasználó, és a kormányzati feladatok sorrendje képezi a legfontosabb tájékozódási pontokat a statisztikai feladatok meghatározásához. Másfelől egy bizonyos távolságtartás is szükséges annak érdekében, hogy a statisztikai hivatal megőrizze szakmai önállóságát. Ki- fejezésre jut az is, hogy a kormányzat a legnagyobb adatfelhasználó ugyan, de nem az egyet—

len: a statisztikai tájékoztatásban a kormány sem a tartalmat, sem a tájékoztatás időzítését illetően nem élvez elsőbbséget.

A statisztikai hivatal pozícióinak ez a finom bemérése nem lehetséges csupán a jog esz- közeivel. A törvény segítheti vagy hátráltathatja ezt a munkát, de az így leírt viszonyrendszer kialakításához politikai és statisztikai kultúrára és — természetesen — időre van szükség.

$

AZ ÚJ STATISZTIKAI TÖRVÉNY KONCEPCIÓJA

]. Az új törvény egyik kiindulópontja az, hogy mindent szabad, amit a törvény nem tilt.

Lehetetlen és szükségtelen valamennyi statisztikai tevékenység szabályozása, statisztikai tevé- kenységet —— üzleti alapon is — bárki folytathat a törvényes keretek között. Ennek megfelelően az új törvény csak a hivatalos, kormányzati statisztikára állapít meg szabályokat, s erre nézve visszatér —— az ,,állami statisztika" helyett — a ,,hivatalos statisztikai szolgálat" termi- nológiához. A hivatalos statisztikai szolgálatot a koncepció a tevékenységek körülírásával és a szolgálat intézményeivel definiálja.

A hivatalos statisztikai szolgálat feladata a társadalmi, gazdasági, pénzügyi, környezeti jelenségekre és folyamatokra, a népességre a népesedésre, a kultúrára, a tudományra, vala- mint az államhatalmi, közigazgatási tevékenységre és az államháztartásra vonatkozó statisz—

tikai adatok gyűjtése, feldolgozása, tárolása, szolgáltatása, elemzése és közzététele.

A hivatalos statisztikai szolgálat intézményei — a Központi Statisztikai Hivatalon kí- vül— a minisztériumok, az Országos Műszaki Fejlesztési Bizottság, a Gazdasági Versenyhi—

vatal mint a Kormány közvetlen felügyelete alá tartozó országos hatáskörű szervek, vala- mint a Magyar Nemzeti Bank, a Legfelsőbb Bíróság és a Legfőbb ügyészség, illetve az újra felállítandó Országos Statisztikai Tanács (OST).

A törvény hatályának ilyen értelmezése azt is jelenti, hogy a szabályozott körön kívül esnek a hatósági aktusok eredményeként létrejövő adatáramlások és adatállományok (egész- ségügyi, épitési, közlekedési stb. hatóságok), valamint a más törvények által szabályozott információ-rendszerek (számviteli törvény, adótörvény, banktörvény, államháztartási tör- vény stb.). Természetesen ezekhez a tevékenységekhez, adatállományokhoz is fontos statisz—

AZ ÚJ STATISZTIKAI TÖRVÉNY 421

tikai érdekek fűződnek, ezeket azonban a koncepció a törvény más helyein kívánja érvényre

juttatni.

2. Egy statisztikai törvénynek természetesen pontosan meg kell határoznia a KSH helyét az államszervezetben és a KSH elnökének jogállását.

A KSH elhelyezkedésére, felügyeletére vonatkozóan elvileg háromféle megoldás kép- zelhető el: a KSH

-— egy miniszter, -— vagy a kormányfő,

— vagy az Országgyűlés

felügyelete alatt áll.

Ez utóbbi megoldást kezdeményező nézetek szerint a KSH szakmai önállósága és auto- nómiája annál nagyobb, minél távolabb kerül a kormánytól, s a KSH—nak ezen státusa ki- zárná a statisztikán kívül álló kormányzati érdekek befolyását a statisztikai rendszerre.

Ismereteink szerint a parlamenti felügyelet Világszerte egyedülálló lenne. Nem ismerünk példát arra, hogy egy közigazgatási intézményt mint a statisztikai hivatal, a parlament köz—

vetlenül felügyelne. A parlamenti felügyelet kétségtelenül gyengítené a kormány befolyását a KSH-ra, de helyébe a statisztikától idegen, másfajta befolyás léphet. Másfelől nemcsak a kormánynak van szüksége a statisztikai szolgálatra, hanem a KSH—nak is szüksége van a kormányra (,,karnyújtásnyi" távolság). A KSH az országgyűlési felügyelet esetén gyakor—

latilag a parlament egyik alárendelt hivatala lenne.

A miniszteri felügyelet, mint a nyugat-európai példák mutatják, nem kizárható, sok szempontból hasznos, gyakorlatias megoldás. Magyarországon azonban ma még ezt nehéz lenne megértetni és elfogadtatni, a viszonyok ehhez ma még nem eléggé konszolidálták.

A koncepció ezért a több mint hatvan éves gyakorlat folytatását, a miniszterelnöki felügyelet fenntartását ajánlja.

A KSH elnökének a státusát illetően egybehangzó az az álláspont, hogy a Hivatal élére szakember kerüljön a közigazgatási államtitkárhoz hasonló jogállással, akit a kormányfő javaslatára a köztársasági elnök nevez ki.

A KSH funkcióira vonatkozóan a korábbiakhoz képest a koncepció csupán néhány ki- igazítást javasol. A Központi Statisztikai Hivatal alaptevékenysége a statisztikai adatok gyűjtése (cenzusok, mikrocenzusok, egyéb adatgyűjtések), feldolgozása, tárolása, elemzése, szolgáltatása és közzététele.

További főbb feladatai a következők:

—- évente országos adatgyűjtési program elkészítése;

— az Országgyűlés, a kormányzati szervek, az önkormányzatok, a társadalom különböző szer- vei, a tudományos élet, a közvélemény, a sajtó és a nemzetközi szervezetek információval történő ellátása;

— a hivatalos statisztikai szolgálathoz tartozó szervek statisztikai tevékenységének összehan- golása, szakmai irányítása és statisztikai munkájának szakmai ellenőrzése;

- évente jelentés benyújtása az Országgyűléshez az ország társadalmi-gazdasági helyzetéről;

— a statisztikai módszertan, fogalmi rendszer, az osztályozási rendszerek és országos érvényű számjelrendszerek kidolgozása, fejlesztése és érvényesítése a hivatalos statisztikai szolgálat tevé- kenységében ;

-— a statisztikai érdekek érvényesítése más kormányzati információ—rendszerek és államigaz—

gatási nyilvántartások fogalmi, osztályozási rendszerében és módszertani előírásaiban annak ér- dekében, hogy azok a hivatalos statisztikai szolgálat tevékenységében használhatók legyenek;

1— a gazdasági szervezetek országos nyilvántartása a meglevő nyilvántartások felhasználá- sáva ;

—- a helységnévtár vezetése;

— kapcsolattartás a nemzetközi statisztikai szervezetekkel és a külföldi nemzeti statisztikai hivatalokkal ;

— köteles példányra jogosult könyvtár és levéltár fenntartása.

422 vÉovÁm JENő

3. A koncepció szerint az új törvényben a legjelentősebb változás a kötelező adatgyűj- tések elrendelésének új alapokra helyezése lesz. A KSH elnökének és a minisztereknek az elrendelési joga megszűnik, a statisztikai szolgálat Visszatér az először 1897-ben bevezetett előíráshoz, mely szerint a KSH-ban minden évben ,,tüzetes munkaterv", azaz országos adat- gyűjtési program készül. Ez a program tartalmazni fogja a KSH és a statisztikai szolgálat kötelékébe tartozó többi intézmény adatgyűjtési kötelezettségét. Az adatgyűjtési tervet az OST véleményezi és a KSH elnöke terjeszti a kormány elé. Az elfogadott programot a kor—

mány rendeletben hirdeti ki. Ez a kormányrendelet tenné az adatszolgáltatást — a program- ban foglalt adatgyűjtésekre nézve — kötelezővé. Kötelező lakossági adatgyűjtést csak törvény- ben lehetne elrendelni (a koncepció szerint az egyéni vállalkozó vállalkozói minőségében nem ,,lakos", hanem egy vállalkozás tulajdonosa).

A programból értelemszerűen kimaradnak a hatósági tevékenység eredményeként folyó adatáramlások és a más törvények hatálya alá tartozó információgyűjtések.

A KSH munkájának keretei között kidolgozandó országos statisztikai adatgyűjtési program intézményének bevezetése várhatóan erősebb szűrőt, hatékonyabb koordinációt fog eredményezni, és a kormány jóváhagyása növelheti a statisztikai adatgyűjtések tekin- télyét.

Elvileg nem zárható ki egy olyan megoldás sem, hogy az országos adatgyűjtési progra- mot ne a kormány, hanem a kormány előterjesztésében az Országgyűlés hagyja jóvá, emelje törvényerőre. Ez ellen tulajdonképpen csak gyakorlati érvek szólnak. Egy soklépcsős kidol- gozási és jóváhagyási rend (minisztériumok-KSH—OST—kormány—Országgyűlés) oly mér- tékben lelassítaná és bürokratikussá tenné az ügymenetet, hogy a legfontosabbra, a módszer- tani előkészítésre nem jutna elegendő idő.

4. A statisztikai törvény koncepciója tervezi az Országos Statisztikai Tanács intézmé- nyének felújítását.

Az OST — jellegéből adódóan — tanácsadó, véleményező szerv, de kérdés, hogy kinek vagy minek ad tanácsot? A kormánynak? A kormányfőnek? A KSH elnökének? A kér- déssel összefügg, hogy ki legyen az OST elnöke?

E kérdésekhez kapcsolódik az a kérdés is, hogy az OST mennyire legyen befolyásos, mennyire legyen ,,erős", s kik legyenek a tagjai.

Hogy megnyugtató választ adhassunk, abból célszerű kiindulni, hogy az OST kiegyen- súlyozó szerepet tölthet be a kormány és a KSH viszonyában, a kormányzati befolyás és a statisztika autonómiaigénye között.

Az országos statisztikai adatgyűjtési program kormány elé terjesztése és elfogadtatása a mai helyzethez képest erősebb kormányzati kontrollt jelent, de ezt, mint kitértünk rá, célszerű más okok miatt tudomásul venni. Egy olyan statisztikai tanács viszont, amely a kormány szerve (s következésképpen elnöke is egy KSH-n kívüli személy) lenne, növelné a kormányzati befolyást, a statisztikai rendszer szakmai autonómiáját pedig gyengítené. Ezért az egyensúly érdekében olyan statisztikai tanácsot célszerű kialakítani, amely a KSH el—

nökének tanácsadó-véleményező szerve. Az OST elnökét a tanács tagjai választanák meg.

Ami az OST majdani befolyását illeti, ezt egy jogszabály nem mindig tudja előre kiszá- mítani, hiszen a testület befolyása függ az oda delegáltak vagy behívottak személyiségétől is.

A koncepció a jelenlegi Statisztikai Koordinációs Bizottságnál erősebb és kiegyensúlyozot—

tabb tanács létrehozását irányozza elő. A Tanács tagjai a koncepció szerint négy csoportból delegálódnak :

— a minisztériumok (országos hatáskörű szervek) által delegált tagok;

—— a munkáltatói és munkavállalói érdekképviseletek, kamarák és önkormányzatok által de-

legált tagok; a

— a KSH elnöke által felkért független szakértők, elméleti és gyakorlati szakemberek;

— a KSH vezetői közül az elnök által kijelölt személy.

AZ ÚJ STATISZTIKAI TÖRVÉNY

423

Az OST tehát a tervek szerint a KSH elnökének tanácsadó-véleményező szerve lesz.

Az országos adatgyűjtési programon túl véleményt nyilvánít, állást foglal a statisztikai szol- gálat időszerű, fontos kérdéseiben, és szükség szerint albizottságokat, munkacsoportokat is létrehoz.

5. A törvény hatályának a leírt módon való meghatározásából következik, hogy az or- szágos statisztikai adatgyűjtési programba nem kerülnek bele a más törvények által szabá- lyozott adatgyűjtések (például a számviteli törvény által előírt pénzügyi beszámolók) és azok a kötelezettségek sem, amelyek eredményeként különböző hatóságoknál nagy adatállomá- nyok, országos, regionális vagy helyi nyilvántartási rendszerek jönnek létre és válnak napra- késszé (földnyilvántartás stb.).

Nem nehéz arra a következtetésre jutni, hogy egy statisztikai rendszer annál fejlettebb (pontosabb, gyorsabb, olcsóbb stb.), minél inkább képes ezekre a meglevő információkra, közhitelű nyilvántartásokra támaszkodni. Nem csupán statisztikai érdekekről van szó, ez nyilván közérdek. A törvénynek ezért biztosítania kell azt a jogot, hogy a hivatalos statiszti—

kai szolgálat korlátozás nélkül hozzájusson a más információ-rendszerekben és államigazga—

tási, hatósági nyilvántartásokban felhalmozódó statisztikai érdekű adatokhoz. Annak érde- kében, hogy a szóban forgó információk statisztikai célokra használhatók legyenek, ilyen információ-rendszerek, nyilvántartások kialakítása során a statisztikai rendszer érdekeit (fo- galmak, osztályozások stb.) figyelembe kell venni.

6. Bár a statisztikai adatok nyilvánosságra hozatalának rendjét nem lehet minden rész- letében törvényben szabályozni, a legfontosabb előírásoknak meg kell jelenniök a törvényben is. Abból kiindulva, hogy a statisztikai adatok közérdekű adatok, a törvénynek deklarálnia kell a statisztikai rendszer nyilvánosságát s azt, hogy az adatokhoz való hozzájutásban nem szabad az adatfelhasználók egyik csoportját sem előnyben vagy hátrányban részesíteni.

A törvénynek egyidejűleg garantálnia kell az adatszolgáltatók érdekeinek a védelmét, összhangban az ugyancsak előkészítés alatt álló törvénnyel a közérdekű adatok nyilvánossá- gáról és a személyi adatok védelméről. A koncepció szerint a statisztikai törvény kimondja, hogy az egyedi adatok csak statisztikai célokra használhatók fel, s nyilvánosságra hoza- taluk tilos, kivéve két esetet:

— ha az adatszolgáltató a rá vonatkozó adat nyilvános közléséhez írásban hozzájárul;

—- ha az adatok más jogszabályok alapján nyilvánosak (például cégnyilvántartás, ingatlan- nyilvántartás).

*

Az új statisztikai törvény — szabályozva az itt nem említett egyéb fontos kérdéseket is ——

lényegében három forrásból fog táplálkozni:

—— aktualizálva és korszerűsítve építeni fog a magyar hagyományokra, és több szabályozási megoldásában visszatér az 1929. évi törvénynek a mai viszonyokhoz adaptált egyes előírásaihoz;

— megőrzi és tovább fejleszti az 1973. évi törvény maradandó értékeit;

— az új jelenségek és szükségletek tekintetében pedig átvesz egyes nyugat-európai megol- dásokat.

Az eddigi magyar statisztikai törvények viszonylag rövid ideig, 20—25 évig voltak ér- vényben. Az új törvény érlelésére ma egyszerűen kevés az idő, valószinű tehát, hogy ennek a jogszabálynak az élettartama sem lesz hosszabb, esetleg rövidebb lesz. A most kidolgozás alatt álló szabályozás feltehetően csak egy lépés, reményeink szerint jelentős lépés a jövő statisztikája felé.

TÁRGYSZÓ: Statisztikai tevékenység.

424 vÉovÁm: AZ ÚJ STATISZTIKAI TÖRVÉNY

PEBIOME

I'Io cnyv—raro paapaőoncn aaxona o crarncrmce anrop B cBoeü crarbe nanaracr npennapnrenb- nyio Konnennmo nonroronnnemoro saxononpoexra.

Bo nnenennn oöoapenaer coanannme B xone ncropnn Benrepcrcoü crarncmecxoü cnyoxőrn saxoum n onennnaer nx ananenne c TO'IKH sperma Hunemnero saxona o cramcrmce.

Bcnen aa MOTuBnponxoü neoőxozmmocrn oőnonnemm saxona anrop oöoapenae'r aaxonona- TeJ'IBCKyIO nparcmxy nexoropux 3apy6exnux crpan B oönacm crarncmxu.

B sarcmotrenne nonpoőno anannanpyer Konuemmro nonoro aaxona n oöpainaer sulimann na TO OÖCTDSITeJIBCTBO, nro coananne nopma'mnnoro arcra numera: namam/1, no ronmco nemm marOM B nanpannennn oőnoanermx övre/mert Benrepcnoü oran—term.

SUMMARY

On the occasion of the elaboration of the Statistical Act the author discusses in his study the preliminary concept of the Act under preparation.

In the preamble he reviews the acts elaborated earlier during the history of the Hungarian statistical service, and evaluates their significance from the point of view of the present Statistical Act.

Having given the reasons of the necessity of renewing the Act, the author shows the practices of some foreign countries in statistical legislation.

Finally the author analyses in detail the concept of the new Act and directs attention to the fact that legislation is an important step, but only the first one towards evolving future Hun- garian statistics.