Mind a Tanácsköztársaság, mind a nyilas uralom csak pár hónapig állt fenn, és akkor csak is az ország területének egy részén, külső és belső fenyegetések közepette. Ezeknek a rezsimeknek a közigazgatásában le-het ugyan találni sajátos vonásokat, kifejlett egyedi közigazgatás kiépí-téséig azonban fi zikailag sem juthattak el. Mindkét diktatúra a hatalom egységének elvét vallotta, és mindkettő pártállam kialakításába kez-dett bele. Ehhez alapként használták a korábbi közigazgatási rendszert, ugyanakkor olyan példaképeket másoltak, mint a Szovjetunió, illetve a III. Birodalom. A Tanácsköztársaság több egyedi vonást mutatott fel, mint a nyilas kormányzat, az utóbbi ugyanis a második világháború utolsó hónapjaiban gyakorlatilag csak egyszerű kiszolgálója volt a né-met katonai közigazgatásnak.
A Tanácsköztársaság államának legfőbb hatalmi szerve – szovjet mintára – a Szövetséges Tanácsok Országos Gyűlése volt, amelynek tagjait a megyei és a városi tanácsok választották. A Szövetséges Köz-ponti Intézőbizottság választotta meg a Forradalmi Kormányzótanács elnökét és tagjait. A helyi tanácsok intézőbizottságokat (direktóriu-mokat) választottak, amelyek előkészítették és végrehajtották a tanács határozatait. A Tanácsköztársaság 4 és fél hónapja alatt többször is át-szervezték a kormányzatot, és bár a közigazgatás teljesen kaotikus volt, már ennyi idő alatt is elkezdett burjánzani a bürokrácia, hasonlóan a szovjet viszonyokhoz.
2.4. K
ÖZIGAZGATÁSA2.
VILÁGHÁBORÚUTÁN(1945-1989)
A második világháború utolsó hónapjaiban – 1944 végén – új élet indult Ma-gyarországon. A front átvonulásával szétesett az állami struktúra, és a meg-bukott nyilas diktatúra után szinte elölről kellett kezdeni az állam felépítését.
Az addig illegalitásban működő politikai pártok 1944. december 2-án Szegeden létrehozták a Magyar Nemzeti Függetlenségi Frontot, amely el-fogadta a Magyar Kommunista Párt november 30-án közzétett programját.
Ennek fő pontjai: „szakítás Németországgal, harc a fasizmus ellen, […]
erőteljes iparosítás, a nyersanyagforrások és a biztosító intézetek államosí-tása, a kartellek és a bankok állami ellenőrzés alá vonása, szociális refor-mok, új, demokratikus külpolitika, alkotmányozó nemzetgyűlés összehí-vása és ideiglenes koalíciós kormány alakítása.” (Bertényi-Gyapay, 1992) A helyi szintű igazgatás spontán módon alakult újra: a felszabadult területeken népi kezdeményezésre nemzeti bizottságok jöttek létre. Ezek-ben a lakosság kisebb csoportjai vettek részt, és megtalálhatók voltak a helyi szinten megalakuló pártok képviselői is. E bizottságok legfőbb fel-adata eleinte a (megszálló) szovjet hadsereg által benyújtott követelések kielégítése és a mindennapi élet legalapvetőbb feltételeinek megteremté-se volt. Tevékenységüket gyakorlatilag minden központi irányítás nélkül voltak kénytelenek végezni, hiszen központi irányító szervük a Magyar Nemzeti Függetlenségi Front, illetve a Szegedi Nemzeti Bizottság meg-alakulásáig egyszerűen nem létezett, és nem voltak meg a kapcsolattar-tás objektív feltételei sem (Szamel, 1981:136).
A diktatúra után a közjogi rendszer kiépítése az Ideiglenes Nem-zetgyűlés megalakulásával kezdődött,27 amelybe közvetlen nyílt szava-zással választották a képviselőket. A Nemzetgyűlés „a magyar állami
szuverenitás kizárólagos képviselőjének” deklarálta magát és megvá-lasztotta az Ideiglenes Nemzeti Kormányt.28
A tervezett programok közül a földreformot (1945: VI. törvény (III.
17).) rövidesen el is fogadták, a közigazgatás újjáépítése azonban las-sabb ütemben haladt. A kormány már megválasztásakor megígérte, hogy „demokratikus alapra fekteti a közigazgatást, visszaállítja a köz-ségek, a városok és a megyék önkormányzatát”, majd nem sokkal ké-sőbb kibocsátott rendeletében (14/1945. ME (I. 4.) azt kívánta, hogy a
„helyi önkormányzatok önállóan és a maguk erejéből gondoskodjanak az igazgatási szervek létrehozásáról és működésük feltételeiről, azok-nak az elveknek megfelelően, amelyeket az ideiglenes nemzeti kormány elfogadott és kinyilatkoztatott”. Egyben felszólította a nemzeti bizott-ságokat, hogy mindenütt alakítsák újjá az önkormányzati testületeket (Csizmadia, 1968). A nemzeti bizottságok azonban nem intézhették önállóan a közigazgatási ügyeket, hanem arról kellett gondoskodniuk, hogy a létrehozott demokratikus önkormányzatok a nemzetgyűlés és a kormány elképzeléseinek megfelelően működjenek.
A politikai erők versengése a képviselői helyekért azt eredményezte, hogy 1945 áprilisában még nem tudtak megalakulni az önkormányza-ti testületek az ország minden területén. Ezért a kormány új rendele-tet adott ki, amely az első tanácstörvény megszületéséig szolgált a helyi igazgatás alapjául (1030/1945. ME). A rendelet első paragrafusa szerint minden megyei jogú városban meg kellett alakítani a képviselőtestületet, hogy az érvényes rendelkezések alapján megválassza az önkormányza-ti önkormányza-tisztségviselőket. A rendelet kimondta, hogy a törvényhatósági és a megyei jogú városokban újra fel kell állítani a tanácsokat, s ezeknek a hatásköre minden olyan ügyben helyreáll, amelyet a korábbi törvény(az 1929:XXX. tc. 44. §) a polgármester hatáskörébe utalt. A városi tanács a polgármester tanácsadó testülete és a városi közigazgatás végrehajtó szerve, egyszersmind önálló közigazgatási hatóság is minden olyan ügy-ben, amelyet a törvények és szabályrendeletek első- vagy másodfokon hatáskörébe utalnak.
A rendelet további fontosabb intézkedései a következők voltak:
• teljesen eltörölte a virilizmust;
• az önkormányzati testület „hivatalból” kijelölt tagjai közül csak azoknak a tisztségviselőknek ismerte el a szavazati jogát, akiket a testület választott meg;
• visszaállította a tisztviselői választásokat és megszüntette a koráb-bi képesítési előírásokat, illetve újakat léptetett hatályba helyettük;
• a főszolgabíró helyett a járási főjegyző hatáskörébe utalta a járási teendőket;
• újraszabályozta az egyes területi szervek szervezetét és hatáskörét.29 Az 1945-ben kiadott rendelettel kialakított közigazgatási szervezetet ideiglenesnek szánták és alapvetően a koalíció képére formálták. A kor-mányzati műhelyekben azonban ekkor már dolgoztak a közigazgatás új rendszerének kialakításán.30
A koalíciós harcok lezajlása után 1946. január 1.-én jött létre a má-sodik köztársaság. A köztársasági elnök Tildy Zoltán, az új kormányfő pedig a kisgazda párti Nagy Ferenc lett. A törvény egyébként úgy sza-bályozta a köztársasági elnök tisztségét és jogkörét, hogy „a végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja”, vagyis nem intézkedik közvetlenül és személyesen. A köztársasági elnök végrehajtó hatalmában szükségszerűen benne foglal-tatik a kormány kinevezésének joga, vagyis ő nevezi ki és menti fel a mi-niszterelnököt, valamint ennek előterjesztése alapján a minisztereket, de minden rendelkezéséhez és intézkedéséhez szükséges a miniszterelnök vagy az illetékes felelős miniszter ellenjegyzése.
Fontos fordulatot jelentett – és közvetlenül érintette a közigazgatást is – az 1947. augusztusi úgynevezett „kékcédulás” választás, amelyet a kommunista párt „nyert meg”. A radikális központosítás, majd az 1948-as pártfúzió31 megnyitotta a kaput a szovjet hatások korlátlan ér-vényesülése előtt. Még abban az évben elkezdődtek az első perek és letartóztatások, melyek eredményeként 1949-re – alig több mint három évvel a nyilas diktatúra bukása után – ismét totális diktatúra valósult meg Magyarországon.
A kommunista párt által meghatározott gazdaság tervutasításos rend-szerre épült, melynek első tervezetét már 1947 márciusában elfogadták.
A tervgazdálkodással együtt járt a nagybankok állami ellenőrzés alá vé-tele, majd államosítása is, miután létrehozták az Országos Tervhivatalt és a Szövetkezeti Hitelintézetet. Már 1948-ban megszervezték a Nehézipari Központot, államosították a bauxit- és az alumíniumipart, megszüntették az értéktőzsdét, átszervezték a bankrendszert, létrehozták az Állami Biz-tosítót és államosították a száz főnél több dolgozót foglalkoztató üzemeket.
Az állam működését és szervezetét gyökeréig áthatotta a szovjet modell, pontosabban az 1936-os szovjet alkotmány követése: ennek mintájára fogadták el az új Alkotmányt (1949: 20. törvény), amely tör-vényesítette a szocializmus építésének programját. Eszerint a Magyar Népköztársaság a munkások és dolgozó parasztok állama, amelyben
minden hatalom a dolgozó népé: „A város és a falu dolgozói választott és a népnek felelős küldöttek útján gyakorolják hatalmukat.”
Nem célunk az Alkotmány eredeti szövegének részletes elemzése, de hazánk első írott alkotmánya mégiscsak fontos sarokpontot jelent a ma-gyar közigazgatás történetében. Az alábbiakban az 1949-es és az 1971-es normaszöveg, valamint a fontosabb kapcsolódó jogszabályok mentén igyekszünk bemutatni a központi és a helyi közigazgatás alakulását a kommunista diktatúrában a rendszerváltásig.