A helyi közigazgatás a kommunista diktatúra alatt

A szovjet típusú alkotmányos berendezkedés Magyarországon is kialakí-totta a szovjetekre, azaz tanácsokra épülő helyi közigazgatási rendszert.

Ez – bár bizonyos tekintetben a korábbi berendezkedésen alapult – alap-vetően megszakított minden kapcsolatot a korábbi közigazgatási struk-túrával, és gyökeresen új, a hazánkban addig kialakult rendszerekben teljesen ismeretlen környezetet hozott létre.

Megszűnt az önkormányzatiság addigi gyakorlása: erősen centralizált igazgatás jött létre, melynek működését jogszabályok és pártutasítások határozták meg. A helyi adminisztráció tulajdonképpen a központi igaz-gatás kihelyezett intézményrendszere lett, amely csak végrehajtotta az utasításokat, és tájékoztatta a központi igazgatást. Az állam szervezete

minden államigazgatási szinten és típusban megkettőződött: a pártszer-vek elsősorban politikai, az államigazgatási szerpártszer-vek pedig elsősorban adminisztratív funkciókat láttak el. Az adminisztratív-bürokratikus ál-lamigazgatás az apparátus felduzzasztását eredményezte.³⁷

A helyi közigazgatás szocialista modelljének alapjait az Alkotmány fektette le, s többek között meghatározta az államhatalom helyi szerveit is. Eszerint az állam területe államigazgatási szempontból megyékre és járásokra, illetve városokra és községekre tagozódott. A nagyobb város-okat igazgatási kerületekre lehetett osztani. A területi egységekhez iga-zodott az igazgatási struktúra is: az államhatalom helyi szervei a megyei, a járási, a városi, a városi kerületi és a községi tanácsok voltak. A taná-csok tagjait az alkotmány szerint az állampolgárok választották négy évi időtartamra, de a tagok visszahívhatók voltak.

Szervezetét tekintve a tanács mellett végrehajtó és intézkedő szerv-ként meghatározott végrehajtó bizottságok (VB) működtek, amelyeket a tanács választott saját tagjai közül. A VB élén elnök állt, a bizottság ügyvitele az elnöknek alárendelt titkár feladata volt. A végrehajtó bizott-ságok közvetlenül voltak felelősek a helyi tanácsoknak és a felsőbb taná-csok végrehajtó bizottságainak.

Az Alkotmány szerint az államigazgatási szervek a VB-k mellett ágazatonként külön szerveket hozhattak létre, ezek szakirányítás szem-pontjából az államigazgatás felsőbb szerveinek, közvetlen munkájuk tekintetében pedig a VB-nek voltak alárendelve (Kilényi, 1976. 29-38.).

Az Alkotmány idézett rendelkezésein alapult az úgynevezett első tanácstörvény (1950: I. törvény.) A szabályozást az erőteljes centralizá-ció és a helyi szervek teljes kontrollja jellemzi. A tanácsok hierarchikus rendszert alkottak: a megyei tanács működési köre kiterjedt a megye te-rületéhez tartozó összes járásra, városra és községre; a járási tanács mű-ködési köre pedig a járás területéhez tartozó minden városra és községre.

A budapesti városi tanács jogállása azonos volt a megyei tanácsokéval.³⁸ A helyi tanácsok kevés jogkört kaptak és megszűnt a városi, illetve köz-ségi tulajdon, miközben a tanácsi költségvetés beépült az állami költség-vetésbe, vagyis a helyi saját források gyakorlatilag kiapadtak.

A törvény erőteljesen szorgalmazta a városok fejlesztését, emellett elvileg minden községben helyi tanácsot kellett alakítani.³⁹ Ebben – az indokolás szerint – az jutott hangsúlyozottan kifejezésre, hogy a városok a környező te-rülettel, a járással és a megyével szoros és elválaszthatatlan gazdasági egysé-get képeznek, folyományaként „annak a politikai és gazdasági változásnak, amely megszünteti a város és a falu mesterséges szembeállítását.”

Az első tanácstörvény a tanács általános helyettesévé tette a vég-rehajtó bizottságot, vagyis amikor a helyi tanács nem ülésezett, fel-adatkörét a VB gyakorolta. Ez igen erős jogkör volt, mert a VB – a kizárólagos feladatkörökön kívül – gyakorlatilag mindent megtehetett, még szabályrendeletet is alkothatott, amelyet csak be kellett mutatnia a tanácsülésen, tehát még jóvá sem kellett hagyatnia. A VB fontosabb feladatai a következők voltak:

• a gazdasági terv és a költségvetés összeállítása,

• a szabályrendeletek tervezetének előkészítése,

• az alárendelt tanácsok szabályrendeleteinek jóváhagyása,

• a helyi tanács üléseinek összehívása,

• javaslattétel az osztályok megalakítására és a hivatali alkalmazot-tak kinevezésére, illetve áthelyezésére,

• az alárendelt tanácsok hasonló intézkedéseinek jóváhagyása,

• az alárendelt VB határozatai elleni fellebbezések elbírálása (másod-fok), illetve ezeknek a határozatoknak a megsemmisítése vagy meg-változtatása, ha az alkotmányba vagy más jogszabályba ütköztek,

• az államigazgatás helyi feladatainak intézése,

• a választói beszámolók megszervezése. (Vö. Alkotmány 32. § (2), amely szerint a helyi tanácsok kötelesek a választóknak évenként két ízben működésükről beszámolni).

A törvény sok politikai és szakmai hibát kódolt az új helyi igazgatá-si rendszerbe: háttérbe szorította például a szakigazgatáigazgatá-si szerveket, hi-szen az irányítást a VB-re ruházta (Szamel, 1981:153). A szakigazgatási szerveknek semmilyen önállóságuk nem volt, így vertikális kapcsolatok alig épülhettek ki. Az anyagi források említett elvonása miatt a tanácsok semmiféle gazdasági önállóságot nem élveztek, így háttérbe szorultak a tanácsi testületek is: önálló működésükhöz nem voltak adottak a szemé-lyi feltételek. Ezen a helyzeten nem képzéssel igyekeztek javítani, hanem további centralizációval.

Az említett hiányosságok kiküszöbölését már 1951-ben elkezdték, de új jogszabály megalkotására csak 1954-ben nyílt lehetőség. A második tanácstörvény (1954: X.) igyekezett kiküszöbölni azokat a fogyatékossá-gokat, amelyek hátráltatták a tanácsi szervezet eredményes működését.

Kiemelt hangsúlyt kapott a tanácsok tömegkapcsolatainak erősítése és a tanácsi testületekben a bizottsági munka, amit garanciális szabályokkal is támogattak. A központi irányítás a Minisztertanácshoz tartozott, pon-tosabban a Tanácsszervek Osztályának elődjéhez, a kormánytitkárságon működő Tanácsi Végrehajtó Bizottságok Osztályához került (1066/1954

(VIII. 27.) MT határozat). Eltörölték a VB általános helyettesítési jog-körét, ugyanakkor – a kettős alárendeltség jegyében – a szakigazgatási szervek is nagyobb hatáskört, önálló hatósági jogkört kaptak. Mivel a ko-rábbi tapasztalatok szerint a járások nem tudták eredményesen irányítani a városokat, ezeket az új törvény megyei igazgatás alá helyezte.

A tanácstörvény elfogadásával egyidejűleg elfogadták az új választási jogszabályt is (1954: IX. tv), amely a listás választás helyett bevezette a tanácstagok választókerületenkénti egyéni választását.

Az 1956-os forradalom és szabadságharc nem hagyta érintetlenül a tanácsrendszert sem. Sok helyen megszűntek a tanácsok és helyet-tük önkormányzati szervek, úgynevezett munkástanácsok alakultak, amelyek formailag az 1946-os rendszerhez igazodtak. A Forradalmi Munkás-Paraszt Kormány egyik legelső lépése volt a tanácsrendszer visszaállítása a helyi igazgatásban (1/1956 (XI.5.) Korm. rendelet), de ezt a kommunista hatalomnak ténylegesen csak a szabadságharc leve-rése után sikerült elérnie.

Az ’50-es évtized végétől a fokozatos decentralizáció tendenciája je-lenik meg. Már a ’60-as évtized elején nyilvánvalóvá vált, hogy erősödni fog a helyi szint szerepe. Fontos tényező volt a küszöbön álló igazga-tási átalakulásban, hogy a szakigazgaigazga-tási szervek nagyobb önállóságot kaptak, kettős alárendeltségük megszűnt, nagy ütemben folyt a községi integráció, megteremtették a „nagyközség” kategóriát és tényleges de-centralizáció indult meg, de jelentősebb hatása ennek csak a ’70-es évti-zedben bontakozott ki.

A harmadik tanácstörvény a reformok eredményeként született meg (1971: I. törvény). A jogszabály szerint a középszintű területi igazgatás feladatait a járási hivatal látta el, de megszűntek a járási testületek, és ez a szint elvesztette jogi önállóságát: megyei irányítás alá került. Emel-lett a törvény enyhítette a túlzott megye-centrikusságot is. Külön is dek-larálta, hogy a lakosságot közvetlenül érintő államigazgatási feladatok a tanácsok hatáskörébe tartoznak, és ez alól miniszteri szintű rendelet vagy utasítás nem tehet kivételt. A már hivatkozott kettős alárendeltség leépítése lehetővé tette a differenciáltabb vertikális irányítás kialakulá-sát. Ennek lényege, hogy leépült sok túlbiztosítás, és különbséget tettek a VB, illetve az osztályok vertikális irányítása között.

A szocialista közigazgatás az egyik alapvető helyi rendszerként ke-zelte a járást. A járás állami-politikai egység volt ott, ahol a 3. tanács-törvény életbe lépése után nem működött népképviseleti-önkormányzati szerv. Kialakítása az alkotmány és a tanácstörvény szerint nem volt

köte-lező. A járás határai nem követték feltétlenül a városi vonzásfunkciókból eredő viszonylagos határokat. Székhelye általában egy adott terület gaz-daságilag jelentős, lehetőleg központi fekvésű, nagyobb települése lett, funkcióját azonban sok helyen a városi igazgatás vette át.⁴⁰

2.5. A

-

KÖZIGAZGATÁSISZERVEZET

Ebben a pontban csak nagyon röviden foglaljuk össze az 1989 utáni hazai közigazgatás államszervezeti – ezen belül központi és helyi köz-igazgatási – jellemzőit. Egyfelől azért kell rövidre fognunk, mert a je-lenlegi közigazgatás rendszerének tömör áttekintése önmagában még nem nyújthat érdemi ismereteket az e-közigazgatás iránt érdeklődő szakembereknek, másfelől a rendszerváltás óta eltelt két évtized még túl rövid idő ahhoz, hogy objektív rálátásunk legyen a történésekre.

Mindazonáltal nem hagyható ki könyvünkből a plurális demokrácia intézményrendszerének rövid bemutatása és a jelenlegi problémák és dilemmák legalább vázlatos felvillantása.

A rendszerváltást előkészítő kommunista kormány és a demokrati-kus ellenzék között folyó tárgyalássorozat – az úgynevezett ellenzéki kerekasztal – eredményeként fogadták el a pártállami Alkotmányt gya-korlatilag teljes egészében lecserélő alkotmánymódosító szakaszokat (1989: I. és az 1989: 20XI. törvény az Alkotmány módosításáról), va-lamint a demokratikus intézményrendszer és a szociális piacgazdaság kialakulását lehetővé tevő úgynevezett sarkalatos törvényeket.⁴¹ Az új társadalmi rend felépítése azonban a gazdasági szektorra vonatkozó szabályozások és az intézményrendszer átalakításával már néhány év-vel korábban megkezdődött.⁴²

1989. október 23-án alkotmányos szempontból a köztársasági ál-lamforma kihirdetése jelentette a legnagyobb változást, és ugyanek-kor léptek életbe az Alkotmányt módosító törvény rendelkezései a köztársasági elnöki intézményről. A ’90-es évtized elejére ily módon annak ellenére intézményesült a hatalommegosztás hazai rendszere, hogy a köztársasági elnök pozícióját erősen korlátozottan határoz-ták meg.⁴³ Az elnöki jogkörök esetleges kiterjesztése – elmozdulás a prezidenciális vagy fél-prezidenciális modell felé – természetesen sértené a végrehajtó hatalom felett diszponáló mindenkori miniszter-elnök érdekeit. Emiatt jelenleg – a rendszerváltás utáni pártpolitikai

szempontok szellemében, német mintára – a köztársasági elnök lé-nyegében „reprezentatív” szerepe mellett a miniszterelnöknek erős (kancellár jellegű) jogköre van.

Az Alkotmányba foglalt konstruktív bizalmatlanság intézménye – meglehetősen fegyelmezett és zárt frakciók működése mellett – jelentő-sen megerősíti a miniszterelnök hatalmát. A miniszterelnök a kormány-testületben így egyre kevésbé csupán „első az egyenlők között”, sokkal inkább tekinthető a teljes közigazgatást vezérlő egyetlen személynek.⁴⁴ Ebben a helyzetben kérdés lehet, hogy ezt a folyamatot meddig célszerű tovább erősíteni, és az esetleges túlzott centralizáción alapuló hatékony-ságnövelő intézkedéseknek mikor jelentkeznek olyan társadalmi defi cit-jei, amelyek miatt a képzeletbeli inga visszalendülhet.

Megállapítható, hogy a rendszerváltás forgatagában az Országgyűlés – minden jogos bírálata ellenére – jó teljesítményt nyújtott. Törvényal-kotó feladatainak eleget téve megteremtette a magántulajdon és a piac-gazdaság alapjait, és felügyeleti jogkörében létrehozta az előtte beszá-molásra kötelezett független állami intézmények(Állami Számvevőszék, Legfőbb Ügyészség, Legfelsőbb Bíróság, Országgyűlési Biztosok Hiva-tala, Országos Rádió és Televízió Testület stb.) működésének feltételeit.

A magyar törvényhozás a ’90-es évtized közepétől az euro-atlanti és az európai integrációs törekvéseknek eleget téve meg tudott felelni a rend-szerváltást követő jogharmonizációs kihívásoknak.

Az Országgyűlés 1989-ben új intézményként hozta létre az Alkot-mánybíróságot, amely az alkotmányos átmenet kulcsfontosságú tényező-je lett. A jogállam kiépülésében azonban nemcsak az Alkotmánybíróság ítéletei jelentettek döntő fontosságú lépéseket, hanem az igazságszol-gáltatás függetlenségének visszaállítása, az Állami Számvevőszék fel-állítása és a jogbiztosok (ombudsmanok) tisztségének létrehozása is. A rendszerváltást követő évek során a hatalmi fékek és egyensúlyok rend-szerében a független állami intézmények természetszerűen összeütkö-zésbe kerültek néha a mindenható végrehajtó hatalommal, de a „csaták”

nyertese többnyire az utóbbi volt.

A harmadik hatalmi ág kiépítésében fontos változást jelentett az igaz-ságszolgáltatási szervezetrendszer teljes mértékű függetlenítése a végre-hajtó hatalomtól.

A központi közigazgatás szervezetrendszere az első szabad ország-gyűlési választások után jött létre, de nem hozott lényegi változást a már évtizedek óta 6-8 ezer főt foglalkoztató központi bürokráciában. Fontos lépést jelentettek ugyanakkor a minisztériumokat felsoroló, valamint az

államtitkárok jogállását szabályozó jogszabályok. Az utóbbiak bevezet-ték a minisztériumokban a politikai és a közigazgatási államtitkári tiszt-séget, elvileg elkülönített – politikai befolyástól védeni kívánt, szakmai típusú – közigazgatási apparátussal.

A fenti rendszer a közigazgatási szervezetről szóló első demokrati-kus törvény (2006: LVII. törvény) hatályba lépéséig állt fenn. A törvény fontos érdeme, hogy egységesíti a központi közigazgatási struktúrát, és egy szabályozási keretbe foglalja a korábban több normában megjelenő közigazgatási szabályozást. Ennek értelmében megszűnt a közigazgatá-si államtitkári tisztség – helyét a későbbiekben a „dolgozó” típusú mi-niszter tölti be – míg a korábbi helyettes államtitkárok szakállamtitkárok lettek. Összességében megállapíthatjuk, hogy a tárcák vezetésében átpo-litizáltabb – az úgynevezett „zsákmány-rendszernek” inkább megfelelő – szisztéma váltotta fel a korábbi, hagyományosnak mondható közigaz-gatási struktúrát.

Sarkalatos jelentőségű az önkormányzati rendszer 1990-es létrehozása, ami felváltotta a kommunista tanácsrendszert. A jelenlegi önkormányzati rendszer igen sok jogos és kevésbé jogos bírálatot kap, elsősorban szétap-rózottságáért és csekély hatékonyságáért – „háromezer kiskirályság” –, de a diktatórikus, gyakran kényszerrel létrehozott rendszerrel szemben csak ez a nagyon nagy szabadságot adó út volt egyedül lehetséges. Az önkor-mányzati rendszer körzetesítése, összevonása, a hatáskörök újraállamosí-tása jelenleg nem képzelhető el.

2.6. L

A mai modern közigazgatás előképe robbanásszerűen alakult ki a fej-lettebb országokban. Csak az ipari forradalom intenzitásához lehet ha-sonlítani a közigazgatásban ellátott közfeladatok körének szélesedését és ezzel együtt a szervezet gyors növekedését, illetve strukturálódását.

Az új kor kihívásainak megfelelően megváltozott az állam szerepe: az

„éjjeliőr állam” helyett egyre inkább „cselekvő államra” volt szükség. A modern államok előbb-utóbb olyan hatáskörökre is szert tettek, amelyek akár csak pár évtizeddel azelőtt még teljesen elképzelhetetlenek voltak.

A második ipari forradalom teremtette meg az ipari szervezéstan tudo-mányát, amely kiváló képviselői, Taylor és Fayol munkásságával nagy hatást gyakorolt a közigazgatás fejlődésére. A közigazgatás tömegese-désével természetszerűleg merült fel, hogy a gyáróriásokhoz hasonlóan

kell – az ott nyert tapasztalatokat felhasználva – megreformálni az ipari forradalom előtti korból származó közigazgatást. Ez a mérnöki szemlé-letű, üzemvezetésre orientált megközelítés az Egyesült Államokban hó-dított, míg Európában csak lassabban nyert teret a hagyományos, jogi alapú felfogással szemben.