Az osztrák-magyar és a horvát-magyar kiegyezés teljesen új utat nyi-tott a magyar állam és a magyar közigazgatás fejlődésében. A kiegye-zés alapjául szolgáló törvény egyaránt elismerte mind a magyar állami-ságot és a magyar szuverenitást, mind az egységes birodalmi koncepciót (1867: XII. törvénycikk). A dualizmus a jogi konstrukció szempontjából csak személyi unió maradt, mert mindkét állam független akaratán, nem pedig ezek összeegyeztetésén vagy korlátozásán nyugodott, így a közös ügyekre vonatkozó struktúra kiépítése az abszolutisztikus rendi állam elméletéből és az uralkodói felségjogokból következett. A közös ügyekre szervezett minisztériumok (külügy, hadügy, pénzügy) nem valamilyen központi parlamentnek voltak felelősek, hanem az uralkodó alá rendelt centralizált egységekként működtek, tehát ebben az esetben a parlamen-tarizmus meghátrált a nemzetek feletti dinasztikus igények előtt.
Az uralkodó helyzete meglehetősen erős maradt, ami abban nyilvánult meg, hogy – a közös ügyeken kívül, amelyekben a közös miniszterta-nács az uralkodó taminiszterta-nácsadó szerveként járt el – személyes
előszentesí-tési joggal rendelkezett (a törvényjavaslatokat csak az uralkodó előzetes láttamozásával lehetett beterjeszteni) kiválaszthatta a miniszterelnököt és általában nagy befolyása volt a végrehajtó hatalomra.
A kormányzói tisztséget szabályozó törvény (1920: I. törvénycikk) értelmében a kormányzó nem gyakorolhatta a király személyéhez kö-tődő jogokat – köztük a főkegyúri jogot sem –, továbbá nem adomá-nyozhatott nemességet és nem rendelhetett el általános kegyelmet.
A kormányzó hatalmának erősítése folyamatos tendencia volt, jog-köreit később törvények egész sora terjesztette ki (1926: 20. törvény-cikk, 1933: XXIII. törvénytörvény-cikk, 1937: XIX. törvénytörvény-cikk, 1942: II.
törvénycikk). Így jogot nyert a hadsereg bevetésére az ország határain kívül is, jelentősen kibővült az országgyűlés-feloszlatási jogköre és 1942-ben bevezették – vélhetően dinasztikus célokból – a kormány-zó-helyettesi posztot is.
Az Osztrák-Magyar Monarchia törvényalkotása decentralizált volt, nem volt egységes törvényhozó birodalmi szerv, csupán az osztrák Reichsrat és a magyar Országgyűlés kiküldött delegációi üléseztek együtt. A delegációk tízévente felülvizsgálták a közös ügyek költség-ségeinek eloszlását, különös tekintettel arra, hogy Magyarország nagy ütemben kezdett felzárkózni az osztrák tartományok gazdasági szín-vonalához. Ezek a vizsgálatok a költségek elosztása miatt rendszeres válságokhoz vezettek, amelyek az egész birodalmat megrázták.
A 19. század második felében alakult ki a jogállam (Rechtstaat) fo-galma, amelybe beletartozott, hogy az államnak a törvény uralma alatt kell állnia. A dualista korszak liberális állama igyekezett is ennek ele-get tenni, de ez már a 20. század elején is egyre kevésbé sikerült. Ennek oka volt az állandó bel- és külpolitikai feszültség, a bénító obstrukció és a gyorsuló világ, amelynek folyamatait egyre nehezebben lehetett követni. Az első világháború és a hadigazdaság inkább csak gyorsította a folyamatokat, a közigazgatás szakszerűsödése pedig egyszerre oka és okozata a felsorolt fejleményeknek, amit jól mutat az 1. táblázat.
1. táblázat: Törvények és rendeletek számának évenkénti átlaga (Csizmadia, 1976)
Időszak Törvények száma (átlagosan) Rendeletek száma (átlagosan)
1867-1896 45,2 208,5
1899-1918 31,2 322
1919-1944 33 576
Különösen szembetűnő a táblázatban, hogy az 1. világháború utáni időszakban drasztikus megemelkedett a kibocsátott rendeletek száma, ami egyébként jellemző volt Európa országainak többségére is, hiszen e mögött a végrehajtó hatalom rohamos megerősödése állt. A két világ-háború között Európa államainak többségében autoriter kormányzatok kerültek hatalomra, amelyek felhatalmazó törvények alapján rendele-tekkel kormányoztak.14 A weimari Németországban például a hatályos törvények „szabad” értelmezésével jutottak el a korlátlan elnöki rende-letalkotási jogkörhöz.
Magyarországon a parlamentnek felelős minisztériumok szervezetét a kiegyezési törvények alapozták meg. Az egyes igazgatási ágak élén mi-niszterek álltak, akiket 1867 óta az uralkodó nevezett ki, a miniszterelnök előterjesztése alapján. A miniszterelnökség funkciója a politikai és a gaz-dasági vezetésen, valamint a minisztériumok koordinatív irányításán túl fokozatosan bővült a közvetlenül alája rendelt szervek felügyeletével, de ekkor még nem lehet miniszterelnöki kormányzásról beszélni. Jellemző volt, hogy a miniszterelnök valamely tárca – általában a Belügyminisztéri-um – vezetőjeként is tevékenykedett,15 de egy-két nagyobb formátumú sze-mélyiség (például Tisza Kálmán, Bethlen István) kivételével csupán első volt az egyenlő miniszterek között. Így a kormány tagjaira többnyire csak politikai befolyással bírt, ami erősen csökkent, ha egy miniszter komoly érdekcsoportok vagy egyenesen az államfő (a király, később a kormányzó) jelöltje volt. Hatalmát korlátozta az államfő hatalma is, ami akár a kor-mányülés levezetésében is megnyilvánulhatott.
A klasszikus polgári korszak idején lassanként megvalósult a hatalmi ágak szétválasztása, az állami feladatok ellátásában pedig fokozatosan kiépült a fékek és ellensúlyok ekkor még korai formájú, törékeny rend-szere. A közigazgatás és az igazságszolgáltatás kettéválasztását a bírói hatalom gyakorlásáról szóló törvény mondta ki (1869: IV. törvénycikk).
A magyar jogalkotás a polgári államszervezet kiépítését – Kúria, ítélő-táblák, magas társadalmi státuszú bírók – időben elhúzódó, de egymásra épülő szabályozással végezte el. A nagyjából egy-egy megyére kiterjedő illetékességű törvényszékek és a járásbíróságok mellett életre keltette az állami ügyészi szervezetet, melynek központi szerve, a főügyészség eljárhatott feljebbviteli ügyekben is, csakúgy, mint az ítélőtáblák.
A Közigazgatási Bíróság elődje az 1886-ban felállított Pénzügyi Közigazgatási Bíróság volt, amely végérvényesen döntött a törvényben felsorolt, alanyi jogokat érintő vitákban. Hatáskörébe tartozott még a miniszteri rendeleteken és a szabályrendeleteken alapuló vitás ügyek
elbírálása, és 1925-től a választási bíráskodás is. A Közigazgatási Bí-róság kissé féloldalas volt, mert csak a törvény által felsorolt esetekben volt illetékes, de más nagyon fontos ügycsoportokban nem.16 Az intéz-ményt 1949-ben szüntették meg, ezt követően 1957-ig nem volt lehető-ség a döntések bírói felülvizsgálatára.
Az Állami Számvevőszéket (1914-től: Legfőbb Állami Számvevőszék) az 1870: XVIII. törvénycikk a költségvetés végrehajtásának fi gyelemmel kisérésére és a zárszámadás előkészítésére hozta létre. A Számvevőszék fennállása első éveiben sorozatosan konfrontálódott a végrehajtó hatalom-mal – elsősorban a pénzügyminiszterrel –, azonban észrevételeit nem fo-gadták el, hatáskörét is vitatták, s így fokozatosan elvesztette a tekintélyét.
Minthogy ezt a végrehajtó hatalomnak nem állt érdekében megerősíteni, ténylegesen nem tudta betölteni érdemi ellenőrzési funkcióját.
A kiegyezés után egyre több tekintetben kellett szabályozni a sokirá-nyú közigazgatási feladatokat. Az igazgatás sokrétűbbé válásával párhu-zamosan fokozatosan vált ki az általános igazgatásból a szakigazgatás.
A feladatok differenciálódása maga után vonta a szervezeti formák át-alakulását is. A szakigazgatást részben az általános igazgatás ügyvitelére hivatott szerveken, részben pedig új, területi (decentralizált) hivatalokon keresztül látták el, ugyanakkor jellemző volt az igazgatás államosítása is.
A rendőrséget 1919-ben, a gazdasági felügyelőségeket 1921-ben, az erdé-szeti szerveket 1935-ben, a közegészségügyi intézményrendszert pedig 1936-ban centralizálták. A vármegyétől függetlenül szervezett közigaz-gatási feladatok közül nagy jelentőségű volt a népoktatásügyi igazközigaz-gatási és az adóügyi apparátus kiépítése; ez a folyamat a megyék vagyonke-zelési önállóságának megszüntetésében tetőzött (1902: III. törvénycikk).
Jellemző a közigazgatás előretörésére, hogy 1840-ben még csak 4 300, 1870-ben már 23 ezer, 1918-ban pedig már 218 ezer tisztviselő állt állami alkalmazásban. Jóval kisebb területen 1942-ben már több mint 200 ezer fő dolgozott (Magyary, 1942:69).
A korábbi évszázadok fejlődési irányainak nyomán a 19. század végére kialakultak a nyomdai úton sokszorosított ügyviteli nyomtatványok,17 a szabályozás azonban még nem volt központi, ezért a nyomtatványok me-gyénként és városonként változtak. 18
A korábban önkormányzati irányítás alatt álló városi rendőrségeket 1919-ben a belügyminiszter irányítása alá helyezték (5047/1919. ME rende-let). Az államrendőrség városi kapitányságokba szerveződött, melyeknek a felügyeletét és ellenőrzését a kerületi rendőrkapitányságok gyakorolták, de hatáskörüket a belügyminiszter egyes községekre is kiterjeszthette.19
Az elvesztett világháború után az immár független Magyarországnak fel kellett állítania saját minisztériumait és ki kellett építenie külképvise-leteinek hálózatát. Az Országgyűlés 1924-ben létesítette a Magyar Nem-zeti Bankot, és ráruházta a bankjegyek kibocsátásának kizárólagos jogát.