A strukturális és kohéziós politika átalakítása – Agenda 2000

Az Európai Unió 2000–2006 közötti keleti bővítése során az új költségvetési periódus megkezdése előtt megoldást kellett találnia erre az összetett problémára. A választ az Agenda 2000 program-csomag adta meg, amely mind az új tagjelölt, mind pedig a régi tagok számára elfogadható és a

közösségi költségvetés finanszírozhatóságát is megóvó reformokat vezetett be. Az új reformcso-mag főbb alapelveit az Európai Bizottság 1997-ben kiadott Agenda 2000 c. dokumentuma körvo-nalazta. A tagállamok állam- és kormányfői végül az 1999. március 24–25-ei berlini csúcsértekez-letükön fogadták el az Agenda 2000 költségvetési és reformcsomag egyik sarkalatos pontjaként a strukturális és kohéziós politika új szabályozó keretfeltételeit és döntöttek a 2000–2006 között e célra fordítható pénzügyi eszközök költségvetéséről is. Az Agenda 2000 az Európai Unió stratégi-áját fogalmazza meg a gazdasági növekedés és a világgazdasági versenyképesség erősítésére, a foglalkoztatási helyzet és a kulcsfontosságú közösségi politikák hatékonyságának javítására és a Közösség keleti határainak kiterjesztésére. A Közösség is szembesült azzal a helyzettel, hogy az egyes közösségi politikák halaszthatatlanná vált reformjait a keleti bővítés perspektíváinak és a pénzügyi korlátoknak figyelmen kívül hagyásával már nem lehet megoldani (Bolyán, 2002a).

A programcsomag értékelte a csatlakozásra váró tíz közép- és kelet-európai ország tagságra való felkészültségét. A Dokumentum a csatlakozási tárgyalások megkezdését java-solta az öt erre legfelkészültebbnek tartott közép- kelet-európai országgal, Magyarországgal, Lengyelországgal, Észtországgal, Csehországgal és Szlovéniával, amelyekhez csatlakozott még Ciprus is. A dokumentum a kibővítés EU által viselendő költségeit a 2000–2006 közötti periódusra 75 milliárd ECU-ban határozta meg (3.5. táblázat).

3.5. táblázat: Az új tagállamok felvétele miatt megjelenő plusz kiadások a közös költség-vetésben (millió euró)

Megnevezés 2002 2003 2004 2005 2006

Mezőgazdaság 1600 2030 2450 2930 3400

Strukturális Alapok 3750 5830 7920 10000 12080

Belső Politikák 730 760 790 820 850

Adminisztráció 370 410 450 450 450

Összesen 6450 9030 11610 14200 16780

Forrás: www.europa.com/eu/inz/comm/council

Az Agenda 2000 három fontos kihívással szembesítette az Európai Uniót:

1. Az EU megerősítése és a közösségi politikák reformja, amik lehetővé teszik a kibővítést és eleget tesznek a fenntartható fejlődés, a magas foglalkoztatottság és a javuló életszín-vonal biztosításának.

2. A csatlakozási tárgyalások megkezdése az arra leginkább felkészült jelentkező országokkal.

3. Hogyan lehet a kibővítés finanszírozását megoldani, hogy az előnyére váljon és fejlessze a Közösség belső politikáit (Bolyán, 2002a; Forman, 2004).

Az EU megerősítése elsősorban a közösségi intézmények reformján alapult. Az in-tézményi reform kulcsfontosságú elemei:

 Erősíteni kell a polgárok Európája tudatot a döntések demokratizálásával, a szubszi-diaritással, a döntésekbe való beleszólás képességének növelésével.

 Az Amszterdami Szerződés a hatékonyság növelése érdekében megerősítette a Bizottság és Elnökének státuszát és hatásköreit.

 Ellensúlyozó intézkedésként egyidőben kibővítették az Európai Parlament rendelkezésére álló azon eszközöket és hatásköröket, amelyek az Európai Bizottság ellenőrzésére szolgálnak.

A gazdasági növekedés felgyorsítását, a foglalkoztatás bővítését, valamint az élet mi-nőségének javítását célzó belső politikák további fejlesztésére négy fontos prioritás fogalmazódott meg:

1. A fenntartható növekedés és a magas szintű foglalkoztatás feltételeinek megteremtése. A gazdasági és monetáris unió felé közeledve a Közösség feladata, hogy támogassa a stabilitást, a piaci hatékonyságot és a beruházásokat. Acél az, hogy az egységes piac adta lehetőségek maximális kihasználásával a gazdasági növekedést és a munkahelyteremtést ösztönözzék. Eh-hez a kis- és középvállalkozások működési körülményeinek javítását, a transzeurópai hálóza-tok kiépítését – elsősorban Közép-Európa irányába – tartják fontosnak.

2. A tudásalapú politikák támogatása, hogy új lendületet adjanak a Közösségnek a kutatás és műszaki fejlesztés területén, csakúgy, mint az oktatás és a szakképzés terén. Ennek ér-dekében kerül támogatásra a fiatalok tagállamok közötti mobilitásának és az információs társadalom intézményeinek fejlesztése.

3. A foglalkoztatási rendszerek modernizálása, ami egyszerre teszi lehetővé a gazdasági növekedést, a versenyképesség javítását és az új munkahelyek teremtését. Ez magában foglalja a nyugdíj-és egészségbiztosítási rendszerek reformját is.

4. Az életkörülmények javítása magában foglalja azt a törekvést, hogy a gazdasági növeke-dés haszonélvezőinek számát növeljék. Nagyobb figyelmet szentelnek a közegészségügy-nek, a környezetvédelmi szabályozások jobb végrehajtásának, javítják a környezetvédelmi szempontok integrálását valamennyi közösségi politika tervezésében, végrehajtásában. Az életkörülmények javításának célja kiterjed a mozgás szabadságát, a belbiztonságot és az igazságügyet szolgáló intézmények fejlesztésére is.

A gazdasági-társadalmi kohézió növelését segíti a Strukturális Alapok hatékonysá-gának a javítása, a kohézió megteremtésének szükségessége válik majd az Unió egyik legna-gyobb kihívásává a keleti bővítés után, hiszen a jelentkező országok egy főre jutó GDP-ja a Közösség jelenlegi tagállamai átlagának megközelítőleg 30%-a, ezért növelni kell a Struktu-rális Alapok működésének a hatékonyságát. Az erőforrások koncentrálása, a hatékonyság növelése jelenik meg a célkitűzések számának csökkentésében (3.2. ábra).

Az új 1. sz. célkitűzés továbbra is a fejlődésben leginkább elmaradott régiókban segíti fejlesztést, strukturális átalakítást, a területi politika céljait, azaz a felzárkóztatást szolgálja. Célte-rületeit figyelembe véve lényegében a korábbi 1. sz. és 6. sz., továbbá bizonyos mértékben az 5.

sz. célkitűzéseknek felel meg. Így az új 1. célkitűzésre szánt keretből – amely az alapokra szánt költségvetési keretből 69,7%-ot tesz ki – részesülhetnek azok a régiók, amelyekben az egy főre jutó GDP alacsonyabb a közösségi átlag 75%-ánál, továbbá a legtávolabbi tengerentúli régiók, valamint a ritkán lakott északi területek (Bolyán, 2002a; Forman, 2004).

Az új 2. sz. célkitűzés a szerkezetváltással küszködő térségekben a gazdasági és társa-dalmi átalakulás támogatását szolgálja. Olyan terülteket ölel fel, ahol az ipari és a szolgáltatói szektorban jelentős gazdasági, társadalmi változások mennek végbe, valamint ahol hanyatló mezőgazdasági, nehézségekkel küszködő városi és a halászattól függő elmaradott területek vannak. Lényegében tehát a korábbi 2. sz. és 5. sz. célkitűzéseket egyesíti, egészíti ki. Ki-emelt hangsúlyt kap a célterületen belül azonban a munkanélküliség, azon belül pedig speciá-lisan a hosszú távú munkanélküliség kezelésére vonatkozó feladatok támogatása. Az új 2.

célkitűzésre az alapok költségvetésének 11,5%-át fordítják úgy, hogy a kifizetések az Unió lakosságának maximum 18%-át érinthetik.

Az új 3. sz. célkitűzés – amely a korábbi 3. sz. és 4. sz. célkitűzést fogja össze – az oktatási, képzési, illetve foglalkoztatási rendszerek és politikák adaptálását, valamint moder-nizálását támogatja, de továbbra is csak az 1. célkitűzésben nem szereplő területeken. A célla-kosság számától függően minden tagország kap egy meghatározott részt a 3. sz. célkitűzés forrásaiból. Ennek az a jelentősége, hogy így minden tagállam, még a leggazdagabbak is, ré-szesei lehetnek a Strukturális Alapoknak, és ennek fontos üzenete, hogy az alapokat az Unió egész lakossága magáénak érezheti. Az új 3. célkitűzésre az alapok költségvetésének 12,3%-át fordítják (3.6. táblázat).

3.2. ábra: A Strukturális Alapok által támogatott célkitűzések

Forrás: Saját szerkesztés.

3.6. táblázat: A Strukturális Alapok részvétele az egyes célkitűzések megvalósításában 2000–2006 között

ERFA ESZA EMOGA HOPE

1. célkitűzés X X X X

2. célkitűzés X X X X

3. célkitűzés X

Forrás: Saját szerkesztés.

A célkitűzésekből származó feladatokat továbbra is a Strukturális Alapokból, a Kohé-ziós Alapból, valamint a közösségi kezdeményezésű programokból adódó támogatási formák segítségével látják el. A Strukturális Alapok változatlan összetételben maradtak fenn az Agenda 2000-t követően, viszont a közösségi kezdeményezéseket a célkitűzésekhez hason-lóan koncentrálták és az 1999-ben még 13 működő programból a Közösségi Kezdeményezé-sek Irányító Bizottságát bemutató részben, valamint a Programokat bemutató részben felsorolt interregionális, vidékfejlesztési, és az egyenlőtlenségek leküzdésére létrehozott programok maradtak meg. A közösségi kezdeményezésekre a Strukturális Alapokban szereplő kötelezettségvállalások 5%-át kell fordítani.

Fontos megoldandó kérdés volt a Strukturális Alapokkal kapcsolatban, hogy hogyan kezeljék a bővítésnek az Unió tagállamaira vetített hatásait. Miután az alapok kiadásai koráb-ban és ez után is az első célkitűzés körül koncentrálódnak, a legnagyobb haszonélvezők a 75%-os egy főre jutó GDP átlag alatti régiók. A bővítés következtében ezek közül jó néhány fölé kerül ennek a küszöbértéknek és így elesik a korábbi támogatásoktól. Hogy mindez ne jelentsen azonnali drasztikus bevétel csökkenést annak minden pénzügyi és szociális követ-kezményeivel együtt, ezért az Európai Bizottság javaslata alapján ezen régiók számára 2000-től átmeneti támogatási forrásokat nyitottak meg. Az átmeneti támogatás szintje például azo-kon a területeken, ahol a segély indokoltsága már 1999-ben megszűnt, alacsonyabb 2000-ben, mint 1999-ben volt és 2005-ig fokozatosan szűnik meg.

Hosszabb vitákat követően az Agenda 2000 változatlan formában őrizte meg a Kohéziós Alapot a 2000–2006 közötti költségvetési periódusra is. Az alapot eredetileg a monetáris unióra való felkészülést segítendő hozták létre azon államok környezetvédelmi és szállítási, valamint közlekedési infrastrukturális beruházásai számára, amelyek GNP-je a közösségi átlag 90%-át nem éri el. Miután az érintett négy tagállam, Görögország, Írország, Portugália és Spanyolország közül az utóbbi három 1999-ben részese lett a pénzügyi uniót elindító országok körének, több tagállam felvetette, hogy e három tagországot már nem illetnék meg az Alap forrásai. Az érintett kormá-nyok nyomására azonban az Európa Tanács végül úgy döntött, hogy a Kohéziós Alap fő céljainak jelentősége ezen államokban továbbra sem csökkent. Mindezek alapján a Kohéziós Alap költség-vetését – elsősorban spanyol követeléseknek – engedve meg is emelték az 1993–1999 közötti 15 milliárd ECU-jével szemben 18 milliárd euróra. Tekintettel ugyanakkor a már elért fejlődésre és a megváltozott makrogazdasági környezetre, a segélyek úgy kerülnek elosztásra a már az euró-zó-nához tartozó államok között, hogy folyamatosan figyelembe veszik az előző időszakban elért fejlődést, s ez alapján döntenek a részesedésre jogosult államok köréről. Legelőször 2003ban -vizsgálták felül az átlagos GNP 90%-át megkövetelő feltétel alapján, hogy mely országok része-sülhetnek továbbra is a Kohéziós Alapból. Amennyiben egy tagállam jogosultsága megszűnik, az alap ennek megfelelően csökken.

Az Agenda 2000 rendelkezett a strukturális és kohéziós támogatások közösségi társfi-nanszírozási hányadának plafonszámairól is. Ennek alapján 2000-től a Strukturális Alapoknál közösségi támogatás maximális aránya egy adott projektben az 1. célkitűzésnél az összköltség 75%-a (a Kohéziós Alap részesültjei esetében 80–85%-a), a 2. és 3. célkitűzéseknél pedig maximum 50% lehet. A Kohéziós Alap által nyújtott közösségi segély a korábbiakhoz ha-sonlóan a köz-, vagy ennek megfelelő egyéb társfinanszírozás mértékének 80–85%-a maradt.

Az egy tagállamra jutó közösségi támogatások korlátozása céljából bevezették, hogy az egyes tagállamok éves bevétele a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból együttesen nem ha-ladhatja meg az adott ország GDP-jének 4%-át.

A 2000–2006 közötti költségvetési időszakban az Európai Bizottság tovább növelte a kö-zösségi kezdeményezések európai dimenzióját annak érdekében, hogy még teljesebb összhangot teremtsenek a strukturális támogatási politika célkitűzései és a közösségi kezdeményezések kö-zött. Ebből kiindulva, a rendelkezésre álló pénzügyi eszközök minél hatékonyabb koncentrált felhasználása érdekében csökkentették a kezdeményezések számát négyre: INTERREG (határo-kon átnyúló, interregionális együttműködés), URBAN (városok és városkörzetek gazda-sági/szociális megújítása), LEADER (vidékfejlesztés) és EQUAL (a munkaerő-piaci diszkrimi-náció és hátrányos megkülönböztetés elleni, nemzetek/régiók közötti együttműködés). E progra-mok összköltségvetése 10,44 milliárd euró, amely a Strukturális Alapokon belül 5,3%-ot képvisel.

Külön említést érdemel, hogy az INTERREG lehetőségeinek bővítése kapcsán az EU hangsúlyo-zottan szól a majdani bővítésből fakadó feladatokról, kiemelve a tagjelölt országokkal kialakított, határokon átnyúló együttműködés fejlesztésének fontosságát.

Az európai unió regionális politikájában az egyes pénzügyi eszközök alkalmazása és felhasználása immár más-más regionális és lokális területfejlesztési (NUTS) szinthez kapcsoló-dik. A Kohéziós Alap az országrészek vagy régiócsoportok (NUTS 1), a Strukturális Alapok elsősorban az 1. célterület révén a nagyrégiók (NUTS 2), illetve a 2. célterület a kisebb területi egységek, a megyék (NUTS 3), a Közösségi Kezdeményezések – pl. INTERREG – a megyék (NUTS 3), pl. a LEADER a kistérségek (NUTS 4), míg pl. az URBAN a települések (NUTS 5) számára biztosít támogatási forrásokat.

Az Európai Unió keleti bővítésére is tekintettel új helyzet állott elő, amely az ezred-forduló után a strukturális támogatási politikában fontos változásokat indokolt. A bővítési folyamat ugyanis számos, a strukturális és kohéziós politika jövőjét alapvetően befolyásoló hatással járt, sürgetve új megoldások keresését. Valóban a későbbiekben, a változásokat elő-revetítő Agenda 2000 névvel illetett reformcsomag legnagyobb eredményének leginkább a

strukturális és kohéziós politika reformjával kapcsolatban bekövetkezett változások és dönté-sek tekinthetők. A változások legfontosabb jellemzője, hogy nemcsak a korábbi tapasztala-tokra építve kívánták hatékonyabbá tenni a közösségi támogatások felhasználását, hanem úgy is, hogy miközben lehetőséget a bővítésnek biztosítanak, a korábbi tagállamok számára ren-delkezésre álló finanszírozási keretek se csökkenjenek (Bolyán, 2002a).