A területfejlesztés lokális szintjei – kistérségek, települések

A területfejlesztés kistérségi szintje rövid egy évtizedes története során többször változott és ma is formálódóban van. A kistérségek története az 1990-es évek elejére nyúlik vissza. Nem sokkal az önkormányzati törvény 1990. évi bevezetését követően igény mutatkozott valami-fajta kistérségi területi szint létrehozására. A kistérségi szerveződések elsőként maguk is ön-kéntes alapon alulról, önkormányzatok kezdeményezésére demokratikus úton jöttek létre, különféle közös célok érdekében szerveződő kistérségi társulások, szövetségek formájában.

Az „alulról”, demokratikusan, a közös érdekek felismerésein, önkéntes alapon szerveződő ún. funkcionális kistérségi társulások, szövetségek konkrét célokkal, meghatározott feladatokkal, a közös érdekek képviseletére és védelmére szövetkeztek. A társulások mindenekelőtt azzal a szán-dékkal szerveződtek meg, hogy az érintett önkormányzatok a terület- és településfejlesztés, valamint a kommunális szolgáltatások terén komolyan támaszkodhassanak és építhessenek a kistérségi (ön-kormányzati) szövetségekre és társulásokra. Az egyes társulások létrejöttében, sok egyéb szempont mellett a következő fontosabb kritériumok játszottak meghatározó szerepet: természetföldrajzi ala-pok; történelmi (hajdanvolt) közigazgatási alaala-pok; a településhálózatban elfoglalt hasonló helyzet felismerése, kialakult vonzáskörzeti kapcsolatok, egyéb hagyományok stb. A kistérségi társulások többségének a jellege természetesen nemcsak egyetlen felsorolt szempont, hanem egyszerre akár több rendező elv alapján is meghatározható, következésképpen egy társulás létrejöttében egy-idejűleg akár több körülmény is szerepet játszhatott, mint ahogy számos település párhuzamosan több társulásnak is tagja lehetett az egyes régiók megyéiben (Baranyi, 2008b).

Az alulról szerveződő kistérségi társulásokkal szemben a „hivatalos” ún. statisztikai kistérségi rendszer létrejöttének főbb mérföldkövei:

 1994. január 1.: A KSH bevezeti a 138 egységből álló statisztikai kistérségi rendszert.

 1996 augusztus 1.: az EUROSTAT elvárásainak és az 1996. évi XXI. törvénynek megfelelő statisztikai egységek nomenklatúráján alapuló NUTS rendszer kiépítése, NUTS 4-es szint, az ún. KSH kistérségek kialakítása (150 kistérség).

 A 138 és a 150 kistérségből álló kistérségi rendszer alapelve a „mindennapos vagy gya-kori vonzáskapcsolat”.

 2004. január 1.: 244/2003 (XII. 18.) Korm. rendelet – többcélú, komplex kistérségi társu-lás, 150 helyett 168 kistérségi szint.

 2007: CVII. törvény alapján 174-re módosult a kistérségek száma, többcélú (komplex) kistérségi társulásként.

Ami a tervezési-statisztikai kistérségeket illet az Európai Unióban praktikus okokból a NUTS rendszert elsősorban az egyes tagországok közigazgatási beosztására építették, te-kintettel a már kialakult, intézményesített területi egységek határaira, normatív kritériumokra.

A felvételre váró országok, köztük Magyarország esetében azonban a NUTS területbeosztás és a közigazgatási rendszer összhangjának megteremtése még a jövő feladata. A NUTS 2-es regionális szinten, azaz a régión belüli a két lokális szint a kistérség (NUTS 4) és maga a te-lepülés (NUTS 5).

Elsőként az 1990. évi LXV. törvény, az ún. önkormányzati törvény által biztosította a helyi önkormányzatok önállóságát és szabad társulási lehetőségét, amely szerint a

„kistérség a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területi egység: egymással intenzív kapcsolatban lévő, önszerveződő, egymással határos települések összessége.” A törvény szellemében jellemzően a 90-es évek derekáig létrejött kistérségi, ún. önszerveződő társulások, demokratikus alapokon, alulról jövő kezdeményezések, sokszínű és funkcionálisan szerveződések voltak. Leggyakoribb típusai természetföldrajzi; történelmi – hajdan volt közigazgatási alapokon;

településhálózatban elfoglalt hasonló helyzeten; kialakult vonzáskörzeti alapokon történő szerveződések voltak, hasonlóan a példaként kiragadott Hajdú-Bihar megyében, ahol a – részben ma már csak formálisan létező – kistérségi társulások száma 11:

1. Bihari Önkormányzatok Szövetsége

2. Debreceni Agglomeráció Önkormányzatainak Településfejlesztési és Térségfejlesztési Társulás

3. Dél-Nyírség Ligetalja Települési Önkormányzatok Egyesülete 4. Tiszamenti Települések Területfejlesztési Társulása

5. Erdőspusztai Önkormányzatok Településeinek Társulása

6. Hajdúsági Önkormányzatok Hagyományőrző és Érdekképviseleti Szövetsége 7. Sárréti Településegyüttes Társulása

8. Kis-Körösmenti Térségfejlesztési Alapítvány

9. Határmenti Bihari Települések Területfejlesztési Társulása 10. Északhajdúsági Településszövetség és Térségfejlesztési Társulás 11. Közép-Bihari Önkormányzatok Területfejlesztési Társulása

Összehasonlításképp annyit, hogy a három megyéből (Hajdú-Bihar, Jász-Nagykun-Szolnok és Szabolcs-Szatmár-Bereg) szerveződött Észak-alföldi régióban összesen 35 kistér-ségi társulás létezik, ebből Hajdú-Biharban 11, Jász-Nagykun-Szolnok megyében 6, Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében pedig 18 található.

Az önszervező társulások szerepe a későbbiekben visszaszorult, helyettük az EUROSTAT javaslataihoz igazodva, a 1996. évi XXI. Területfejlesztési törvény a hivatalos kistérség már területfejlesztési-statisztikai egység és nem pedig a korábbiak szerinti vonzáskapcsolatok alapján behatárolható kistérségi fejlesztési szint. Az 1996. évi XXI. törvény szerint a „Kistérség:

a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége – a szerző kiemelése – alapján lehatárolható területfejlesztési-statisztikai egység. A kistérségek területe teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedi az ország területét és illeszkedik a területfejlesztési-statisztikai régió, a megye, valamint más kistérség határaihoz. Minden település közigazgatási területe csak egy kistérségbe tartozik, amelyet kormányrendelet határoz meg.”

A 1996. évi Tftv. végrehajtási jogszabályai ez előzőek szerint tehát az ún. hivatalos KSH kistérségi rendszer alkalmazását írták elő. A kistérségek szerveződésének következő állomását tehát a Központi Statisztikai Hivatal által, részben már az EUROSTAT elvárásainak megfelelően 1992–1993 során kialakított és 1994. január 1-jei hatállyal bevezetett 138 egy-ségből álló statisztikai kistérségi rendszerre való átállás jelentette, amelyre a megyéknél ki-sebb területi egységek, vonzáskörzetek többirányú (területi különbségek, infrastruktúra, foglalkoztatottság, munkanélküliség, lakossági ellátás stb.) rendszeres statisztikai megfigye-lése, elemzése miatt volt szükség. A KSH elvárásai szerint a statisztikai kistérségek rendszere az ország egész területét átfogó, megyehatárokat át nem lépő, földrajzilag is összefüggő tele-pülések együtteséből álló olyan kistérség volt, amely a teletele-pülések közötti valós munka, lakó-helyi, közlekedési, középfokú ellátási (oktatás, egészségügy, kereskedelem) stb. kapcsolato-kon alapult. Ebben a kistérségi rendszerben a települések kapcsolataik révén egy vagy több központi településhez vonzódtak. Végül újabb módosítás nyomán a KSH 1997. augusztus 1-jétől alkalmazta az immár 150 kistérségből álló kistérségi tagolást. Azon túl, hogy az előbb 138, majd a 150 NUTS 4 szintű kistérségből álló kistérségtípus alapelve „a mindennapos vagy gyakori vonzáskapcsolat” volt, a 150 egységből álló „hivatalos” statisztikai ún. KSH kistér-ségi rendszer sem közigazgatási alapon szerveződött, hanem statisztikailag meghatározott lokális térségi szint volt (6.1. ábra).

6.1. ábra: KSH kistérségek (NUTS 4) Magyarországon 2004-ig

Forrás: Miniszterelnöki Hivatal.

A kistérségi rendszer átalakítását szolgáló újabb változást a területfejlesztésről és te-rületrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosítását eredményező, a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló, 2004. évi CVII. törvény, 2004. január 1-től 150 helyett 168, majd a CVII. törvény 2007-ben történt újabb módosítása nyomán 174 ún. többcélú (komplex) kistérségi társulás kialakításáról döntöttek a törvényalkotók (6.2. ábra).

A módosítás nyomán néhány esetben megváltozott a korábbi KSH kistérségi beosztás és nőtt ezeknek a kisléptékű térségi szinteknek a száma, ám jogalkotói közmegegyezés hiá-nyában a kistérségek továbbra sem kaptak valós közigazgatási tartalmat, miközben újfajta funkcióval bővültek. Mindazonáltal a leglényesebb különbség a korábbiakhoz képest, hogy a legújabb kistérségtípus már kifejezetten „területfejlesztési-statisztikai” egységnek minősült, nem pedig vonzáskapcsolatok alapján behatárolható területi – „tervezési-statisztikai” – egy-ségnek. Ami a KSH nyilvántartási rendszerében szereplő kistérségek, a települési kapcsolato-kon alapuló ún. vonzáskörzeti besorolást illeti, a rendszer kidolgozói sokkal inkább az Eurostat által képviselt tervezési-statisztikai eljárás szempontjaira és szakmai érdekeire voltak tekintettel, mintsem a közös érdekek felismerésén alapuló, demokratikusan önszerveződő,

„alulról” jövő kezdeményezésekre és igényekre (Baranyi, 2008b).

Az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény – a helyi önkormányzatok teljes jog-egyenlősége alapján – nem ismert a megyén belül közbülső közigazgatási területi beosztást.

Ebből következik, hogy a településrendszerben egymással együtt élő, és egymásra utalt településegyüttesek (kistérségek) a közigazgatási beosztás oldaláról nem értelmezhetők. Az utóbbi években azonban már megfigyelhető bizonyos államigazgatási, szolgáltatási, általában

„menedzser” típusú tevékenységeknek a statisztikai kistérségek rendszerét követő, vagy azokhoz közelítő telepítése. Ilyen például az okmányirodák, a kistérségi menedzserek hálózata,

bankok és biztosítók fiókhálózatainak, informatikai-távközlési szolgáltatók körzetközpontjainak telepítése. A kistérségek ügyében készülő, az 1996. évi XXI. törvény módosításáról szóló 2007.

évi CVII. törvény a jelenlegi 174 egységből álló kistérségi struktúra kialakításával a korábbi egyenlőtlenségek és problémák korrigálásán túl, éppen a valós területfejlesztési és közszolgálati, közigazgatási funkciók fokozottabb odatelepítését, decentralizálását szolgálná.

6.2. ábra: Magyarország statisztikai kistérségei, 2010

Forrás: KSH Területi Statisztikai Évkönyv, 2010.

A 2007. évi CVII. törvény alapján kialakított kistérségek jelentős mértékben bővítet-ték a kistérségi funkciókat is a korábbi megyei szerepkör rovására, azáltal, hogy a decentrali-zált források felhasználása részben a regionális (NUTS 2-es szintű), részben pedig a komplex kistérségi társulások kompetenciájába kerültek, kisebb részt a komplex kistérségi társulások révén erősödött a kistérségi önállóság, kezdeményezőkészség, helyi gazdaság, területrende-zési és egyéb, a vállalkozás és a térségi-települési fejlesztések szerepe. Többek között a kis-térségi társulások, más szóval a területfejlesztési önkormányzati társulások kiemelt fel-adatai közé az alábbi fontos döntések és tevékenységek tartoztak:

 településfejlesztés összehangolása;

 települési önkormányzatok megállapodása a térség fejlesztésére;

 közös fejlesztési koncepciók készítése;

 helyi jogharmonizáció megteremtése;

 közszolgáltatási funkciók megszervezése;

 közös pénzalap létrehozása; közös pénz- és biztosítás-szolgáltatások végzése;

 intézmény-fenntartási koordináció (oktatás, egészségügyi ellátás);

 képzés-továbbképzés szervezése;

 kistérségi információs rendszer megszervezése;

 idegenforgalom-turizmus közös érdekeken alapuló működtetése.

6.1. táblázat: A települések népességszáma és megoszlása népességnagyság-kategóriák

Forrás: KSH Területi Statisztikai Évkönyv, 2010.

Lokális szinten természetesen ezek a változások ez ideig érintetlenül hagyták a jelen-leg mintegy 3154 települési önkormányzatnak, az 1990. évi LXV. önkormányzati törvény által biztosított nagyfokú önállóságát és jogosítványait. A magyar területpolitika és közigaz-gatás „fundamentumát” a területi szintek hierarchiájának alján elhelyezkedő települések (328 város és 2826 község) alkotják, amelyek kapcsán nem hallgatható el, hogy a magyar telepü-lésszerkezet ma már túlzottan is szétaprózódott, többségük fenntartási és finanszírozási gon-dokkal küszködik, ez egyszersmind felveti az önkormányzati törvény mielőbbi újraszabályo-zásának az igényét is (6.1. táblázat).