AZ ÚJ KÖZSZOLGÁLATI MENEDZSMENT-IRÁNYZAT
4. Az NPM eszközrendszere
4.6 Piacosítás / Privatizáció
Az állam túlburjánzása elleni küzdelemben számos elméleti közgazdász a privati-zációt tartotta a legfőbb fegyvernek. (Dunleavy [1986], 16. old.) E gondolkodók elveit követve a jobboldali kormányok jelentős állami vagyont juttattak magántu-lajdonba, vagy delegáltak a központi kormányzati szintnél alacsonyabb szintekre.
A privatizáció egyik legfőbb előnye, hogy a tulajdonjogi viszony egyértelművé
válik. Ez a változás – bizonyos feltételek teljesülése esetén110 – már önmagában is növeli az adott vagyon felhasználásának hatékonyságát. A privatizáció az állam méretének csökkenése mellett a bürokratikus koordináció visszaszorulásával, egy-ben a piaci koordináció térnyerésével jár együtt.
A „privatizáció” alatt nem kizárólag a tulajdonviszony teljes megváltozását ért-jük, hanem egy adott vagyonelem tulajdonjoga bizonyos elemeinek megváltozását is.111 Blomqvist a 90-es években a svéd jóléti állam működésében beálló változáso-kat elemezve privatizáció alatt a következőt értette:
„Privatizáció alatt mindazon politikai kezdeményezésekre utalok, amelyek a felelősséget vagy a szervezeti kapacitásokat a közszektorból külső szerep-lőkhöz delegálja.” (Blomqvist [2004], 141. old.)
Számos szerző a kiszerződést / kiszervezést (contracting out / outsourcing) szintén privatizációnak hívja. Így például egy iskola takarításának kiszervezése és a piacról történő megvásárlása is ide sorolható. Dunleavy ([1986], 16. old.) felhívja a figyelmet, hogy a kiszervezés technikájának használatával megoszthatatlannak hitt szolgáltatások szerezhetőek be a piacról, amelynek eredményeképpen – megfelelően részletezett ki-írás és szolgáltatásiszint-meghatározás után – jelentős hatékonyságjavulás várható. Az eredményjavulás a megbízó-ügynök elmélet alapján is várható: a feladatot ellátó helyi vezetők, menedzserek és végrehajtók tacit és sokszor rejtett tudása nyilvánosságra kerül, amely önmagában is hatékonyság- és eredményjavulást eredményez. Emellett a privatizált szolgáltatást nyújtó szervezet menedzsmentje erőteljesebb és világosabb motivációval rendelkezik a hatékonyság maximalizálására, mint a közszektor vállalati-nak vezetői.112 Sagers [2007] ezzel ellentétes véleményt fogalmaz meg cikkében. Sze-rinte a kiszervezésekkel valójában nem csökken a bürokrácia szerepe, hanem a lakos-ság számára – akik valójában a kiszervezett szolgáltatások végső megrendelői – még nehezebben lesz átlátható és követhető a befizetett adó felhasználásának módja.
„Bármely értelmezés alapján is tűnik 'privatizációnak’ egy funkció átadása egy szerződő félnek, ez csupán tisztán szemantikai változást jelent. Habár az talán igaz, hogy az államkincstár nagyobb arányban formálisan nem állami csatornákon keresztül költi el az adódollárokat, azonban ettől még ezen adó-dollárok elosztását esküt tett és az állam által fizetett bürokraták felügyelik, és olyan testületek által kijelölt célok megvalósítására fordítják, amelyek elv szerint demokratikusan felelősek. […] A kiszerződés által a bürokraták úgy elégítenek ki költségekkel járó teljesítménykeresletet, hogy azok jóval ke-vésbé átláthatóak a társadalom tagjai számára.” (Sagers [2007], 48. old.)
110 A privatizáció sikeréhez szükséges feltételekről lásd: Kornai ([2004], 910. old.)
111 Pejovich [1992], idézi Bara–Csaba–Gedeon ([2000], 11–12. old.) a tulajdonjog következő elemeit különbözteti meg: „a vagyontárgy használatának jogát, a vagyontárgyból származó hasznok elsajátí-tásának jogát, a vagyontárgy formájának és tartalmának megváltoztatására irányuló jogot és az előbbi jogok elidegenítésének jogát”.
112 A magánszektor vállalkozásainak vezetőit hatékony gazdálkodásra sarkallja a menedzserek piacán meglévő verseny, a vállalat-felvásárlások veszélye. Emellett a megbízó által biztosított tulajdonosi részesedés, illetve egyéb ösztönző rendszerek működése is motiválhatja a menedzsereket. (Cuervo–
Villalonga [2000] 582. old.), (Horváth [2000] 136–138. old.)
Moore [1992], Margaret Thatcher pénzügyminisztere szerint, aki 1983 és 1986 között a privatizációért is felelős minisztere volt az Egyesült Királyság kormányá-nak, a privatizáció nemcsak óriási egyszeri bevételeket generál a központi kor-mányzatnak, hanem a veszteséges állami vállalatok a piaci koordináció és verseny hatására többletbevételt is generálnak az állam számára. Moore cikkében a Thatcher kormányzat alatt elért sikereket elemezve megállapítja, hogy az évi 3 milliárd fon-tos állami tőkeinjekció helyett a privatizáció hatására évi 2 milliárd font bevételhez jutott a kormányzat, a 34 milliárd fontot kitevő egyszeri, értékesítési bevételek mellett. A pénzügyi haszon mellett meggyőződése szerint a társadalmi értékek módosulása a legjelentősebb eredménye a privatizációnak: az ország lakossága a szabad vállalkozásba vetett hitet és ennek értékeit sajátíthatja el a privatizáció fo-lyamatán keresztül. (Moore [1992], 115-116. old.)
„[A privatizáció – beszúrás tőlem: R. M.] célja, természetesen, az Egyesült Királyság gazdaságának drámai előremozdítása, és ezzel egyéb problémák (pl.: magas munkanélküliség – beszúrás tőlem: R. M.) megoldásának előse-gítése.” (Moore [1992], 116. old.)
Fontos látni, hogy Moore privatizációt dicsőítő cikke egyoldalú, ami érthető, hi-szen döntéshozóként vett részt az Egyesült Királyság politikai és gazdasági rend-szerét jelentősen átalakító privatizációs folyamatban. Állítása szerint, az állami tulajdon inherens tulajdonsága a rossz teljesítmény, ami a következőkben jelentke-zik: a megtérülési ráták alacsony volta, az alacsony termelékenység, a magas költ-ségek és árak, a rossz kapcsolat a munkavállalókkal, az erőforrások rossz haté-konyságú felhasználása és a vevői igények rossz minőségű kielégítése.
Az új közszolgálati menedzsmenttel foglalkozó kutatók számos tanulmányban vizsgálták az NPM-irányzat hatására végrehajtott privatizációkat.113 Dunsire [1995], Gains [1999] kutatásai alapján a Moore cikkében megfogalmazott drámai javulás sok esetben megkérdőjelezhető. A privatizáció sikere elsősorban intézményi ténye-zőktől függ, így a jogi környezettől, az adott ország történeti, intézményi hagyo-mányaitól, a privatizációt végrehajtó szervezeti egység szervezeti kultúrájától, a központi kormányzat és az adott közigazgatási / közszolgáltatási szervezet kapcso-latától, a központi államigazgatás elvárásaitól, a nemzetközi szereplőktől érkező impulzusoktól, valamint az adott piac szerkezetétől.
Cuervo–Villalonga [2000] felvetése szerint a privatizáció sikere a következő faktoroktól függ:
113 Az önkormányzati szektorban végrehajtott privatizációkról, kiszervezésekről szólt a Local Government Studies 2007. évi, 33. évfolyamának 4. száma, amelyet az érdeklődő Olvasó figyelmébe ajánlok. A kelet-közép-európai országok kiszervezési tapasztalatairól – Szlovákia és Csehország példáján keresztül – pedig Nemec–Merickova–Vitek [2005] számol be. Tapasztalataik sajnos egyér-telműen alátámasztják Sagers [2007] véleményét. Boubakri–Cosset–Smaoui [2009] cikke a fejlett és fejlődő országok privatizációs tapasztalatait hasonlítja össze, szintén megerősítve Sagers [2007]
kritikáit a fejlődő országok esetében. A piaci koordináció erősítéséről, legyen szó akár privatizációról, akár kiszervezésről, kiszerződésről, számos esettanulmány jelent meg, így például Chapman–Brown–
Crow [2008] az angol szolgáltató vállalatok részvételi hajlandóságát elemezte közbeszerzési pályáza-tokon.
1. A privatizált vállalat felső vezetésének lecserélése. A váltás gyorsítja a tanulási és a felejtési folyamatokat.
2. A privatizáció módszere. Ez meghatározza a privatizáció utáni új tulajdo-nos személyét, egyben a politikai befolyás mértékét.114 Minél inkább el-távolodik a politikai szférától az adott szervezet, annál valószínűbb, hogy a privatizáció növelni fogja annak hatékonyságát.
3. A privatizálás előtti reorganizáció mértéke. Cuervo és Villalonga szerint amennyiben már a privatizáció előtt erőteljes átalakításra kerül sor, pél-dául új vezetőket neveznek ki az adott szervezeti egység élére, úgy a pri-vatizáció sikere csökken, mivel a tulajdonváltás utáni változtatás valószí-nűsége is alacsonyabb, így fennmaradhat a politika befolyása.
4. A gazdasági környezet deregulációja, liberalizációja. A tőkepiac szabad és hatékony működése elősegíti, hogy a privatizáció után a szervezet ha-tékonysága növekedjen.
Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy a privatizáció és a piaci típusú mechaniz-musok alkalmazása a közigazgatás és a közszolgáltatás területén számos esetben jelentős sikert eredményezett. Ezek azonban nem általánosíthatóak. Minden eset-ben az adott időpontban és helyen fennálló körülményeket kell figyelembe venni egy adott közszolgáltatásról szóló döntés meghozatalakor.