AZ ÚJ KÖZSZOLGÁLATI MENEDZSMENT-IRÁNYZAT
4. Az NPM eszközrendszere
4.5 Ügyfélorientáció / Minőségmenedzsment
Az állampolgárok igényeinek minél magasabb színvonalú kielégítése az NPM egyik legfontosabb célja, így az ebbe a kategóriába tartozó eszközök a legtöbb NPM-et alkalmazó országban elterjedtek az államigazgatás különböző szintjein.
Schedler–Proeller [2002] ebbe a kategóriába sorolja az egyablakos rendszereket, a szolgáltatásiszint-szerződéseket105 és az e-governmentet, de többek között ebbe a kategóriába tartoznak a minőségbiztosítási rendszerek (pl.: TQM) és állampolgári karták (citizens charters) is.
Az NPM célja, hogy a piaci mechanizmusok segítségével növelje a választás szabadságát az állampolgárok számára, amely szabadság együtt jár azzal, hogy az közszolgáltatásokat biztosító szervezetek – a verseny hatására – erősebben fóku-szálnak a minőségre. Az NPM a piaci nyomáson kívül azonban egyéb módon is versenyhelyzetet teremtett a közszektorban, így például a teljesítményértékelési rendszerek eredményeinek rangsoraival (pl.: az Egyesült Királyságban működő átfogó teljesítményértékelési rendszer pontszámainak publikálásával), vagy az
103 Svájc példája annyiban speciális, hogy a közvetlen demokrácia és a részvétel a politikai kultúra szerves, meghatározó része, így az NPM ezen hatása kisebb, mivel már eredetileg is erre épült a rendszer. (Schedler [2003], 343. old.)
104 Martins ([1995], 452–454. old.) Németországban, Norvégiában és Hollandiában végzett empirikus vizsgálatok eredményeit ismertetve megállapítja, hogy a település mérete és az állampolgári részvétel között, ha nem is erőteljes, de kapcsolat áll fenn.
105 A szolgáltatásiszint-szerződéseket Schedler–Proeller [2002] kategóriái közül akár a piacosítás, akár a menedzsmenteszközök közé is be lehetne sorolni. Ez azt bizonyítja, hogy az NPM eszközei szorosan összefüggnek egymással.
állampolgári megelégedettséghez kötött finanszírozáson keresztül. Habár az NPM-et alkalmazó politikusok többsége a dereguláció pártján áll, az államigazgatási szervekre adminisztratív nyomás is nehezedik a központi kormányzat részéről. Erre példa, a John Major miniszterelnöksége alatt bevezetett Állampolgári Karta kez-deményezés (Citizens Charter Initiative), amely erőteljesen a szolgáltatások minő-ségének javítására koncentrált.
„Az Állampolgári Karta kezdeményezésének lényege az volt, hogy rákény-szerítse a közszolgáltatókat arra, hogy szolgáltatási sztenderdeket állapítsa-nak meg és publikáljaállapítsa-nak azért, hogy saját szolgáltatási teljesítményüket mérhessék, és csatornákat létesítsenek az állampolgárok panaszainak kezelé-sére.” (Barzelay [2001], 26. old.)
A jelen alfejezetben a teljes körű minőségirányítási rendszereket (TQM) mutat-juk be részletesen, mert a TQM a szervezet minden tevékenységét érinti, az NPM-hez tartozó technikák közül talán a legátfogóbbnak tekinthető.106
A minőségbiztosítási rendszerek a magánszférából érkeztek a közszférába, ahol az elmúlt húsz évben gyors tempóban elterjedtek a fejlett és a közép-kelet euró-pai107 országokban. A szakirodalomban több névvel is illetik a minőségbiztosítási rendszereket: teljes körű minőségirányítási rendszerek (Total Quality Manage-ment), teljes körű szolgáltatásminőségi rendszerek (Total Quality Service), minő-ségbiztosítási rendszerek (Quality Assurance), üzleti folyamatok újratervezése (Business Process Reengineering), ügyfélfókusz (customer focus), folyamatok javí-tása (process improvement) és folyamatos fejlesztés (continuous improvement).108 (Ayres [2001], 138. old.) Ezen eszközök alkalmazásának elméleti gyökerei a Tay-lor és Fayol nevével fémjelzett tudományos menedzsment irányzatáig, azaz a klasszikus szervezetelméletig nyúlnak vissza.
A TQM-definíciók közül az Amerikai Egyesült Államok Védelmi Minisztériu-ma által használt definíciót mutatjuk be.109
„A TQM egyszerre egy filozófia és a vezérelvek egy csoportja, amely egy folyamatosan javuló szervezet alapjait jelképezi. A TQM kvantitatív mód-szerek és emberi erőforrások alkalmazása a szervezet által biztosított eszkö-zök és szolgáltatások, illetve a szervezetben végbemenő összes folyamat tö-kéletesítésére, és a fogyasztói igények jelenlegi és jövőbeli kielégítettségi mértékének továbbfejlesztésére. A TQM szigorú keretek között, folyamatos fejlődésre fókuszálva alapvető menedzsmenttechnikákat, már meglévő töké-letesítési törekvéseket és technikai eszközöket integrál.” (U.S. Department of Defense, [1990], 11. old.) idézi: Hyde ([1992], 26. old.)
106 A közszférában alkalmazott TQM-rendszerekről magyarul lásd bővebben: Salamon ([2011]).
107 A román, bolgár, görög, szlovén és ciprusi közszektorban alkalmazott TQM rendszereket hasonlít-ja össze: Matei–Săvulescu ([2011]).
108 Mindegyik név más és más megközelítéssel kívánja ugyanazt a célt elérni: a szolgáltatás minősé-gének növelését.
109 A TQM számos definícióval rendelkezik, amelyeket Butler [2009] gyűjtött össze doktori disszer-tációjában.
Olean–Reynes ([1991], 304. old.) szerint a Total Quality (TQ) átfogja az adott szervezet teljes működését, beleértve a szervezeti folyamatokat, a szervezet érin-tettjeit és a szervezet által elért eredményeket. Mindezeknek együtt és folyamato-san fejlődniük kell annak érdekében, hogy egyre magasabb színvonalú, piac által vezetett minőséget tudjon biztosítani az ügyfeleinek.
Black [1993] alapján Butler ([2009], 40. old.) a következő tíz kritikus tényezőjét azonosította a TQM-nek egy TQM-szakértőkkel kitöltetett kérdőív segítségével:
1) Stratégiai minőségmenedzsment (Strategic Quality Management).
2) Ügyfélelégedettség orientáció (Customer Satisfaction Orientation).
3) Ember- és ügyfélmenedzsment (People and Customer Management).
4) A fejlődésről szóló információk kommunikálása (Communication of Im-provement Information).
5) Külsőkapcsolati menedzsment (External Interface management).
6) Minőségfejlődésmérési rendszer (Quality Improvement Measurement Systems).
7) Vállalati minőségstruktúra (Corporate Quality Structure).
8) Beszállítói kapcsolatok (Supplier Partnerships).
9) Működési minőségtervezés (Operational Quality Planning).
10) Folyamatok javításának érdekében csoportmunkastruktúra (Teamwork Structures for Process Improvement).
A TQM által követett elvek azért kerültek előtérbe, mert a közszektor által nyúj-tott szolgáltatások minőségét számos kritika érte. Osborne–Gaebler ([1994], 175.
old.) ezzel kapcsolatban meg is állapítja:
„A demokratikus kormányzatok azért vannak, hogy kiszolgálják a polgárai-kat. Az üzleti vállalkozások azért, hogy profitot teremtsenek. És mégis, a vállalkozók azok, akik megszállottan keresik az új utakat, amelyek révén az amerikaiak kedvében járhatnak. A legtöbb amerikai közigazgatási és önkor-mányzati szerv teljesen közömbös a fogyasztói igényekkel szemben, …”
(Osborne–Gaebler [1994], 175. old.)
Habár felmérések bizonyítják, hogy az ügyfélközpontúság a magánszférában továbbra is erőteljesebben érvényesül, mint a közszférában, a TQM-rendszerek jelentős sikereket értek el az információ-disszemináció területén. A közszektor működéséről jelentősen nőtt az érintettek számára elérhető információ mennyisége és minősége. Emellett a TQM-rendszerek hozzájárultak a munkatársak szakmai kompetenciájának növeléséhez, elsősorban a HRM-rendszerek fejlesztése révén.
(Butler [2009], 99. old.)
A TQM-rendszerek elterjedéséhez Redman–Mathews–Wilkinson–Snape ([1995], 22.
old.) szerint a törvénykezés szemléletmódjának megváltozása is hozzájárult azáltal, hogy nagyobb választási szabadságot adott a fogyasztóknak. Emellett a TQM nép-szerűségét növelte a kötelező versenyeztetés a közbeszerzések területén, a források egyre növekvő szűkössége, a növekvő elvárás a közszféra szolgáltatásaival szem-ben, amely egyben azt is jelenti, hogy a „value for money” szemlélet egyre jobban
teret nyert a közszférában. Az állampolgári karták szintén a TQM-rendszerek elter-jedését idézték elő.
A TQM-rendszerek bevezetése azonban számos nehézséggel jár. Gondoljunk csak arra, hogy teljesítmények mérése, illetve az ügyfelek elégedettségének mérése milyen problémákat okoz bizonyos hivataloknál, amelyekkel főleg konfliktusos helyzetben találkoznak az állampolgárok. Ezen esetekben az ügyfélelégedettségi felmérések komoly módszertani kihívást jelenthetnek. Nehéz megragadni, hogy mit tekintünk minőségnek és teljesítménynek. A leggyakrabban használt módszerek, amelyek segítségével a közigazgatás minőségét felmérik, az ügyfelekkel folytatott mélyinterjúk, fókuszcsoportok és kérdőívek. Ayres ([2001], 144. old.) szerint a minőség meghatározásának főbb nehézségei a közszférában a következők:
„• A megfogható ’termékek’ általános hiánya – a szolgáltatás minősége gyak-ran nehezen megállapítható és mérhető.
• A potenciális ügyfelek és érintettek sokfélesége.
• A célok és célpontok változatossága (amelyek néha egymásnak ellent-mondhatnak).
• A különböző elszámoltathatósági és jogalkotási követelmények megfelelé-sére való igény, amely korlátozhatja vagy akár el is torzíthatja a minőségi eredmények gondolatát az egyes állampolgárok számára.”
(Ayres [2001], 144. old.)
A TQM-rendszerek az ügyfelek számára kívánnak minőséget biztosítani. Az állam-polgárok a közszektor csupán egy kis részével találkoznak nap mint nap. Az állampol-gárokkal közvetlenül foglalkozó hivatalnokok (front-line workers / street-level bureau-crats) viselkedése és hozzáállása így alapvetően befolyásolja az állampolgárokban a közigazgatásról kialakult képet, illetve percepciójukat a kapott szolgáltatásról. Ez az oka annak, hogy az NPM-szakirodalom igen átfogóan foglalkozik az állampolgárokkal közvetlenül kapcsolatot tartó hivatalnokok kultúrájával, viselkedésével, illetve azzal, hogy miként lehet motiválni őket, illetve szervezeti kultúrájukat megváltoztatni.
(Rosenthal–Peccei [2006]), (Hupe–Hill [2007]), (Piore [2011].)
Miközben a TQM és egyéb minőségbiztosító rendszerek arra törekszenek, hogy a közszféra által nyújtott szolgáltatások színvonalát javítsák, az NPM-irányzat egy lépéssel hátrébbról indít: szükséges-e egyáltalán az adott közszolgáltatást a köz-szektornak biztosítania, vagy lehetséges az adott szolgáltatást a piacról beszerezni?
A piacosítás / privatizáció eszközeivel erre a kérdésre kíván az irányzat választ adni.