Mint minden tudományos mű, jelen tanulmány is egy anomáliára keresi a választ.
A szerző tanácsadóként számos önkormányzatnál tett javaslatot teljesítmény-menedzsment eszközök bevezetésére, sokszor többnapos tréningeket, oktatást tar-tott ezen NPM-irányzathoz tartozó menedzsmenteszközök használatáról és a beve-zetés módszertanáról. Tanácsadóként megpróbálta gyakorlati tapasztalatait, vala-mint a szakirodalomból nyert tudását felhasználva a magyar önkormányzatokat támogatni, hogy a fejlett nyugat-európai gyakorlathoz hasonló menedzsmenteszkö-zökkel fejlesszék szervezetüket, növeljék eredményességüket és hatékonyságukat.
A felhalmozott tapasztalatok azt mutatják, hogy a sikeres projektek száma jelentő-sen alulmúlja a kudarccal (nem alkalmazott, vagy csak rövid távon fennmaradó változásokkal) végződött projektek számát. A disszertáció kutatási kérdései ebből a személyes kudarcélményből erednek. Az előző fejezetben ismertetett rendszerpara-digma, amely a változásokra és a rendszerek működési zavaraira helyezi a hang-súlyt, teljes mértékben egybeesik a jelen dolgozatban követett személetmóddal. Az Európai Unióhoz újonnan csatlakozó országok, köztük Magyarország közigazgatá-si rendszere diszfunkcionálisan működik, tehetetlenségi nyomatéka, ellenálló-képessége az NPM-irányzat által kínált menedzsmenteszközök alkalmazásával szemben pedig meglepően nagy, amelynek okait érdemes elemezni. Milyen okok-kal magyarázható ez rendszerszinten? Alokok-kalmazható-e az NPM-irányzat hazánk-ban, vagy intézményrendszerünk (kultúránk, normarendszerünk, hagyományaink és a hozzájuk kapcsolódó formális intézményeink) eleve alkalmatlanná tesz ben-nünket alkalmazására?
A kérdés több szinten megragadható, azonban a magyar és a fejlődő országok példája azt mutatja, hogy nem egy szervezeti szintű változásmenedzsment-problémáról, hanem egy rendszerszinten megragadható rejtélyről van szó. Ezek alapján tanulmányunkban arra keressük a választ, hogy mely intézményi tényezők játszanak meghatározó szerepet abban, hogy az NPM-irányzathoz kapcsolódó re-form eredményes lehessen.16
Kutatási kérdéseink és a hozzájuk kapcsolódó hipotézisek elméleti alapjait az új intézményi közgazdaságtan és a már részletesebben bemutatott, Kornai János ne-véhez köthető rendszerparadigma jelentik. Az új intézményi közgazdaságtan elmé-lete alapján állítottuk fel hipotéziseinket arról, hogy egy rendszer megváltoztatása akkor lehet sikeres, ha a változások illeszkednek a rendszer környezetéhez, azaz a tágabb emberi környezethez.17
16 2011-től, az Európai Unió támogatásával, a 7. keretprogram keretein belül 10 ország 11 egyetemé-nek közigazgatási szakértői keresik a jelen disszertáció kutatási kérdéseihez hasonló kérdésekre a választ. A Coordination for Cohesion in the Public Sector of the Future nevet viselő kutatás az NPM értékelésére vállalkozik. Magyarországról a Budapesti Corvinus Egyetem Közgazdaságtudományi Karának Közszolgálati Tanszéke vesz részt a kutatásban, dr. Hajnal György és dr. Jenei György veze-tésével. A kutatás eredményei a www.cocops.eu honlapon érhetőek el.
17 North ([2005], 11. old.) alapján az „emberi környezet az emberek által létrehozott szabályok, nor-mák, konvenciók, és az ügyek intézésének módjai, amely az emberi interakciók kereteit megszabja.”
Itt utalni szeretnék Luhmann [2006] társadalmi rendszerelméletére is, amely szerint egy társadalmi rendszert alapvetően meghatároz a környezete. Jelen tanulmány valójában nem vizsgál mást, mint azt, hogy a bürokratikus felépítésű közigazgatás, amelyet egy önálló rendszernek tekinthetünk, megvál-toztatható-e sikeresen egy külső reform hatására, ha a reform nem illeszkedik a rendszer
környezeté-Kutatási kérdéseink a következők:
I. Befolyásolják-e, és ha igen, akkor milyen módon és mértékben a társadalom intézményi burkát jelentő informális és formális intézmények az NPM-irányzat égisze alatt bevezetendő reformok sikerességét?
A kérdéshez kapcsolódó hipotéziseink:
1. Az NPM-irányzathoz tartozó reform nagy valószínűséggel sikertelen lesz egy olyan ország esetében, amelynek informális intézményei, azaz a tár-sadalom által vallott értékrend nem illeszkedik az NPM értékrendjéhez.
2. Az informális intézmények hatása erősebben érvényesül az NPM-reform sikeressége szempontjából, mint a formális intézmények hatása. Ameny-nyiben az informális és a formális intézmények egymással ellentétes mó-don befolyásolják egy adott reform sikerének valószínűségét, úgy az in-formális intézmények hatása erőteljesebben fog érvényesülni, mint a for-mális intézményeké. 18
II. Milyen intézményi keret, azaz informális és formális intézményi konstelláció szükséges ahhoz, hogy egy NPM-irányzathoz tartozó reformot sikeresen lehes-sen egy adott országban bevezetni?
A kérdéshez kapcsolódó hipotéziseink:
3. Egy NPM-irányzathoz kapcsolódó reform sikeréhez az NPM-mozgalom személetmódjához igazodó informális intézményi konstellációra van szük-ség. Ebből következően alapvetően piac- és versenytámogató, egyénköz-pontú, kis hatalmi távolsággal jellemezhető, bizonytalanságot jól tűrő in-formális intézményekkel rendelkező társadalom képes ezeket a reformokat sikeresen adaptálni.
4. Egy NPM-irányzathoz kapcsolódó reform sikeréhez az NPM-mozgalom személetmódjához igazodó formális intézményi konstellációra van szük-ség. Ez a decentralizáció támogatását, demokratikus politikai rendszert feltételez.19 Mivel egy NPM-reform bevezetéséhez és végrehajtásához je-lentős politikai támogatottság kell, így hipotézisünk szerint az egyéni ke-rületi, azaz a nagyobb pártokat támogató választási rendszerek jobban elősegítik a reform sikerét, mint az arányos rendszerek. A jogrendszer
hez, amelyet itt a rendszert körülölelő intézményi burokként (North fenti fogalmával emberi környe-zetként) definiálok.
18 Az informális és a formális intézmények pontos és részletes definícióját disszertációnk egy későbbi fejezetében adjuk meg. A kutatási kérdések értelmezéséhez elégséges az informális intézményeket úgy definiálnunk, mint a társadalom tagjai által követett normarendszert, hagyományokat, tradíciókat, szoká-sokat. A későbbiekben látni fogjuk, hogy a hofstedei nemzeti kultúra fogalmát is ide soroljuk. A formá-lis intézmények esetében az írott szabályokra, így különösen a jogrendszerre gondolunk, azaz egy ország az alkotmányára és a törvényeire, amelyek stabilitásukkal, erős társadalmi elfogadottságukkal hosszú távon biztosítják a társadalmi, gazdasági, politikai folyamatok hatékonyságát.
19 A decentralizáció hozzájárul ahhoz, hogy az állampolgárok érdekei erőteljesebben érvényesülhes-senek, egyben becsatornázza a társadalom tagjai között szétszórtan meglévő tudást a közösségi dön-téshozatalba.
szintén a formális intézmények része, így ennek vizsgálata során azt felté-telezzük, hogy az angolszász hagyományok illeszkednek leginkább az NPM-reformok szelleméhez.
III. Milyen esetben erősítik, és milyen esetben gyengítik egymás hatását az infor-mális és a forinfor-mális intézményi tényezők az NPM-reformokra vonatkozóan?
A kérdéshez kapcsolódó hipotézisünk:
5. Hipotézisünk szerint az informális és a formális tényezők között kölcsön-hatás áll fenn, amely befolyásolja az adott tényező kölcsön-hatását az NPM-reformok sikerére.
6. Az NPM-mozgalom szemléletmódjával ellentétes informális intézmények ellensúlyozzák az NPM-mozgalom szellemiségével egy irányba mutató formális intézmények hatását, azaz ebben az esetben az NPM-reform be-vezetése nagy valószínűséggel kudarccal végződik.
7. A formális intézmények rövid távon képesek megakadályozni egy NPM-reform sikeres bevezetését és alkalmazását, még abban az esetben is, ha az informális intézményi tényezők egy irányba mutatnak az NPM érték-rendjével.
IV. Sikeresen reprodukálhatóak-e egy adott intézményi környezetben sikeresen alkalmazott NPM-irányzathoz tartozó reformok egy másik, eltérő intézményi környezetben?
A kérdéshez kapcsolódó hipotézisünk:
8. Egy NPM-irányzathoz tartozó reform csak bizonyos intézményi burok megléte esetén lehet sikeres, azaz egy, az NPM-mozgalom szellemiségével ellentétes intézményi környezetben nem reprodukálható, a reform sikerte-len lesz.
V. Az NPM-irányzathoz tartozó reformok bevezethetőek-e, és hosszú távon ered-ményesen fenntarthatóak-e a Magyarországra jellemző intézményi burok figye-lembevételével?
A kérdéshez kapcsolódó hipotézisünk:
9. Közép-Kelet-Európa országai, így Magyarország is az angolszász és a nyugat-európai országoktól nagyban eltérő informális intézményekkel és részben eltérő formális intézményekkel rendelkeznek, ezért a máshol eredményes NPM-reformok imitációja minden egyéb körülménytől füg-getlenül eredménytelen lesz.