Új közigazgatástan

A klasszikus közigazgatástan radikális átalakítását javasolta az „új közigazgatás-tan” mozgalom.³⁸ E tudományos irányzat döntően a közigazgatással foglalkozó fiatal kutatók radikális válasza volt az 1960-as évek forrongó Amerika társadalmá-nak problémáira, így a növekvő szegénységre, a diszkriminációra és a vietnami háborúra.³⁹ Az addig feltett kérdések helyett ők a társadalmi igazságtalanságok leküzdését kívánták a közigazgatás zászlajára tűzni.

„…a hagyományos és klasszikus közigazgatás a következő kérdésekre kíván választ adni: (1) Hogyan tudunk több vagy jobb szolgáltatást nyújtani a ren-delkezésre álló erőforrások felhasználásával (hatékonyság)?, vagy (2) Ho-gyan tudjuk úgy a jelenlegi szolgáltatási szintet fenntartani, hogy kevesebb pénzt költünk (gazdaságosság)? Az Új Közigazgatástan a következő kérdést teszi ezekhez hozzá: Előmozdítja-e a társadalmi igazságosságot a nyújtott szolgáltatás? Attól, hogy egy adott szolgáltatás jól szervezett, így hatékony és gazdaságos, még megválaszolatlanok maradnak a kérdések: Ki számára sikeres (egy adott szolgáltatás ellátása – beszúrás tőlem: R. M.)? Kinek haté-kony? Kinek gazdaságos? A közigazgatástan tradicionálisan egy kényelmes

38 Zupkó ([2001], 22. old.) Új Közszektor Adminisztrációnak fordítja a New Public Administration kifejezést. Az új közigazgatástan-mozgalomról (New Public Administration) magyarul lásd részlete-sebben: (Gulyás–Jenei [1998], 104–117. old.)

39 Waldo ([1968], 362–368. old.) többek között a következő okokra vezeti vissza az új közigazgatás-tan iránt megnyilvánuló igényét: 1. tudományos és technológiai forradalom, 2. erőszak terjedése és az erőszakellenesség terjedése, 3. faji megkülönböztetés, 4. a generációs szakadék miatti konfliktusok kiéleződése, 5. városi lakosság drasztikus növekedése, 6. bűnözés növekedése, 7. társadalmi és morá-lis értékek forradalmi változása.

feltételezéssel él: a köznek.” (Frederickson [1980], idézi: Frederickson [1996], 265. old.)

Állításuk szerint minden eddigi közigazgatási reformirányzat valójában a status quo fenntartására törekedett, amely elfogadhatatlan egyenlőtlenségekhez vezetett a társadalmon belül. Elméletük kiindulópontja, hogy a társadalmi változások folya-matosan újabb és újabb kihívások elé állították a közigazgatást, amely az adott működésének inkrementális reformjával kívánt ezekre választ adni. Az új közigaz-gatástan hívei szerint a kihívásokra adott válaszok alkalmatlannak bizonyultak a problémák kezelésére, mert a hibás működés hatékonyságának javítása nem veze-tett eredményesebb működéshez. A fő eltérést a fiatal kutatók, így Frederickson és Waldo, szemléletmódja és az eddig követett irányzat képviselőinek szemléletmódja között tapasztaljuk: amíg eddig a változásokat rövid távú és átmeneti eseménynek tartották a kutatók, amely után az adott rendszer visszatér az eredeti egyensúlyá-hoz, addig az új közigazgatástan a változást a folyamatok állandó tulajdonságának tekinti. A változás dinamizáló hatása pozitív tulajdonság, amelyet érdemes kihasz-nálni az új közigazgatástan képviselői szerint.

A változás központi szerepe határozta meg az irányzat hozzáállását a preferált szervezeti struktúrához is. A bürokratikus szervezeteket stabilnak tekintették, ame-lyek a dinamikusan változó politikai és szociális környezethez nem képesek megfe-lelően alkalmazkodni, így merevségük veszélyezteti a szervezeti működésének eredményességét. Ebből kifolyólag alapvetően elvetették a tradicionális, webe-riánius bürokratikus modellt, amely azonban nem jelenti, hogy olyan radikális piaci megoldásokban gondolkodtak, mint amelyek az NPM-reformok keretében az an-golszász országokban megvalósultak.

Az új közigazgatástan szemlélete jelentősen különbözik az NPM angolszász verziójától, amely a piaci koordinációt és a piaci versenyt helyezi előtérbe. Az új közigazgatástan nagyobb szerepet szán az erős, közösségéért dolgozó polgároknak, akik a közösség jólétéért hoznak döntéseket.⁴⁰ Az NPM eszköztára az életciklusa során színesedett, és a piaci koordinációt támogató megoldások mellett a lakosság és egyéb érintettek a közigazgatási folyamatokba történő részvételét erősítő techni-kákkal bővült. Pollitt–Bouckaert ([2000], 93. old.) ezen okokból hozták létre a modernizátor (modernizers) országok csoportján belül a menedzsment-korszerű-sítők (managerial modernization) és részvételen alapuló korszerűmenedzsment-korszerű-sítők (parti-cipatory modernization) csoportját. Az érintettek bevonására építő reformokat vá-lasztók csoportjába azokat az országokat sorolják, amelyek döntően a lakosság és a civil szféra bevonására fókuszálnak a közigazgatási reformjaik során és ehhez vá-lasztanak NPM-technikákat.

40 Ne feledjük, hogy az NPM is erőteljesen épít a polgárok aktív részvételére! Erről a későbbiekben még lesz szó, most csak annyit jelzünk, hogy az NPM egyik alapvető célja a polgárok és civil szerve-ződéseik partneri bevonása a közügyekbe. Erre számos eszközt javasol, többek között az információs forradalom eszközeinek alkalmazását, a kisközösségek erősítését, de bizonyos szempontból ide sorol-hatjuk a decentralizáció strukturális folyamatait is. (Schedler–Proeller [2002]).

„Az új közigazgatástan inkább fókuszál az emberközpontú és demokratikus közigazgatásra, inkább törődik az intézmények építésével és szakmai kom-petenciákkal, valamint közvetlenül a politika ügyeivel és az igazságosság, valamint a méltányosság kérdésével – nagyjából a társadalmi igazságosság címkéje alatt.” (Frederickson [1996], 269. old.)

Ezzel szemben az NPM angolszász verziójában a polgárok racionális, önérdek-követő individualista döntéshozókként írhatók le⁴¹. Frederickson ([1996], 265. old.) szerint az Osborne–Gaebler [1994] nevével jegyzett „reinventing government”

irányzat, amely sok tekintetben az NPM-mozgalommal azonosnak tekinthető, a következőképpen jellemezhető:

„Az egyéni megelégedettség értékeit fontosabbnak tartja, mint a közösségi, de-mokratikus megegyezés elérésének értékét.” (Frederickson [1996], 265. old.) A fenti vélemény azonban jelentősen leegyszerűsíti és így eltorzítja az NPM sok-színűségét, hiszen – ahogy ezt már fentebb említettük – az egyes skandináv államok-ban megvalósuló NPM-reformok alapvető célja az állampolgárok aktív részvételének erősítése a közösségi döntések meghozatalában, illetve a közszolgáltatások biztosításá-ban. A bevonáson alapuló modernizálást választó országokban a megvalósuló refor-mok szemléletmódja és emberképe jóval közelebb áll az új közigazgatástan személeté-hez, mint az angolszász országok valóban erőteljesebben piaci és individualista célki-tűzései. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az NPM szemléletmódja szorosan kapcso-lódna az új közigazgatástan-mozgalom világlátásához, sőt véleményünk szerint paradigmatikus különbség áll fenn a két irányzat között. Ennek legfőbb oka, hogy amíg az új közigazgatástan az általa követett célok közül a méltányosság és az igazságosság értékeit teszi az első helyre, addig az NPM az eredményesség és a hatékonyság fogal-maival ragadja meg a céljait és a méltányosságról mélyen hallgat.⁴²

Az eszmék és így a célok különbözősége ellenére azonban még egyszer rá sze-retnénk mutatni arra, hogy a skandináv országokban végrehajtott NPM-irányzat és az új közigazgatástan-mozgalom esetében a javasolt eszközök és módszerek között egyértelmű átfedés figyelhető meg.

A két irányzat kapcsolatáról – a megvalósuló NPM-reformok sokrétűsége miatt – megoszlanak a vélemények. Frederickson az új közigazgatástan-mozgalmat az NPM-mozgalom előhírnökének tekinti, míg Hood [1995] és Grüning [2001] szerint az új közigazgatástan nem játszott jelentős szerepet a menedzsmenttanok formálásában. A valóság valahol a két szélsőséges álláspont között helyezkedik el: az NPM korai, angolszász verziója valóban kevesebb hasonlóságot mutat az új közigazgatástan-mozgalommal, mint az NPM későbbi, elsősorban a skandináv országok NPM

41 Ez az emberkép hasonlít a neoklasszikus közgazdaságtan által használt homo oeconomicus ember-képéhez, amelyet többek között Alter [1982] is jellemez cikkében. A neoklasszikus közgazdaságtan és az NPM emberképe azonban nem azonos. A különbség Simon döntéselméleti hozzájárulásainak köszönhető. Simon elméleteit következőkben ismertetjük.

42 Tanulmány szól arról, hogy az NPM számos gyakorlati megvalósulása a méltányosság ellen hatott.

(Terry [1998]), (Diefenbach [2009]). Arellano-Gault [2010] cikke részletesebben is elemzi az NPM-mozgalom és a méltányosság kapcsolatát.

korlatára jellemző, a közszféra döntéshozatali folyamataiba a lakosság aktív részvé-telét támogató verziója. Az NPM-irányzat a legerősebb szálakkal az új intézményi közgazdaságtanhoz kötődik, így most áttérünk ennek bemutatására.