Közösségi döntések elmélete

Míg az új közigazgatástan a súlyosbodó társadalmi problémákra adott válasza a köz-igazgatással foglalkozó tudományos elitnek, addig a közösségi döntések elmélete (public choice theory) a neoklasszikus közgazdaságtan axiómáira építve kíván ma-gyarázatot adni a közösségi döntéshozatalban tapasztalható anomáliákra. (Buchanan [1954]), (Buchanan [2003].) Az új közigazgatástan ismertetéséből is látható, hogy az az irányzat alapvetően a homo oeconomicus emberképét bírálta, és az önérdek he-lyett a közérdeket kívánta a fókuszba helyezni, a méltányosság és társadalmi igazsá-gosság fogalmainak középpontba helyezésével és ebből adódóan az állam szerepének átértékelésével. A közösségi döntések elméletének hívei elfogadják a neoklasszikus közgazdaságtan emberképét. Számukra a politikus, a bürokrata, a választó, a lobbizó vállalkozó mind a saját önérdekét követő, racionális, preferenciákkal és korlátokkal rendelkező egyén, aki aktívan vagy passzívan, de saját céljaiért küzd a rendelkezésé-re álló eszközökkel. A közösségi döntések elmélete az egyéni érdekekből vezeti le a társadalmi folyamatokat, így olyan javaslatokat tesz, amelyek az egyéni viselkedés megváltoztatására irányulnak az intézményi környezet módosításával (Blankart–

Koester [2006]). A public choice elmélet, ahogy maga a mainstream közgazdaságtan is, a módszertani individualizmus oldalán áll:

„A közösségi döntések szilárd magját három előfeltételezéssel lehet össze-foglalni: (1) módszertani individualizmus, (2) racionális választás és (3) po-litika mint csere.” (Buchanan [2003], 1. old.)

A közösségi döntések elmélete emberképéből adódóan alapvetően nem norma-tív javaslatokat tesz, inkább az adott társadalmi valóság leírására és megértésére vállalkozik.⁵¹ A Tullock–Buchanan [1999], Downs [1957]⁵² és Niskanen [2007]

51 Blankart–Koester ([2006], 172. old.) szerint ezzel szemben a fő célja a közösségi döntések elméle-tének, amelyet ők önálló paradigmának tekintenek, hogy normatív javaslataival a gazdasági és politi-kai intézmények fejlődését segítse elő. Egyetértünk Blankart és Koester megfogalmazásával, hiszen minden tudományos paradigma végső célja javító ötletek megfogalmazása, azonban ahhoz, hogy egy elmélet paradigmává váljék, az általa vizsgált problémát új megvilágításba kell helyeznie, azaz leírnia és megértenie. Buchanan ([2003], 1 és 8. old.) szerint: „A jelen (tanulmányom – beszúrás tőlem:

R.M.) alcíme a közösségi döntések elméletét inkább egy kutatási programként azonosítja, mint egy tudományágként vagy akár a közgazdaságtudomány egy altudományaként. […] Ebben a fő kutatási

nevével fémjelzett gazdasági bürokráciaelmélet a bürokratikus szervezetek és a piaci szervezetek között tapasztalható hatékonyságbeli különbségeket a bürokrati-kus szervezetekben dolgozó aktorok egyénileg racionális viselkedéséből vezeti le.⁵³ (Eliassen–Sitter [2008], 95–99. old.) Tullock szerint a bürokrácia által hozott dön-tések közjavak, azonban a döntéshozók számára ezek magánjószágok.⁵⁴ A problé-mát tovább bonyolítja, hogy mivel a közigazgatás közjószágokat hoz létre, még-hozzá monopóliumként, így a fogyasztók nem rendelkeznek olyan eszközrendszer-rel, mint a magánjószágok estében, azaz nem képesek a keresletből és a kínálatból adódó gazdasági szankciókat alkalmazni a bürokratákkal szemben. Eszköz lehetne a kezükben a közös politikai fellépés, azonban Olson [1997] felhívja a figyelmet arra, hogy a nagyobb létszámú csoportok érdekérvényesítő képessége rosszabb, mint a kisebb létszámúaké, hiszen a szervezkedés tranzakciós költségei a csoport méretének növekedésével jelentősen megnőhetnek, továbbá a potyautas magatartás veszélye is jelentősen megnő.⁵⁵ Az eddigiekből következik, hogy a társadalom immunrendszere nehezen tud – akár pozitív ösztönzők, akár negatív szankciók alkalmazásával – fellépni az állami bürokraták cselekedeteiből származó, méltá-nyosságban, eredményességben és hatékonyságban tapasztalható veszteségek ellen.

Ezen logika mentén azonban a bürokrácia korlátlanul nőhetne és használhatná ki helyzetét. Mégsem ez történik. A közösségi döntések elmélete ezt azzal magyaráz-za, hogy a közigazgatási folyamatok összetettek, azaz sokszereplősek, és a külön-böző aktoroknak különkülön-böző érdekeik vannak. A bürokraták érdeke az adott szerve-zet növekedése, akár a hatékonyság kárára is. Ezzel szemben a politikusok érdeke, hogy politikai hatalmukat megtarthassák, amelyhez demokratikus körülmények között a lakosság bizalmát kell elnyerniük, akiknek viszont az az érdekük, hogy a bürokrácia hatékonyan és eredményesen működjön. Valójában az érdekek és a hoz-zájuk kapcsolódó erőpozíciók bonyolult hálózata teremti meg azt az egyensúlyt,

programban természetesen mind pozitív, mind normatív elemek megtalálhatóak.” A normatív megkö-zelítésre jó példa Niskanen [2006] rövid tanulmánya a CATO Journalban, amelyben a Gary Becker és Milton Friedman által javasolt „Starve The Beast” elv ellen érvel, azaz az ellen hoz fel érveket, hogy az adócsökkentés a legjobb módja az állam méretének csökkentésére. A „Starve The Beast” elv a republikánusok politikája volt az USS-ban, amely a költségvetési hiányt az állam méretének csökken-tése érdekében használta. Lásd erről: (Osborne–Hutchinson [2006], 15. old.)

52 Az 1957-es cikket, amelyből könyv is született még az adott évben, magyarul is olvashatjuk a Közgazdasági Szemle 1990. évi 9. számában: (Downs [1990]).

53 Az NPM elfogadja ezt a feltételezést, és mint majd a következő fejezetben bemutatjuk, erre a prob-lémára is gyakorlati (sok szempontból normatív) választ kíván adni azzal, hogy javaslatot tesz bizo-nyos menedzsmenteszközök és -struktúrák bevezetésére. Ha elfogadjuk, hogy a közigazgatásban dolgozók alapvető feladata a közjó növelése, de egyben azt is elfogadjuk, hogy az egyes szereplők-nek, az emberi természetből adódóan, nem a közjó növelése, hanem a saját hasznuk maximalizálása a célja, akkor már felismertük azt az ellentmondást és társadalmi problémát, amelyre a közigazgatással foglalkozó tudósok és gyakorlati szakemberek választ keresnek. A jelen dolgozat sem másra keresi a választ, mint arra, hogy mely kultúrák, országok esetében lehetnek hatékonyak azok az eszközök, amelyeket az NPM javasol a fenti probléma kezelésére. Azt feltételezzük, hogy egy adott javaslat, legyen akár köthető az NPM-hez, akár nem, különböző hatást fog kiváltani és különböző eredményre fog vezetni az adott társadalom intézményi közegétől és kultúrájától függően.

54 Itt érdemes lehet megemlíteni a járadékvadászat (rent seeking) fogalmát, amelyet szisztematikusan Tullock [1967] elemzett. Magát a fogalmat, „rent seeking”, (Krueger [1974]) vezette be.

55 Ennek mértéke azonban kultúránként eltérhet.

amely végül korlátozza az egyes aktorok önérdek-érvényesítő képességét. Ha képe-sek vagyunk megfelelő módon elosztani az egyes szereplők között az érdekérvé-nyesítő képességet – márpedig egy társadalom intézményrendszere valójában ezt teszi –, akkor biztosíthatunk egy olyan egyensúlyt, amelyben a közjó érvényesülni képes.⁵⁶ Az NPM számos javaslata arra vonatkozik, hogy miként lehet a közigazga-táson belül az ellenőrzések rendszerének megalkotásával, az egyes szereplők céljai-nak és érdekeinek definiálásával és szétválasztásával azt az egyensúlyi helyzetet megteremteni, amikor az egyéni szintű önérdekkövetés végül a közjó maximalizá-lásához vezet.

A közösségi döntések elmélete a bürokraták és a politikusok önérdekkövetésé-ből, a közöttük meghúzódó ellentétekből (ügynök-megbízó probléma⁵⁷) az állam-polgárok gyenge érdekérvényesítő képességéből (Olson [1997]) és racionális tudat-lanságából⁵⁸ (aszimmetrikus információ) (Downs [1957]) indul ki. Míg a bürokra-ták a saját anyagi jólétüket maximalizálják, addig a politikusok a megszerezhető szavazatokat – és azon keresztül a saját anyagi jólétüket. Az állampolgárok szin-tén a saját anyagi jólétüket maximalizálják, azaz csak azt a politikusi döntést támogatják, amely közvetlenül növeli saját hasznosságukat (fiskális illúzió elmé-lete⁵⁹), de elutasítja a hosszabb távon és őket közvetlenül nem érintő közjavak termelését. A vállalkozások és kisebb társadalmi csoportok azonban erőteljes lobbierőt képviselnek, amelyek eltéríthetik a politikai döntéshozókat az állampol-gári érdekek képviseletétől.

Az NPM emberképét leginkább a fentebb bemutatott közösségi döntések elmé-lete formálta. (Denhardt–Denhardt [2000])⁶⁰ Mivel a közösségi döntések elmélete az új intézményi közgazdaságtan irányzatának egyik meghatározó áramlata, így nem meglepő, hogy az e paradigmában kutató tudósok a felismert társadalmi prob-lémákra alapvetően intézményi válaszokat javasoltak.

56 A valóságban azonban azt látjuk, hogy bizonyos társadalmak esetében ez az egyensúlyi helyzet kialakult, míg a világ országainak többségében még nem sikerült megvalósítani ezt. Jogos kérdés, hogy miért van ez, és mi szükséges az egyensúly megteremtéséhez.

57 Ezzel kapcsolatban lásd: (Buchanan [1996]).

58 Arrow ([1969], 107. old.) szerint: „mivel bármely egyéni szavazatnak csak nagyon kicsi hatása van, nem éri meg a szavazónak, hogy információt szerezzen, kivéve, ha az érdekeltsége az eredeti ügyben jóval nagyobb, mint az információ költsége.”

59 Csontos ([1995], 1118. old.) a következőképpen definiálja a fiskális illúzió fogalmát: „A közgazda-ságtan és ezen belül a közösségi döntések elmélete fiskális illúziók létezéséről beszél abban az eset-ben, amikor a szavazópolgárok nem képesek fölmérni a kormányzati költekezés következményeit, illetve alábecsülik a kormányzati programok valódi költségeit. Fiskális illúziók létezése tehát az alapvető költségvetési paraméterek szisztematikusan torzított percepciójából fakad, és szuboptimális-sá teszi a választópolgárok fiskális döntéseit.”

60 (Denhardt–Denhardt [2000], 551. old.) szerint: „Mint olyan, az új közszolgálati menedzsment egyértelműen köthető a közösségi döntések elméletéhez a közigazgatásban. […] A közösségi dönté-sek elmélete nem csupán egy elegáns és ösztökélő kormányzati modellként, hanem egyfajta intellek-tuális útmutatásként is szolgál ahhoz, hogyan lehet a gyakorlatban csökkenteni a kormányzat méretét és ezzel a költségeket.”