Az NPM céljai

Az NPM elméleti hátterének áttekintése után annak célrendszerét kívánjuk bemu-tatni. Az NPM hívei – a különböző norma-, hagyomány- és értékrendszereik kö-vetkeztében – szerteágazó célokkal rendelkeztek, és szerteágazó eszközrendszerrel próbálták ezeket megvalósítani. Az NPM Hood ([1991], 3. old.) szerint négy

„megatrendhez” köthető:

1. az államigazgatás méretének csökkentése vagy legalább szinten tartása, 2. a központi állami vagyon privatizálása, vagy önkormányzatoknak való

át-adása,

3. a közszolgáltatások új szervezeti formáinak kialakítása,

4. végül az országspecifikus közigazgatási technikák helyett egy új, nemzetközi kooperációra és tudásmegosztásra épülő, a legjobb gyakorlatot felhasználó közigazgatási menedzsment kialakítása.

A hoodi „megatrendek” esetében a célok és az eszközök keverednek, amely igen gyakori az NPM-ről szóló tanulmányokban. Ez az egyik oka annak, hogy sok gyakorlati szakember az eszköz bevezetésének megvalósításában látja az NPM-reformok sikerérét. Az adott menedzsmenteszköz alkalmazása önmagában válik céllá, annak hatásától függetlenül. Annak érdekében, hogy ezt a hibát elkerüljük, érdemes definiálni, hogy milyen valós célokat tűz zászlajára az NPM-mozgalom, és ezen célok megvalósítása érdekében milyen eszközrendszert javasol.

Pollitt–Bouckaert ([2000], 21. old.) a közigazgatási reformok esetében egy célhie-rarchiát javasolnak alkalmazni. Ezen hierarchia csúcsára a következő fogalmakat helyezik: gazdaságosság, minőség, hatékonyság, eredményesség. A köztes célok között említik a politikusok ellenőrzési jogainak erősítését a bürokrácia felett, a köz-szolgálati menedzserek előtt álló bürokratikus akadályok csökkentését, a kormányzat elszámoltathatóságának biztosítását mind a választott képviselők, mind a lakosság részéről a megvalósított programokkal kapcsolatosan. Pollitt és Bouckaert a lakosság mellett további érintettek céljaira is felhívja a figyelmet, így többek között arra is, hogy a politikusok sajátos célrendszerrel rendelkeznek. Céljuk a hatalmuk megőrzé-se, amelyhez a legkönnyebb út a status quo fenntartásán át vezet, ha szükséges, akár reformretorika mellett. Pollitt ([2007], 10–25. old.) nem véletlenül használja a diszkurzív konvergenciát: Európa országainak döntő többségében az NPM szóhasz-nálata és retorikája meghatározza a közigazgatás reformjáról szóló közbeszédet, azonban valódi, mélyreható reformokra csupán kevés országban vállalkozott a politi-kai elit.⁶⁵ A harmadik meghatározó csoport, amelyet közvetlenül érintenek az NPM-reformok és szintén önálló célhierarchiával rendelkezik, a bürokraták csoportja. Az NPM-reformok a bürokratikus koordináció leépítését célozzák, amelyből arra

65 Kutatásunk eredményei Pollitt diszkurzív konvergencia fogalmát is új megvilágításba helyezi.

keztethetnénk, hogy a bürokraták alapvetően ellenzik az NPM-irányzat törekvéseit.

Ez azonban nem minden esetben igaz, vannak országok, ahol a bürokrácia, a profesz-szionális közigazgatási kar állt az NPM-reformok élére.⁶⁶ A bürokraták céljainak integrálása nagyban elősegítheti a reform sikeres megvalósulását.

3. táblázat Az NPM-reformok főbb érintettjei és lehetséges céljaik Érintettek Elsődleges cél Lakosság Jobb közszolgáltatások, kevesebb adó

Politikusok Átfogó és hosszú távon stabil hatalom (újraválasztás), hírnév Bürokraták Magasabb fizetés, presztízs és hatalom,

jobb munkakörülmények, munkahelyi biztonság Forrás: Saját szerkesztés⁶⁷

Az egyes érintettek egymásnak ellentmondó céljait az új közszolgálati me-nedzsment a közösségi döntések elmélete alapján hozza közös nevezőre: a politiku-sok számára az újraválasztás a fontos, amelyet az állampolgári igények minél szé-lesebb körű kielégítésével tudnak elérni, ezért az NPM-irányzat a politikusok célja-inak megvalósulását az állampolgárok céljacélja-inak megvalósulásához köti. Ennek érdekében az NPM olyan menedzsmenttechnikák bevezetését javasolja, amelyek fokozzák a politikusok elszámoltathatóságát, egyben növelik a közszférában zajló folyamatok átláthatóságát a társadalom szélesebb rétegei számára. A bürokraták céljaihoz az NPM többféle módon viszonyul.⁶⁸ Egyrészről közvetlenül is támogatja azt a menedzseri önállóságuk növelésével. Emellett a teljesítmény alapján különb-séget kíván tenni a közszféra munkavállalói között. A jól teljesítők, azaz a szerve-zeti célok megvalósulásához leginkább hozzájáruló munkavállalóknak magasabb fizetést, nagyobb befolyást és stabilitást ígér, míg a szervezeti célok elérését nem megfelelő módon támogató szervezeti tagok számára akár negatív ösztönzőket is kilátásba helyez, azaz akár fizetéscsökkentést, hatáskörelvonást, végső soron pedig

66 Az azonban igaz, hogy a megvalósult NPM-irányzathoz köthető reformok esetében nem azon országokban valósultak meg a legátfogóbb és legmélyebb reformok, amelyekben a bürokraták álltak a reformmozgalom élére.

67 Az egyes csoportok egyéb szempontokkal és célokkal is rendelkezhetnek, így például a lakosság bizonyos része az elosztással kapcsolatos méltányossági kritériumokat is megfogalmazhat, de a legjel-lemzőbb célok minden bizonnyal a táblázatban felsoroltak. A fenti három csoporton kívül további lényeges érintettek például a piaci szereplők, a civil szervezetek, a tudományos közösség, a nemzet-közi szervezetek stb.

68 Egyik érintett csoport sem tekinthető egységesnek. Downs [1967] művére hivatkozva Eliassen–

Sitter ([2008], 96. old.) megállapítja: „A bürokraták típusai két véglet között helyezkednek el: az egyik véglet a törtetők (climbers) csoportja, akik a saját karrierjüket, hatalmukat és jövedelmüket he-lyezik a középpontba, míg a másik véglet az altruistább államférfiak (statesmen) csoportja, akik az általános jólétre törekednek, összhangban a közszolgálati ethosszal. Ezen kategóriák között helyez-kednek el a fontolva haladók (conservers), akik önérdekkövetőek, céljuk, hogy stabil és előre jelezhe-tő módon emelkedjenek a karrierlétrán; a zelóták, akik bizonyos programok mellett elkötelezettek, és ebből következően nyitottabbak a radikális változásra (ha ezek erősítik az általuk támogatott progra-mokat); és végezetül a szószólók (advocates), akik a szervezetükhöz lojálisak, és akik támogatnak mindent, ami az ő saját hatáskörükbe tartozik.”

az elbocsátás lehetőségét is fenntartja. A fentiekből jól látszik, hogy a bürokraták céljai ebben a rendszerben a politikusok és így az állampolgárok céljai alá rende-lődnek. Ebből adódik, hogy az NPM-irányzathoz tartozó reformok fontos része a választott politikusok ellenőrzési jogosítványainak kiterjesztése, illetve a közszféra emberi erőforrás menedzsment-rendszerének átalakítása, teljesítménykényszer al-kalmazása a munkavállalókkal szemben.

2. ábra Az érintettek közötti hierarchia az NPM-irányzat esetében

Forrás: Saját ábra

A fent bemutatott érvelési logika egyértelműen a közösségi döntések elméleté-ből ered:

„Demokráciában azok a hivatalnokok, akik a legfontosabb pozíciókat töltik be, nem védettek az elbocsátással szemben. A politikusokat a választók rúg-ják ki, míg ők nyilvánvalóan rendelkeznek bizonyos felügyelettel a közal-kalmazottak felett…” (Tullock [1971], 915. old.)

Olson [1997] szerint az egyes érintettek közül annak a csoportnak az érdekei ér-vényesülnek leginkább, amelyik relatív kis tagsággal rendelkezik, hiszen egyszerű-en és kis költségekkel koordinálható, valamint a tagok közötti viszonyok átlátható-ak. Mi garantálja akkor, hogy a választók csoportjának, amely a három kiemelt csoport közül messze a legnagyobb tagsággal rendelkezik, egyben a legkevésbé koordinált, érdekei érvényesülhessenek? Az intézményi közgazdászok szerint egy ország intézményrendszere képes ezt garantálni. Egy demokratikus jogállamban a stabil politikai-gazdasági-jogi intézményrendszer garantálja, hogy a lakosság céljai

Lakosság

Politikusok

Bürokraták

– bizonyos időintervallumon belül – érvényesüljenek.⁶⁹ A közösségi döntések el-mélete alapján jelölhetőek ki egyértelműen az NPM-reformok céljai, ezen elmélet nélkül azok ad hoc módon változtathatóak. A célok egyértelműsége nélkül pedig nem tudjuk kijelölni a reformok irányát, így nem tudjuk kiválasztani azokat az eszközöket, amelyek segítségével ezeket el kívánjuk érni.

Amennyiben elfogadjuk, hogy a lakosság célja a jobb minőségű közszolgáltatás nyújtása és a kisebb adóteher, úgy az adott országra / kultúrára jellemző többségi preferenciától függ, hogy a két cél közül melyik érvényesülhet, azaz melyiket fogja a politikai osztály támogatni. Lássuk be, ez a két cél nagy valószínűséggel egymás-sal szemben áll: egy szolgáltatás minőségének javítása legtöbbször nem a költségek csökkentésével jár együtt, hanem annak növekedésével. Ez persze nem feltétlenül van így, de gyakoribb, mint ennek ellentéte. Az NPM klasszikus, angolszász verzi-ója, amelyet Pollitt–Bouckaert ([2004], 98. old) piacosítónak vagy az NPM magjá-nak (core NPM group) nevez, egyértelműen a kisebb adóteher elérésére törekszik, amelyhez az állam méretének csökkentése szükséges. Azon országok esetében, ahol a társadalom preferenciái az adóterhek csökkentésével szemben a közszolgál-tatások minőségének és mennyiségének növelését részesítik előnyben, az NPM angolszász verziója nagy valószínűséggel nem vezethető be sikeresen, ezen orszá-gok inkább a lakosság erőteljesebb bevonására törekedtek a közügyek intézése során, illetve a rendszer átláthatóságának növelésére helyezték a megvalósuló re-formjaik során a hangsúlyt.⁷⁰ Ezeket az országokat, elsősorban Svédországra, Finn-országra és Hollandiára gondolva, Pollitt az állampolgári részvételt hangsúlyozó (participatory modernization) országok csoportjához sorolja. (Pollitt–Bouckaert [2004], 97. old.) Azon országok estében, amelyek lakossága közel egyforma igény-nyel lép fel mind az adócsökkentésért, mind az állami szolgáltatások színvonalának és mennyiségének növeléséért, a politikai elit nem képes a lakosság perferencia-rendezését egyértelműen érzékelni.⁷¹ Ebben az esetben a politikusok nincsenek abban a helyzetben, hogy a lakosság igényeit kielégítsék, így sikeres NPM-refor-mokra sem képesek.⁷² A dél-európai és a kelet-közép-európai országok döntően ebbe a csoportba tartoznak hipotézisem szerint.

69 Valójában az intézményrendszer a tranzakciós költségek drasztikus csökkentésével képes ezt elérni.

(North [1990]) Meyer ([2001], 358. old.) szerint az intézmények csökkentik a bizonytalanságot és stabil struktúrát hoznak létre, amely megkönnyíti az interakciókat, így csökkentve a tranzakciós költségeket.

70 Kelet-Közép-Európa országai, amelyek a szovjet típusú gazdasági rendszerből nemrég váltak demok-ratikus piacgazdaságokká, speciálisak esetek: a lakosság jelentős mennyiségű és magas minőségű állami szolgáltatásokat kíván igénybe venni, de az ehhez szükséges forrásokat nem kívánja biztosítani az állam számára. (Csillag [2009]) Az okok vizsgálata meghaladja a jelen tanulmány kereteit, de itt mindenkép-pen érdemes Kornai János életművére és Douglass North útfüggőség fogalmára hivatkozni.

71 A döntést az NPM-hez kapcsolódó reformokról, közvetett képviseleti demokráciák esetében, a politikai osztály hozza, illetve hagyja jóvá. Ezért nem a tényleges lakossági preferenciarendezés számít, hanem az, hogy ezt a politikusok miként érzékelik.

72 Ebből a gondolatmenetből az is következik, hogy míg az első két csoport esetében a kormányzás stabilabban működhet, azaz a lakossági igények kielégítése miatt a kormányok hosszabb távon hatal-mon maradhatnak, addig a kétértelmű preferenciával rendelkező lakossággal rendelkező országok esetében a kormányok instabilak és folyamatosan cserélődnek. E gondolatmenet empirikus ellenőrzé-se nem célja a jelen tanulmánynak.