A közösségi jogi keretek

A felsőoktatási intézmények irányításával összefüggő szabályozás teljes egészében nemzeti hatáskör, a közösségi normák e vonatkozásban nem tartalmaznak rendelkezéseket. Mindennek magyarázata abban rejlik, hogy az Európai Unió alapító okmányának is tekintett, az Európai Közösséget létrehozó Római Szerződés a

52

felsőoktatás területén rendkívül visszafogott.¹⁷⁶ Ugyanezzel a viszonylagos távolságtartással találkozunk, ha az Európai Bizottság hivatalos tájékoztatását olvassuk az Unió felsőoktatás területén végzett hivatalos tevékenységéről: „A nemzeti oktatási és képzési rendszerek kialakítása és működtetése az uniós tagországok kormányainak hatáskörébe tartozik, az pedig az egyetemek feladata, hogy saját tanterveiket összeállítsák. Tekintettel azonban arra, hogy a felsőoktatási rendszereknek Unió-szerte hasonló kihívásokkal kell szembenézniük, egyértelmű előnyök származnak abból, ha az EU-országok együttműködnek egymással.”¹⁷⁷ Ugyanitt a Bizottság úgy definiálja saját feladatát, mint a szakpolitikai döntési hatáskörrel rendelkező szervekkel való szoros együttműködést a felsőoktatási politikák továbbfejlesztésének elősegítése érdekében, valamint a mobilitást, a készségek és képességek elismerését javító, és az európai felsőoktatási intézményekre vonatkozó információkhoz való hozzáférést megkönnyítő eszközök kifejlesztését.¹⁷⁸

Mindebből úgy tűnik, hogy a felsőoktatáson keresztül megvalósuló europaizálódásban az Unió csak katalizátor, a tagállamok proaktív szerepvállalása nélkülözhetetlen. Az elmúlt bő másfél – illetve bizonyos területeken két és fél – évtized folyamatait áttekintve a legerőteljesebb hatást mégis egy bizonyos értelemben az Unión kívüli eszköz, az ún.

Bolognai Nyilatkozat¹⁷⁹ váltotta ki, majd a folyamat kereteit a nyomában kialakult Európai Felsőoktatási Térség¹⁸⁰ biztosította, illetőleg biztosítja ma is. Igaz, ez utóbbi működtetésében az Unió aktív szerepvállalása már szükségszerű, minthogy jelenleg az

„Oktatás és képzés 2020” elnevezésű Stratégiai keretrendszert¹⁸¹ tekinthetjük olyan eszköznek, amely már egyértelműen a bizottsági, tehát uniós szerepvállalást jelenti.

Ugyanakkor az EU nem csupán elvekkel, keretekkel és ajánlásokkal járul hozzá a felsőoktatás fejlesztéséhez és az együttműködés serkentéséhez, hanem közvetlenül

176 KIRÁLY MIKLÓS: Unity and Diversity: The Cultural Effects of the Law of the European Union.

Budapest, 2011. 114. o., SZIGETI ANDREA: Tanulmányok a jogi alapismeretek köréből. Szent István Társulat, Budapest, 2008. 87. o. [Lásd: Római Szerződés 149. (126) cikk]

177 http://ec.europa.eu/education/policy/higher-education/index_hu.htm (2016.03.22.)

178 http://ec.europa.eu/education/policy/higher-education/index_hu.htm (2016.03.22.)

179http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/documents/MDC/BOLOGNA_DECLARATIO N1.pdf (2016.03.24.)

180 HRUBOS ILDIKÓ: Az európai felsőoktatási reform előzményei, indítékai és az első öt éves szakasz eredményei, in: IZIKNÉ HENDRI GABRIELLA (szerk.): Magyarország a kibővülő Európai Unióban. Az európai felsőoktatás reformja. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2006. 91–92. o. (2006b)

181 http://ec.europa.eu/education/policy/strategic-framework/index_hu.htm (2016.03.22.)

53

oktatási, kutatási és innovációs projektjein keresztül, valamint ösztöndíjakkal erőteljesen támogatja is a tagállamok felsőoktatását.¹⁸²

Látható, hogy noha az Európai Unió jobbára csak a katalizátor szerepét tölti be, ennek ellenére tevékenysége egyre markánsabb, különösen a XXI. században figyelhető meg erőteljes aktivizálódás. Mégis, egyelőre nem látszik egy, a korábbinál látványosabb, a szigorú szubszidiaritást áttörő irányba történő elmozdulás. Ebből arra is következtethetünk, hogy a közeljövőben nem várható az intézményirányítási felelősség közvetlen megalapozása sem.

Annak ellenére, hogy a felsőoktatás révén kiteljesedő europaizáció alábbiakban bemutatott eszközei az intézményirányítási felelősség tagállami szabályozására közvetlenül nem hatnak ki, azoknak a jelen értekezés szempontjából sajátos szerepük van.

A mindenkor hatályos, a felsőoktatást szabályozó törvények az intézmények feladatává tették – és ezáltal közvetve az intézmény vezetőjének hatáskörébe helyezték – az oktatás fejlesztését és nemzetközi kereteinek biztosítását.¹⁸³ Az állami intézmények rektorainak a jelenleg drasztikusan leszűkített hatáskörében pedig még a korábbinál is hangsúlyosabban jelenik meg a hazai és nemzetközi oktatási és kutatási kapcsolatokért, együttműködésért való felelősség.¹⁸⁴ Ez pedig azt jelenti, hogy egy, az Európai Felsőoktatási Térségben működő intézmény vezetőjének felelősségére akkor is kihatnak a felsőoktatás európai fejlődésének eredményei, ha maga a közösségi normaösszesség kifejezetten nem tartalmaz felelősséget, vagy annak tagállami szabályozását megalapozó rendelkezéseket.

E körben pedig az intézményvezetői felelősség a felsőoktatás europaizációjának is nevezett¹⁸⁵ folyamatban való közreműködésben jelenik meg. Ennek keretét részben az

182 KIRÁLY MIKLÓS 2011, i.m. 116–117. o., MEZEY BARNA: A magyar felsőoktatás és az Európai Unió. Európai Tükör 2010. évi 11–12. sz. 99. o. Ugyanakkor ugyanitt Mezey arra is felhívja a figyelmet, hogy az uniós tagsággal megnyílt lehetőségekkel a fejletlenebb államok nehezen tudnak élni, versenyhátrányuk óriási, amelyet súlyosbít a mobilitással élők nem egyenlő anyagi helyzete, ráadásul a munkaerő mobilitása a felsőoktatás legtehetségesebb munkatársainak elvesztésével is járhat. MEZEY BARNA 2010, i.m. 100–101. o., TATTAY LEVENTE: Gondolatok a kutatóegyetemről. Iustum Aequum Salutare 2010. évi 3. sz. 130–133. o.

183 Ftv.1. 7. § (2) bek., Ftv.2. 29. § (2) bek.,

184 Nftv. 13. § (7) bek. aa) pont.

185 SZOLÁR ÉVA: Mi a Bologna-folyamat? In: KOZMA TAMÁS – PATAKI GYÖNGYVÉR (szerk.):

kisebbségi felsőoktatás és a Bologna-folyamat. Debreceni Egyetem Felsőoktatási Kutató és Fejlesztő Központ, Debrecen, 2011. 16. o.

54

uniós döntések, részben az azok tagállami végrehajtását biztosító kormányzati tevékenység, azaz jelenleg az „Oktatás és képzés 2020” mint uniós intézkedés¹⁸⁶ és az azokkal kapcsolatos magyarországi teendők jelentik. Persze e szakmai felelősséget a kvalifikált munkaerő áramlását elősegítő és ezáltal a külföldi továbbtanulás akadályait lebontó 1997-es Lisszaboni Egyezmény, az átjárható és nyitott európai felsőoktatási térség létrehozására felhívó 1998-as Sorbonne Nyilatkozat, majd végső soron az 1999-es Bolognai Nyilatkozat, azaz a tulajdonképpen az európai felsőoktatási reform kezdeteként tekinthető aktus alapozza meg.¹⁸⁷

A felsőoktatás europaizációja során tehát mind a bolognai folyamatba illeszkedő ajánlások, nyilatkozatok, mind az Európai Bizottság által hozott, az előbbiekre épülő intézkedések két nagy feladatcsoportot róttak a nemzeti kormányokra, így a magyarra is.¹⁸⁸ Egyrészt a kodifikációk során biztosítsák azoknak a nemzeti jogrendbe implementálását, másrészt a végrehajtás szintjén tegyék meg a szükséges intézkedéseket.

A bergeni találkozóra készített országjelentés¹⁸⁹ tételesen összefoglalja a 2005-ig tett intézkedéseket, lényegében négy csoportba sorolva a kormányzati tevékenységet:

koncepcionális¹⁹⁰, jogalkotási¹⁹¹, szervezési, szervezeti¹⁹² és programalkotási¹⁹³ területen elért eredményeket ismertetve. Mindezek végrehajtása nem lett volna lehetséges az intézmények aktív közreműködése nélkül. Ezért a miniszteriális szervek mellett a Magyar

186 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=URISERV%3Aef0016 (2016.03.24.)

187 HRUBOS ILDIKÓ 2006b, i.m 90. o.

188 A Bologna folyamat összefoglalására lásd: SACHA GARBEN: EU Higher Education Law. The Bologna Process and Harmonization by Stealth. Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2011. 11−52. o., MATTHIAS KILIAN: Die Europäisierung des Hochschulraumes. Juristenzeitung, 2006. évi. 5. sz.

209−210. o.

189 https://www.felvi.hu/pub_bin/kep/felsooktatasimuhely/orszagjelentes_bergenbe.pdf (2016.03.25.)

190 „Csatlakozás az Európai Felsőoktatási Térséghez” elnevezésű program (ismertetésére lásd:

BARAKONYI KÁROLY 2009a, i.m. 279–285. o.), majd ennek alapján (2004-ben) a „Magyar Universitas Program” a későbbi jogszabály alkotási program szakmai és politikai konszenzuson alapuló feladatait meghatározandó. [1068/2004. (VII. 9.) sz. Korm. határozat a Magyar Universitas Programról, valamint az új felsőoktatási törvény koncepciójáról]

191 Pl. a felsőoktatási tanulmányi pontrendszer (kreditrendszer) bevezetéséről és az intézményi tanulmányi pontrendszerek egységes nyilvántartásáról szóló 90/1998. (V. 8.) Korm. rendelet, az azt 2000-ben hatályon kívül helyező és helyébe lépő azonos című 200/2000. (XI. 29.) Korm. rendelet, amelyet két év elteltével módosítottak, majd az új törvényre tekintettel a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról 79/2006. (IV. 5.) Korm. rendelet hatályon kívül helyezte; vagy az Európai Felsőoktatási Térség megvalósítása érdekében a hallgatói mobilitás elősegítéséről szóló 2082/2004. (IV.

15.) Korm. határozat.

192 Pl. az MRK-FFK Bologna-bizottságának létrehozása, együttműködve a MAB-bal valamennyi képzési területen a többciklusú képzés első képzési szakaszának kialakítása érdekében.

193 Pl. pályázatok, stratégiák, tananyagfejlesztések [pl. Strukturális Alapokból megvalósuló felsőoktatási szerkezeti és tartalmi fejlesztések (HEFOP pályázat), az egész életen át tartó tanulás magyarországi kiépítésének stratégiája]

55

Rektori Konferencia (illetőleg kezdetben a Főiskolai Főigazgatói Konferencia) mellett szakterületi Bologna-bizottságok biztosították a szakmai koordinációt.¹⁹⁴ Az egész életen át tartó tanulás stratégiáját megfogalmazó 2005-ös kormányhatározat¹⁹⁵ kormányzati ciklusokon átívelő időtávban, 2013-ig rögzítette az – e körben a felsőoktatást is érintő – elérendő célokat. Az állami intézkedések sorában a 2010-es kormányváltás sem hozott gyökeres változást. Ezt jól példázza, hogy az EURÓPA 2020 keretében megalkotandó egész életen át tartó tanulás nemzeti stratégiájában „a beavatkozási területek pedig igyekeznek az oktatási és képzési rendszerek teljes egészét átfogni, az óvodai neveléstől kezdve a szakképzésen át a felsőoktatásig és felnőttképzésig.”¹⁹⁶ Maga a szakmai anyag gyakorlatilag az uniós stratégia végrehajtásának ütemezését és feladatszintű lebontását tartalmazza.¹⁹⁷

Arra a Strat. 2014. is rámutat, hogy „[a]z egész életen át tartó tanulás stratégiájának megvalósítását szolgáló feladatokról az illetékes tárcák (Emberi Erőforrások Minisztériuma és a Nemzetgazdasági Minisztérium) kétévente előrehaladási jelentésben adtak tájékoztatást a Kormány részére. Az előrehaladási jelentések inkább monitoring jellegűek voltak, hatásvizsgálat, kutatás nem kapcsolódott hozzájuk.”¹⁹⁸ A Strat. 2014. a 2010-es kormányváltást követő politikai nyilatkozatokat¹⁹⁹ és stratégiai dokumentumokat²⁰⁰ egyaránt az uniós stratégia végrehajtási alapjának tekinti, iránymutatónak tartja keretstratégia célrendszerének meghatározásánál.²⁰¹ Az ezekre épülő célokat és intézkedéseket áttekintve úgy tűnik, hogy – legalábbis a címkék szintjén – a jelenlegi kormányzati intézkedésekben is megjelennek az „Oktatás és képzés 2020”

program megvalósítását szolgáló elemek.²⁰²

194 A magyarországi folyamatokról részletes összefoglalót ad: SZOLÁR ÉVA: A felsőoktatás reformja és a Bologna-folyamat Magyarországon. Magyar Pedagógia, 2010. évi 3. szám 239–263. o.

195 Az egész életen át tartó tanulás stratégiájának megvalósítását szolgáló feladatokról szóló 2212/2005. (X.

13.) Korm. határozat.

196 FORRAI SZILVIA: Az Európai Uniós irányelvek hatása a magyar élethosszig tartó tanulás szakpolitikájára. Az elmúlt 10 év retorikája. 2014. 36. o.

(http://www.tudasminta.hu/kiadvanyok/Az%20Europai%20Unios%20iranyelvek%20hatasa%20a%20ma gyar%20elethosszig%20tarto%20tanulas%20szakpolitikajara%20Az%20elmult%2010%20ev%20retorika ja.pdf 2016.03.31.)

197Az egész életen át tartó tanulás szakpolitikájának keretstratégiája a 2014/2020 közötti időszakra (a továbbiakban: Strat. 2014.) http://www.kormany.hu/download/7/fe/20000/Egész életen át tartó tanulás.pdf

198 Strat. 2014. 12. o.

199 Pl. Nemzeti Együttműködés Programja

200 Új Széchenyi, Széll Kálmán Terv, EU 2020 Nemzeti Reform Program, Tudománypolitikai Stratégia (tervezet), A felsőoktatás megújításának stratégiai irányai (tervezet)

201 Strat. 2014. 16. o.

202 Strat. 2014.. 85–88. o.

56

A felsőoktatás területén annak diverzifikációja és differenciálódása került stratégiai feladatként meghatározásra.²⁰³ Ehhez kiindulópont az Nftv., mint amelynek célja a magyar felsőoktatás színvonalának emelése és védelme, az állami finanszírozás kiszámíthatóvá tétele, a minőség biztosítása, a finanszírozási források diverzifikálása.

Ennek érdekében előirányozza olyan megfelelő profilú és jó hatékonyságú intézmények kialakítását, amelyek képesek reagálni a változó képzési és kutatási igényekre, valamint hatékonyan képesek gazdálkodni és betöltetni a felsőoktatás harmadik misszióját, társadalmi szerepvállalásának erősítését.²⁰⁴ Az anyag beavatkozási pontként rögzíti, hogy a demográfiai mutatók alapján az alapképzésbe potenciálisan belépők száma csökken, így az egész életen át tartó tanulás keretében gondoskodni kell az át- és továbbképzés felsőoktatásban történő megvalósításához szükséges kapacitásbővítésről, továbbá – az uniós stratégiára reflektálva – napirenden marad a képzési kimeneteknek a gazdasági igényekhez igazítása és a munkaerőpiacra történő biztos belépés megalapozása.²⁰⁵ Ezen felül a Strat. 2014. további intézkedési pontként határozza meg a felsőoktatás vonzerejének növelését a 25–55 évesek körében; a felsőoktatás-bázisú tanulási szolgáltató hálózatok kialakítását; a felsőoktatásnak a gazdaság igényei szerinti átalakítását; a nemzetköziesítést és hallgatói mobilitást.²⁰⁶

Az „Oktatás és képzés 2020” (illetve az egész EURÓPA 2020) (keret)stratégia hazai megvalósításáról szóló kormányzati anyag részletesen felsorolja és ismerteti mindazon alapdokumentumokat, terveket, jogszabályokat, amelyek ezek szerint nem csupán illeszkednek az Unió elvárásaihoz, de azok maradéktalan megvalósítását szolgálják. Jelen értekezés nem tere annak, hogy értékelésre kerüljön a felsőoktatáshoz kapcsolódó jogszabályok és kormányzati intézkedések akár céljainak, konkrét megvalósulásuknak, akár azok módjának a Strat. 2014.-ben megfogalmazottakkal és az uniós elvárásokkal való összhangja. Azok bemutatásával mindössze arra kívántam utalni, hogy bár a stratégia szintjén megfogalmazott gondolatok az uniós politika követését tükrözik a felsőoktatás területén, az is látható, hogy a Strat. 2014.-ben szereplő eszközök jelentős

203 Strat. 2014. 7.2.4. pont

204 Strat. 2014. 85. o.

205 Strat. 2014.. 85–86. o.

206 Strat. 2014. 86–88. o. KIS NORBERT – KÁDÁR KRISZTIÁN: A magyar felsőoktatás jövőképe, in:

CSERNY ÁKOS (szerk.): Ünnepi tanulmányok Rácz Attila 75. születésnapja tiszteletére, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó Zrt., Budapest, 2013.

57

részének vagy nincs is érdemi kapcsolata az EURÓPA 2020 stratégiával, vagy eredményük az abban elvárttal ellentétes, vagy attól messze elmarad. Mindezzel összefüggésben pedig egyrészt elvi éllel merül fel a kérdés, hogy milyen felelősséggel bírnak a felsőoktatási intézmények vezetői e stratégiák intézményi és intézményhálózati szintű végrehajtásában, másrészt szükséges rámutatni, hogy ehhez a hatásköri, financiális és a célokkal összhangban álló normatív keretekben megjelenő eszközrendszer korántsem biztosított, emellett pedig teljességgel szabályozatlan, hogy ki és milyen szempontok alapján vizsgálja – ha vizsgálja – e felelősséget.

A közösségi jogi keretek rövid áttekintése során érdemes feltenni a kérdést, vajon az Európai Bíróság joggyakorlata kihathat-e valamilyen mértékben az intézményvezetői felelősségre. Noha ahogy a közösségi szabályozásról, úgy – és éppen annak következtében – a közösségi bírósági gyakorlatról is elmondható, hogy meglehetősen szűk terjedelmű, és alapvetően a tagállamok szabályozása számára ad útmutatást, azonban közvetve az intézmények működésére is kihat. E joggyakorlatban kiforrott elvek²⁰⁷ ugyanis az intézményi hatáskörbe tartozó belső szabályozás (pl. mesterképzés, doktori képzés felvételi követelményei, külföldi hallgatóktól szedhető tandíj mértékének meghatározása²⁰⁸) során is szem előtt tartandók, ez pedig végső soron intézményvezetői felelősség.²⁰⁹