Ahogy arra már utaltam, a felsőoktatási intézmények kialakulásának és fejlődésének története mindmáig meghatározó alapokra helyezte a szervezeti kereteket. A hatályos rendelkezések – a kancellári jogintézmény 2014. július 24-i bevezetéséig – a korábbi szabályozáshoz rendkívül hasonló, annak szerves fejlődését jelentő (és a III.3.1.
fejezetben részletesebben is bemutatandó) Ftv.2.-ben rögzítettekkel azonosak voltak. Ezt követően pedig a gazdasági főigazgató, ennek hiányában gazdasági igazgató és az igazgatási feladatot ellátó hivatal vezetője (főtitkár vagy a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott más megnevezéssel) megjelölésű magasabb vezetői megbízásokat a kancellár váltotta fel.142 A vezetők köre az Ftv.2.-ben előírthoz képest érdemben nem változott. Tehát bár általánosságban a közalkalmazotti körben egymástól elkülönülő két vezetői szintet mindig ágazati végrehajtási rendelet határozza meg,143 az
141 FÖLDI ANDRÁS i.m. 84. o.
142 A felsőoktatási intézményekben – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározottak alapján – a következő magasabb vezetői megbízások adhatók: rektor, rektorhelyettes, főigazgató, dékán, kancellár. A felsőoktatási intézményekben – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározottak alapján az előzőekben felsoroltakon kívül – a következő vezetői megbízások adhatók: a rektor, rektorhelyettes kivételével az előzőekben felsoroltak helyettesei, a szervezeti egység vezetői és vezetőhelyettesei (Nftv.
37. §). Ezen kívül magasabb vezető lehet még az egészségügyi felsőoktatási intézményben az egészségügyi szolgáltatás irányításáért felelős vezető, ha az nem a kancellár [Nftv. 99. § (3) bek.].
143 HORVÁTH ISTVÁN: A munkavállaló kártérítési felelőssége, in: GYULAVÁRI TAMÁS (szerk.):
Munkajog ELTE Eötvös Kiadó Budapest, 2014. 563. o.
46
Nftv. megőrizte e körben a felsőoktatás különállóságát, és törvényi szinten tartotta a vezetői hierarchia szabályait.
A kancellár jogintézménye – bár bevezetése az elmúlt közel száz évben időről időre felmerült − kétségtelenül újdonságként jelent meg a felsőoktatási intézmények működésében.144 Az első kancellárok hivatalba lépése óta rövid idő telt el, és noha újabb és újabb (a kormányzat részéről szuperlatívuszokban nyilatkozó,145 más sajtóorgánumokban botrányokat bemutató146) információk ismerhetők meg, ezek nem alkalmasak a tényszerű elemzésre. Megjegyzendő, hogy a jogintézmény átfogó bemutatásában a szakirodalom sem bővelkedik, egyetlen kivételtől eltekintve147 mindezidáig csupán óvatos értékelésre került sor.148
A felsőoktatási intézmények döntéshozatali mechanizmusában hagyományosan jelen van az egyszemélyi vezető mellett – a kezdetben csak az egyetem oktatóiból, jelenleg vagy
144 A kézirat lezárást követően, 2016. november 5. napján lépett hatályba az egyes törvényeknek az egyetemi kórházak létrehozásával, fenntartásával és működésével kapcsolatos módosításáról szóló 2016.
évi CXIII. törvény, amely bevezette a klinikai központ fogalmát és az azt vezető egészségügyi szolgáltatásért felelős vezető, illetve a klinikai központot és egyetemi kórházat is működtető egészségügyi felsőoktatási intézményekben kötelezően megalakítandó, az egészségügyi szolgáltatások egységes szakmai irányítását végző Egészségügyi Irányító Testület jogintézményét. Ezen módosításokra azok bevezetésének időbelisége okán a jelen értekezés már nem tér ki.
145 http://www.vg.hu/kozelet/palkovics-az-egyetemi-kancellari-rendszer-sikeres-451770 (2016.06.16.),
146 KOVÁTS GERGELY: Előszó, in: KOVÁTS GERGELY (szerk.): A kancellári rendszer bevezetése a magyar felsőoktatásban. Tapasztalatok és várakozások. Budapesti Corvinus Egyetem, Nemzetközi Felsőoktatási Kutatások Központja, Budapest, 2016. 5. o.,
http://eduline.hu/felsooktatas/2015/3/12/Kinos_zagyvasagokkal_nyertek_a_felsooktatas_5X4YH6
147 KOVÁTS GERGELY (szerk.): A kancellári rendszer bevezetése a magyar felsőoktatásban.
Tapasztalatok és várakozások. Budapesti Corvinus Egyetem, Nemzetközi Felsőoktatási Kutatások Központja, Budapest, 2016.
148 G. KARÁCSONY GERGELY 2004a. i.m. 44–46. o., VERES PÁL – GOLOVICS JÓZSEF: Kancellári rendszer a magyar felsőoktatásban: Célok, funkciók és szerepek Polgári Szemle: gazdasági és társadalmi folyóirat. 2015. évi 1–3. sz. 209–221. o., BÁRÁNY V. FANNY: Új irányok a felsőoktatási igazgatásban – a kancellári rendszer közjogi és (szak)politikai dilemmái. Ars Boni jogi folyóirat 2014. szeptember 5.
(http://www.arsboni.hu/uj-iranyok-a-felsooktatasi-igazgatasban-a-kancellari-rendszer-kozjogi-es-szakpolitikai-dilemmai.html 2016.06.16.), FÜLÖP PÉTER: A felsőoktatás igazgatás, in: BENCSIK ANDRÁS (szerk.): Közigazgatási jog. Különös rész. Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2014. 177.
o.
47
az egyetem polgáraiból (tehát oktatókból és hallgatókból), vagy más, a törvényben meghatározott személyekből álló – a vezető döntéséhez szükséges előzetes véleményt vagy egyetértést megadó, javaslattevő testület, amely gyakran maga is döntési jogkörrel rendelkezik.149 Egy, az egyetemvezetők körében készített felmérés bemutatta, hogy e meghatározó személyek kritikusan látják a szenátus működését, amelynek legproblematikusabb pontjai a lassúság és nehézkesség mellett a tagok felkészületlensége, érdektelensége és felelőtlensége, a hallgatói tagok esetében befolyásolhatóságuk, a kollektív érdekérvényesítés helyett saját szempontjaik előtérbe helyezése, amely gyakran formális döntésekhez, formális működéshez vezet, részben erre hivatkozással is felvetve a szenátus hatásköre csökkentésének gondolatát is.150 Megjegyzendő, hogy több nyugat-európai megoldás mintaként szolgálhat arra, miként határolhatók el egymástól a tudományos hatáskörök és a gazdasági szempontok, ezért önmagában nem a felvetéstől kell óvakodni, azonban a megvalósítás részletei már kiemelt figyelmet igényelnek.151
Mindezek ellenére az Nftv. hatálybalépése időpontjában a szenátusra és testületekre irányadó szabályozási körben érdemi változást nem hozott. Első olvasásra itt is szembetűnő, hogy sok esetben az Ftv.2. szövegezése került átemelésre. Ugyanakkor sok esetben – a széles körű rendeletalkotási felhatalmazásra tekintettel – az egyes témákat szabályozó normaszövegrészek rövidültek, és a jogalkotó látható szándéka volt a törvényben szabályozott működési struktúra nagyvonalúbb keretek közé helyezése. Ez persze korántsem laza, autonóm módon kitölthető kereteket jelentett, sokkal inkább elégtelen és ezáltal a rendeletekkel kormányzati hatáskörben pontosítható szabályozást.
Eleinte nem változott a szenátus szerepe sem, s ugyan a hatályos szöveg is változatlanul kimondja, hogy az a felsőoktatási intézmény vezető testülete, melyet megilletnek az intézmény Alaptörvényben rögzített jogosultságai, a kancellár, majd a konzisztórium jogintézményének bevezetése után ez a súly jelentősen csökkent.152 Ez a súlytalanodás nem a hatáskörben érhetőtetten, hiszen az jóformán nem változott, továbbra is elsősorban
149 KOCSIS MIKLÓS 2011a, i.m. 142–145. o., illetve KOCSIS MIKLÓS 2010, i.m. 63. o.
150 KECZER GABRIELLA: Egyetemirányítás: lehetőségek és korlátok. Egyesület Közép-Európa Kutatására, Szeged, 2010. i.m.125–127. o.
151 HAMZA GÁBOR: Az egyetemi autonómia reformjának kérdéséhez. Magyar Tudomány 2014. évi 2. sz.
130–131., 138–139. o.
152 Nftv. 12. § (1)-(2) bek.
48
stratégiai ügyekben jogosult eljárni.153 Ez azonban csak első látásra tűnik impozánsnak, hiszen ezek közül a legjelentősebbek, az intézményfejlesztési terv, illetve annak részeként a kutatási-fejlesztési innovációs stratégia, a költségvetés és a vagyongazdálkodási terv nem csupán gazdasági működtetési kérdéseket érintenek, hanem az intézmény alapfeladatait, rendeltetését, az alaptörvényben rögzített jogok gyakorlásának lehetőségét biztosító tevékenységét is, amely kérdésekben a szenátus eljárása a konzisztórium hatásköre útján korlátozott.154 Emellett a konzisztórium működése jelentősen kihat a vezetői felelősség terjedelmére is, mert nem csupán a kancellári hatáskör – egyetlen – érdemi korlátját jelenti, hanem az autonómia szűkítésének újabb eszközét. Bár a konzisztórium tulajdonképpen a kancellár hatáskörét zsugorította, átvéve tőle az egyetértési jog gyakorlását a legerősebb, ezáltal a szenátusnak részben ellensúlyát jelentő hatáskörök esetén, ezzel áttételesen a szenátus hatáskörgyakorlásának szabadságát is leszűkítette.155
Az Nftv. szerint a konzisztórium az állami felsőoktatási intézményben az intézmény stratégiai döntéseinek megalapozása, valamint a gazdálkodási tevékenység szakmai támogatása és ellenőrzése céljából működik.156 A testületnek a hivatalból tag rektor és kancellár melletti további három tagját az oktatásért felelős miniszter delegálja, a felsőoktatási intézmény gazdasági-társadalmi környezete meghatározó szervezetei és az érintett felsőoktatási intézmény, valamint a felsőoktatási intézmény hallgatói
153 A szenátus hatásköre különösen: meghatározni a felsőoktatási intézmény képzési és kutatási feladatait és azok végrehajtását ellenőrizni, elfogadni az intézményfejlesztési tervet (meghatározva benne a fejlesztéssel, a fenntartó által a felsőoktatási intézmény rendelkezésére bocsátott vagyon hasznosításával, megóvásával, elidegenítésével kapcsolatos elképzeléseket, a várható bevételeket és kiadásokat), illetve annak részeként a kutatási-fejlesztési innovációs stratégiát; elfogadni a képzési programot, a szervezeti és működési szabályzatot, doktori szabályzatot, a minőség és teljesítmény alapján differenciáló jövedelemelosztás elveit, a fenntartó által meghatározott keretek között költségvetését és a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámolóját; meghatározni a hallgatói tanácsadás rendszerét, az oktatói munka hallgatói véleményezési rendszerét; a fenntartó egyetértésével dönteni fejlesztés indításáról, az intézmény vagyongazdálkodási tervéről, gazdálkodó szervezet alapításáról, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzéséről; továbbá dönteni a tudományos tanács létrehozásáról, tagjainak és elnökének megválasztásáról, javaslatot tenni a rektori pályázati felhívás tartalmára, elbírálni a rektori pályázatokat és megválasztani a rektorjelöltet, továbbá értékelni a rektor vezetői tevékenységét; dönteni az oktatói, kutatói és vezetői pályázatok rangsorolásáról, címek, kitüntetések adományozásáról; a doktori iskola létesítéséről, megszüntetéséről és a doktori képzés indításáról; egyéb képzés indításának, illetve megszüntetésének kezdeményezéséről [Nftv. 12. § (3)–(4) bek.]. Emellett pedig dönt Professor Emeritus, címzetes egyetemi vagy főiskolai docensi, címzetes egyetemi vagy főiskolai tanári, mesteroktatói, mestertanári cím adományozásáról is (Nftv. 32. §).
154 Nftv. 13/C. § (1) bek. Az ugyancsak konzisztóriumi egyetértéshez kötött beszámoló-elfogadás és a gazdálkodó szervezet alapításáról, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzéséről való döntés kevésbé élesen veti fel a szenátus autonómiabiztosító funkciójának radikális csökkentését.
155 Nftv. 13/C. § (1) bek.
156 Nftv. 13/B. § (1) bek.
49
önkormányzata javaslatára. E delegált tagok tevékenységükért díjazásra nem jogosultak.157 Azt, hogy mely nyugat-európai jogintézmények szolgálhattak mintául a konzisztóriumokhoz, az V.2. fejezetben részletesen kifejtem, de már most utalok arra, hogy ezek egyike a német kuratórium. Ezzel kapcsolatban pedig azért érdemes a kuratóriumi és a konzisztóriumi tagság keletkezése közötti szembetűnő különbségekre utalni, mert – bár ismert olyan megoldás, amikor a város, a tartomány jelöli ki őket (Hamburg) – gyakran előzetes követelmény az intézmény rektora és kancellárja és a közösség egy képviselője meghallgatása (Észak-Rajna−Vesztfália), más esetben pedig az egyetemi tanács és a minisztérium képviselőiből fele-fele arányban álló bizottság (Alsó-Szászország) választja ki őket – általában az üzleti vagy kapcsolódó szakterületi gyakorlatban jártas külső személyek közül.158
A konzisztóriumok 2016 tavaszán alakultak meg,159 gyakorlati tapasztalatunk működésükről nincsen.160 Hogy a jogalkotó pontosan miért tartotta szükségesnek bevezetni, illetve a normaszövegben szereplőn túl mi a célja, dokumentáltan nem derül ki; a törvényjavaslat indokolása a szövegtervezet megismétlésén túl érdemi információt nem ad,161 és a kritikai hangok is az eredeti tervként megjelenő, a végső előterjesztésben nem szereplő, a rektor kiválasztásában is egyetértési jogot biztosító hatáskör miatt erősödtek meg.162 Ismert olyan vélemény is, amely megkérdőjelezi egy konzisztórium jellegű testületnek a kancellári rendszer bevezetését követő meghonosítása szakmai többletértékét.163 Ugyanakkor érdemes említést tenni a 2005-ben tervezett irányító testület és a konzisztórium viszonyáról. Több olyan vélemény is napvilágot látott, amely előbbi esetében is vitatta az alkotmánysértést,164 míg mások épp a 2005-ös
157 Nftv. 13/B. § (2)–(5) bek.
158 THOMAS GROSS: Das Kuratorium. Hochschulautonomie durch institutionalisierte Kooperation? Die Öffentliche Verwaltung, 1999. évi 21. sz. 898. o.
159 Februártól megalakulnak a konzisztóriumok a felsőoktatási intézményekben (2016. január 27.).
(http://www.kormany.hu/hu/emberi-eroforrasok-miniszteriuma/felsooktatasert-felelos-allamtitkarsag/hirek/februartol-megalakulnak-a-konzisztoriumok-a-felsooktatasi-intezmenyekben 2016.06.15.)
160 NAGY MARIANNA: Egy szegény dékánhelyettes panaszai, avagy a felsőoktatási lét elviselhetetlen bizonytalansága, in: FAZEKAS MARIANNA (szerk.): Gazdaság és közigazgatás. Tanulmányok Ficzere Lajos tiszteletére. ELTE Eötvös Kiadó Budapest, 2015. 220−221. o.
161 Lásd: Magyarország Kormánya T/4767. számú törvényjavaslata egyes, a felsőoktatás szabályozására vonatkozó törvények módosításáról. 64–65. o. http://www.parlament.hu/irom40/04767/04767.pdf
162 A Magyar Rektori Konferencia észrevételei az Nftv. módosításával összefüggésben.
(http://www.mrk.hu/wp-content/uploads/2015/05/Nftv_velemeny_summa.pdf 2016.06.15.)
163 VERES PÁL – GOLOVICS JÓZSEF 2016, i.m. 18. o.
164 M. TÓTH BALÁZS: Kereszttűzben az oktatási reform. Fundamentum 2005. évi 3. sz. 130–131. o.
50
alkotmánybírósági határozatra hivatkozva kifogásolják a konzisztóriumot,165 sőt kifejezetten az Alaptörvénybe ütköző mivoltát is megfogalmazzák.166 A szenátus és a konzisztórium tagjainak felelősségéről, működésüknek az intézményi vezetők felelősségét befolyásoló szerepéről az V.4. fejezetben részletesen lesz szó.
Természetesen e két kiemelt testület mellett a felsőoktatási intézményekben jelenleg is számos más grémium működik, ezek közül azonban a törvény csak kevéshez telepít döntési hatáskört, a legtöbb testület létrehozása és működési szabályainak megállapítása az intézmény önszabályozó autonómiájának része.167 Ezért csak megemlítem, hogy milyen egyéb testületek működésére vonatkozóan tartalmaz a hatályos törvény kifejezett vagy kikövetkeztethető rendelkezést: Az Ftv.2. szabályaival egyező módon és keretek között működik a doktori tanács,168 a tudományos tanács (bár az Nftv. nem határozza meg hatáskörét),169 valamint az intézményi érdekegyeztető tanács.170 Érdekesség, hogy a szervezeti és működési szabályzatban meghatározottak szerint gazdasági tanács is működtethető.171Ugyancsak kötelezően kell működtetni állandó bizottságot a hallgatók tanulmányi, vizsga- és szociális ügyeinek intézésére,172 valamint kreditátviteli bizottságot.173 Az, hogy a fegyelmi ügyekben bizottság jár el, csak abból látható, hogy a kormány számára adott rendeletalkotási felhatalmazás erre utal.174 A hallgatókat érintő ügyekben is eljáró testületek esetében a részvételt előíró szabály változatlan, de a korábbihoz képest eltérés, hogy ahol minimális részvételi arányt ír elő a törvény, a küszöb a bizottság tagjainak huszonöt százaléka.175
Azon egyéb testületek esetében, amelyek döntési jogot gyakorolnak, e hatáskörük leginkább az intézményi szabályozásból fakad, így azok kapcsán a felelősség vizsgálata csak az egyes belső normák – jelen értekezés kereteit meghaladó – átfogó elemzését
165 FÁBRI GYÖRGY: Konzisztórium = alkotmányos jogoktól megfosztott egyetem. Egyetemi Polgár 2015.
április 23. (http://egyetemipolgar.net/2015/04/23/konzisztorium-alkotmanyos-jogoktol-megfosztott-egyetem/ 2016.06.15.)
166 Az Eötvös Károly Intézet álláspontja a konzisztóriumokról és az egyetemi autonómiáról. 2–6. o.
(http://ekint.org/ekint_files/File/a%20konziszt%F3rium%20alkotm%E1nyellenes.pdf 2016.06.15.)
167 KOCSIS MIKLÓS 2011a, i.m. 63. o. Lásd még Nftv. 12. § (3) bek. eb) pont és 13. § (1) bek.
168 Nftv. 16. § (5) bek.
169 Nftv. 12. § (3) bek.
170 Nftv. 38. § (2)–(3) bek.
171 Nftv. 14. § (4) bek.
172 Nftv. 12. § (5) bek.
173 Nftv. 49. § (5) bek.
174 Nftv. 55. § (5) bek.
175 Nftv. 12. § (5) bek.
51
követően lenne megvalósítható. Más testületek döntési jogosultsága (így a doktori vagy habilitációs bizottságoké) oly mértékben szakmai, amely a felelősség rendkívül specifikus kérdését veti fel: a döntéshozatal során a pártatlanság, összeférhetetlenség szabályai érvényesültek-e, a tagok felkészülten jártak-e el. E kérdéskörök szoros összefüggést leginkább az etikai felelősséggel mutatnak. A nem döntéshozó, hanem javaslattevő, véleményező testületek esetében is leginkább ez utóbbi felelősségi elemekkel találkozhatunk. Ez is arra utal, hogy a felelősség érdemben csak az egyes tagok vonatkozásában merül fel. Ennek problematikáját az V. fejezetben átfogóan tárgyalom.