2. KÍNA TÁRSADALMI, GAZDASÁGI JELLEMZ Ő I, FEJL Ő DÉSÉNEK SAJÁTOSSÁGAI FEJLŐDÉSÉNEK SAJÁTOSSÁGAI
2.4. A kínai fejlesztési segélyezés elvi és gyakorlati keretrendszere keretrendszere
Kína segélyezési tevékenysége az ezredforduló óta fontos szerepet játszik a nemzetközi fejlesztési segélyezési folyamatokban, és az ázsiai országokban, Latin-Amerikában és különösen az afrikai országokban a külföldi segélyek fő forrása lett. Ez nem volt mindig így, hiszen Kína – mint recipiens ország – a hidegháború végétől önmaga is jelentős fejlesztési támogatásokban részesült. Az 1990-es évek folyamán a donor országok a távol-keleti országnak folyósították a legnagyobb mértékű támogatásokat, sőt az ezredforduló utáni években Kína még mindig a legnagyobb recipiensek között szerepelt.
A fejlesztési segélyezési tevékenységben két oldalon (két szerepben) is jelen levő ország napjainkban tovább erősíti donor státuszát: egyik oldalon azzal, hogy 2000-től a Világbank Csoporthoz tartozó Nemzetközi Fejlesztési Társaságban (IDA) már nem szerepel a recipiens országok között, másik részről pedig 2004-től befizetőként van jelen az Ázsiai Fejlesztési Bank 8. Ázsiai Fejlesztési Alapjában (Suzuki, 2007: 127-133).
A Kína által folyósított segélyek mértékéről, megoszlásáról jóval kevesebb hivatalos információ áll rendelkezésre, mint a hagyományos donor országok esetében, mivel a kínai kormány államtitokként kezeli a segélyezési mechanizmus konkrét adatait.
A nemzetközi szervezetek és a civil szféra is kiemeli a kínai segélyek publikálásának fontosságát, az ezzel kapcsolatos hiányosságokat és nagyfokú bizonytalanságot (Vári, 2008: 228-229). A segélyek és támogatások átláthatósága elengedhetetlen, mivel nagyrészt e tényező befolyásolja leginkább azok hatékonyságát és a segélyezési tevékenység sikerét. Kína – mint feltörekvő donor – lassan központi szerepet játszik a nemzetközi fejlesztési segélyezési folyamatokban, így egyre sürgetőbbé válik, hogy a nemzetközi és civil szervezetek mindinkább bevonják az egyre nagyobb szereppel bíró donort az átláthatóság növelésének ösztönzésébe és a rendelkezésre álló információk hatékonyabb megosztásába. A kínai hivatalos, kormányzati közlemények szerint a segélyek 11 százalékát a felső-közepes és magas jövedelmű, és mintegy harmadát a Kínával azonos jövedelmi kategóriába eső országok részére folyósítja (Grimm et. al 2011: 8).
Kína segélyezési tevékenysége az 1950-es évekre nyúlik vissza. Segélyei hátterében ez idő tájt legfőképpen ideológiai alapokon nyugvó politikai motivációk
66 álltak: a cél elsősorban az volt, hogy minél több fejlődő ország sorakozzon fel Kína mögött a tajvani kérdés ügyében. Annak ellenére, hogy 1971-ben a Nemzetközi Közösség a Kínai Népköztársaságot ismerte el Kína legitim képviselőjeként, Peking tovább folytatta a segélyezési versenyt a tajpeji vezetéssel (Cotterrell-Harmer, 2005:
11).
A kínai segélyezési politika nyolc alapelvének megfogalmazása alapvetően Csou En-laj miniszterelnök nevéhez fűződik, aki az 1964-ben Szomáliában tett látogatása kapcsán megfogalmazta a mai napig is érvényes kínai segélyezési alapelvek, gazdasági és technikai támogatások nyújtásának főbb elvi vonalait.
1. Kína minden esetben az egyenlőség és kölcsönös segítségnyújtás elve szerint nyújt támogatást más nemzetek számára.
2. Kína tiszteletben tartja az országok szuverenitását, ennek megfelelően a segélyek folyósítását nem köti semminemű kiváltságokhoz és sajátos feltételekhez.
3. Kína gazdasági segélyeit hosszú lejáratú, kamatmentes, vagy kedvezményes kamatozású kölcsönök formájában folyósítja, amellyel hatékonyan hozzá tud járulni a kedvezményezett országok terheinek enyhítéséhez.
4. Kína alapvető célja, hogy a recipiens országok a rendelkezésre bocsátott segélyek és támogatások felhasználásával fokozatosan az önálló gazdasági fejlődés útjára legyenek képesek lépni és ne alakuljon ki függőség Kínával szemben.
5. Kína arra törekszik, hogy olyan támogatási formák kidolgozása és alkalmazása valósuljon meg, amelyek mind kevesebb beruházási költséggel, ugyanakkor a recipiens országok számára nagyobb állami bevételekkel járjon.
6. A segélyprojektekhez és támogatásokhoz a kínai fél a legjobb minőségben rendelkezésre álló berendezéseket és anyagokat biztosítja.
7. A technológia átadását minden körülmények között fontos szempontként kezeli a kínai kormány.
8. A projektek megvalósításában részt vevő kínai szakértők nem támasztanak speciális igényeket, ugyanolyan feltételek között kell élniük, mint a befogadó ország szakértőinek.
67 A hidegháború végeztével Kína lassan áttért a recipiens oldalra és az 1980-as évektől számítva jelentős fejlesztési segélyekben részesült. A 1990 és 1999 közötti időszakban Kína az első, és 2004-ben még mindig a hetedik legnagyobb recipiens volt (OECD, 2006: 14). A távol-keleti ország az ezredforduló tájékán megkezdte dinamikus fejlesztési, segélyezés tevékenységét, amellyel ismét donor szerepbe került, többnyire az afrikai kontinens országaira, Latin-Amerikára és Dél-Kelet Ázsiára koncentrálódik fejlesztési szerepe. Kína segélyezési tevékenységét illetően mára elsősorban a gazdasági érdekek váltak dominánssá, ugyanakkor a politikai és megfontolt stratégiai érdekei továbbra is igen markánsan jelennek meg. Bräutigam (2008), Davies (2008) és a Kína Tanulmányok Központ (Centre for Chinese Studies) (2008) publikációi átfogó áttekintést nyújtanak Kína Fekete-Afrikába irányuló segélyezési tevékenységéről: e tanulmányok mindegyike felvázolja a kínai támogatási formákkal és azok gyakorlati megvalósulásával kapcsolatos aggályokat, különös tekintettel a kormányzás és a korrupció, az adósság fenntarthatósága és a támogatás hatékonyságának és átláthatóságának kérdéskörére. Számos más szerző viszont azzal érvel, hogy a kínai támogatások és programok valamilyen szinten segítenek „ellensúlyozni” a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap által megkövetelt – gyakran túlságosan is szigorúnak bizonyuló – gazdaságpolitikai feltételeket és végrehajtandó kiigazításokat, illetve azok hatásait (Bosshard – Brewer, 2008: 3).
A Csou En-laj miniszterelnök által a ’60-as években megfogalmazott elvek értelmében a kínai segélyezési politika alapvetően nem a „donor” és „recipiens”
megközelítésen alapul, hanem a sokat hangoztatott – és a diplomáciai valamint számos külkapcsolati ügyben sokszor előtérbe kerülő – „kölcsönös előnyök” elvéhez közelít. Itt is jól azonosítható a korábban megfogalmazott win-win, azaz nyertes-nyertes együttműködés szerinti megközelítés. A kínai segélyek „feltétel nélküliségét” számos fórumon – elsősorban a nemzetközi szervezetek, nyugati diplomácia, de akár a civil szervezetek oldaláról – heves viták, éles kritika övezi. Az OECD-DAC donorok alapvető elveivel ellentétes, hogy olyan fejlődő ország részesüljön fejlesztési támogatásból, amely az emberi jogok, demokrácia, jó kormányzás terén nem mutat lényegi előrehaladást. Kína segélyezési mechanizmusa már korábban is számos esetben kapott bírálatot, például Szudán kettészakadása körül kialakult diplomáciai helyzet miatt, illetve a releváns nyugati szakirodalom megemlíti Zimbabwe és Mianmar (Burma), valamint Észak-Korea támogatásának „nyugati szemmel” erősen kifogásolható eseteit is. A hivatalosan közzétett kínai segélyezési elvekkel ellentétes
68 azonban az az eljárás, amely szerint Kína politikai feltételekhez köti a segélyeket: ennek értelmében csak azon országok részesülhetnek a kínai támogatásokból, amelyek az „egy Kína” elvet elismerik, azaz Tajvan politikai entitását nyilvánosan is elvetik. További megkötésként értelmezhetjük a segélyprojektek megvalósításához rendelt kínai alapanyagok és eszközök vásárlásának kötelmét, ami tulajdonképpen ellentétben áll a feltétel-nélküliség alapelvével.
A technikai segítségnyújtás elve alapvetően a tulajdonosi szemlélet (ownership) elvet tükrözi. E fontos elvi kérdés megvalósulására Kína igen nagy hangsúlyt fektet. Az ún. turn-key (kulcsrakész) típusú projektek, amelyek során a kínai fél biztosítja a projekt megvalósulásához szükséges összes eszközt és humánerőforrást, viszont hátráltatja ezen elv érvényesülését. Kína több ponton is igyekszik elhatárolódni a hagyományos donor országok segélypolitikájától, így helyette új értelmezésű Dél-Dél együttműködésre törekszik a fejlődő országokkal, mely nem csak a kínai álláspont, hanem immár az EU állásfoglalása szerint is alkalmas lehet a Milleniumi Fejlesztési Célok elérése során szerzett tapasztalatok megosztására és további tanulságok levonására.
A segélyek megoszlása
Kína alapvetően három formában nyújtja segélyeit. Az adományok, illetve kamatmentes hitelek és kedvezményes kamatozású, hosszú lejáratú kölcsönök egyenlő arányban viszonyulnak egymáshoz (Glosny, 2006: 9-20). E kedvezményes kondíciókkal rendelkező segélyekből alapvetően a súlyosan eladósodott (Heavily Indebted Poor Countries – HIPC) és legszegényebb kategóriába tartozó országok részesülhetnek. Az adományokat alapvetően a kínai Kereskedelmi Minisztérium (Ministry of Commerce) bocsátja rendelkezésre többnyire a projektek sikeres kivitelezéséhez szükséges anyag vagy szolgáltatás formájában, míg a kölcsönöket a kínai Exim Bank (EIBC) folyósítja.
Az adományok többnyire szorosan kötődnek a társadalmi célzatú és infrastrukturális projektek kivitelezéséhez (aid for infrastructure), vagy az oktatásban, szakképzésben, a technikai segítségnyújtás, illetve humanitárius segélyezésben nyilvánulnak meg. A kamatmentes kölcsönök elsősorban az infrastrukturális projektek megvalósítását finanszírozzák, a kedvezményes kölcsönök – amelyek a szigorúan vett segélyezési elvek szerint kötöttnek minősülnek – kínai gépek, berendezések, gyártóeszközök és szolgáltatások vásárlására fordíthatók. Bár e helyen feltétlenül meg kell jegyezni, hogy
69 az EU szakpolitikusai – a kínai segélyezési mechanizmus bírálata gyanánt – kihangsúlyozták már korábban is, hogy „valódi jótékonykodásról” önmagában itt sem beszélhetünk, hiszen minden esetben van ún. „íratlan” párja is a folyósított adománynak (Fletcher, 2010: 1-17) vagy másképpen a klasszikus DAC terminológia szerinti ellenszolgáltatás, más néven térítés nélküli segélyelemnek.
Kína előszeretettel használja a segélyezés speciális formáját, amely az utóbbi néhány évben rendkívül elterjedtté vált a segélyezési folyamatok lebonyolítása során.
Az ún. erőforrás-fedezetű (resources for infrastructure) projektek során a kínai fél az afrikai országokban alkalmazott infrastruktúra fejlesztés ellentételezéseként természeti erőforrásokban kéri a biztosított forrás visszatérítését. Kína 2004 és 2010 között mintegy 14 Mrd $ értékben alkalmazta ezt a finanszírozási formát hét afrikai ország esetében. Az angolai polgárháborúk utáni rekonstrukciós munkálatokra (utak, vasutak, hidak, kórházak, iskolák, vízközművek építésére) három olaj-fedezetű hitelt biztosított a kínai fél. Nigéria az elektromos áram termelésére épített kapacitások finanszírozására kötött erőforrás fedezetű hitelt Kínával, de hasonló pénzügyi lebonyolításban a Kongói Köztársaságban (olaj-fedezetű) és Ghánában (kakaóbab-fedezetű) vízienergia-projekt finanszírozása valósult meg kínai részvétellel (Bräutigam, 2010: 20-25).
Ezek a kedvezményes kölcsönök azonban mindenképpen hordoznak némi kockázatot az afrikai országok számára, különösen akkor, ha a kínai vállalatok versenyeztetés nélkül nyernek a pályázatokon, illetve a visszafizetés, vagy ellentételezés mértékét előre szerződésben rögzítik. Továbbá mindig fenn áll annak is a veszélye, hogy a már sikeresen kivitelezett infrastrukturális beruházások fenntartásához nem lesz elegendő forrása az afrikai kormányoknak, vagy a kínaiak által kivitelezett projektek környezeti és szociális feltételei túlságosan lazának bizonyulnak (Wang-Ozanne, 2010:
20-21). Számos fórumon igen heves bírálatok hangzanak el a kínai vállalatok részéről biztosított nagyarányú, vagy kizárólagos kínai munkaerő felhasználásáról, mivel ezáltal jelentősen szűkülnek az afrikai országok munkaerőpiaci lehetőségei. Ha mégis részt vesz a hazai munkaerő a projekt kivitelezésében, azaz mind a munkáltatók mind a munkavállalók helyiek, akkor az alacsonyan tartott afrikai munkabérek és kifogásolható munkakörülmények tovább bonyolítják a helyzet megítélését (Bräutigam, 1998: 49-53).
Természetesen ezen aggodalmak kivédésére is születtek már sikeres megoldások, így például számos afrikai kormány jóval keményebb feltételeket szab és tájékozottabbnak tűnik a szerződések megkötésekor, így az elszámolás pillanatában figyelembe vett, vagyis a változás lehetőségét nyitva hagyó kondíciók (árfolyam, kamat,
70 piaci ár, stb.) alapján történik a pénzügyi teljesítés, ami tulajdonképpen az előre rögzített feltételekhez képest jóval hatékonyabban akadályozza meg a tisztességtelen árképzést (Anshan, 2008: 21-49). Az angolai kormány rendszerint feltételként rögzíti, hogy a projekt kivitelezéséhez legalább 30%-ban helyi alvállalkozók bevonása szükséges, így a projekt elbírálása során minimum három helyi kivitelezői pályázat elbírálására kötelezettek a projektgazda kínaiak (República de Angola, 2011). A Kongói Demokratikus Köztársaság (KDK) például ragaszkodik ahhoz, hogy a 3 Mrd $ összértékű (réz-fedezetű) infrastruktúra fejlesztésre kötött hitelszerződés szerint a helyi alvállalkozók 10-12 százalékban részt vehessenek a projekt lebonyolításában, valamint a teljes beruházási érték 0,5-1 százalékát a projekten dolgozó munkások képzésére fordítsa a kínai fővállalkozó (Richardson, 2010).
Szervezeti felépítés
Kína segélyezési mechanizmusa mögött álló szervezeti felépítés alapvetően eltér a hagyományos donor országokban alkalmazott szerkezettől. A Kína által folyósított segélyeket komplex, felülről lefelé haladó struktúrájú rendszeren keresztül juttatják el a recipiens országoknak. A struktúra egyes szintjeit a kínai kormány egyes minisztériumai és intézményei alkotják. A segélyezési folyamat legfelső szintjén Államtanács áll, amely alapvetően a politikai döntések meghozataláért felelős. Az Államtanácsnak jóvá kell hagynia a segélyek éves szintű, folyósítható keretösszegét, és minden esetben a 1,5 Mrd dollárnál nagyobb hitelek és 12,5 millió dollárt meghaladó projekttámogatások odaítélését, valamint a „politikailag érzékeny” országok részére folyósítandó segélyek mértékét és formáját. Az Államtanács alá tartozó három minisztérium a Külügyminisztérium, a Pénzügyminisztérium és a Kereskedelmi Minisztérium, valamint és az alá tartozó Nemzetközi Fejlesztési Segélyek Osztálya koordinálja a fejlesztési segélyezési folyamatot (Bräutigam, 2008: 197-216).
A tipikus támogatási projekt esetében – első lépésként – az Államtanács kétoldalú megállapodást köt az afrikai kormánnyal. Alapvetően a MOFCOM felelős a pénzügyi alapok felosztása és a Pénzügyminisztériummal folytatott egyeztetések, tárgyalások sikeres lebonyolításáért. A konkrét államközi szerződés aláírója kínai oldalról szintén a MOFCOM. A Külügyminisztérium viszont a folyamat politikai oldalról való támogatását koordinálja. A Nemzetközi Fejlesztési Segélyek Osztálya és a szervezetileg alá tartozó egység tulajdonképpen a végrehajtói szinten foglalnak helyet
71 és a már aláírt szerződés sikeres projekt szintű megvalósításáért felelnek. A folyamat ezen szakaszába már a vállalati szféra is ténylegesen bekapcsolódik az építési-szerelési-kivitelezési ajánlataival. A projekttel kapcsolatos ellenőrzési és felügyeleti feladatokat a helyi kínai nagykövetség és az e célra alapított tanácsadó irodák látják el. Kína tehát nem rendelkezik a hagyományos donor országokhoz hasonló Fejlesztési Ügynökséggel, hanem – meglehetősen bonyolult módon – sajátos kormányzati szervek és irodák végzik el a nemzetközi fejlesztési segélyezéssel kapcsolatos feladatokat (Hubbard, 2008: 217-229).
Meglepő módon azonban a MOFCOM keretein belül mindösszesen mintegy hetven köztisztviselő foglalkozik Kína nemzetközi fejlesztési tevékenységével. Főként ezen a platformon dől el, hogy Kína miként alakítja támogatási programját, és mely országok, milyen mértékben részesülhetnek a fejlesztési támogatásokból. Elsősorban politikai megfontolások miatt Kína igyekszik megkülönböztetni magát a hagyományos donor országoktól olyan módon, hogy nem a szokványos (a nemzetközi szervezetek által hagyományosan elfogadott) szereplőket, fejlesztési célokat és támogatási programot alkalmazza a nemzetközi fejlesztési tevékenysége során (Paragi et.al, 2007:
78-80). Azonban ez az eljárás mára rendkívüli feszültségek forrása lett nemzetközi színtéren. Nem meglepő tehát, hogy a kínai kormány megkezdte az e tevékenységgel kapcsolatos folyamatok átgondolását, azonban a reformfolyamatot nagyban nehezíti az – elsősorban politikai irányultságú – ellentétes érdekviszony kibontakozása is.
Ugyanakkor feltétlenül el kell ismerni, hogy egy ország nemzetközi fejlesztési politikájának újragondolása, a működő intézményrendszer átalakítása igen nehézkes és általában bonyolult folyamat nem csak bilaterális, hanem – amennyiben az ország valamely oknál fogva érintett – multilaterális szinten is.
72