III. E GYES KÖZIGAZGATÁSI HATÓSÁGI ELJÁRÁSI INTÉZMÉNYEK
2. Hatósági szerzıdések de lege lata
A hatósági jogalkalmazás eredeti logikája szerint nem lehetséges mellérendeltségi viszony beépítése a hatósági jogviszonyba.8 Az Áe. még nem is ismerte, azonban alapelvként szabályozta az ügyek gyors és eredményes lezárását és ennek érdekében a felek közötti együttmőködést.9 A Ket. ezt a logikát törte meg a hatósági szerzıdés szabályainak bevezetésével.10 Ugyanis a szolgáltató közigazgatás alapvetı rendeltetése az ügyfelek kiszolgálása, amely tevékenység keretében nem a hatósági eszközök feltétlen alkalmazása a cél, hanem a partneri viszony létrehozása az eljáró hatóság és az ügyfél között.11
A hatósági szerzıdés két szempontból is kettıs természetőnek tekinthetı. Egyrészt, ahogy már korábban is említésre került, a szerzıdés klasszikusan a polgári jog intézménye, és ezt a klasszikus jogintézményt veszi át a közigazgatási jog annak érdekében, hogy közjogi viszonyokat szabályozzon segítségével. Ennek eredményeként mind közjogi, mind magánjogi szabályok vonatkoznak rá. Másrészt a hatósági szerzıdés egyik oldalról tekintve anyagi jogi jogintézmény, a másik oldalról nézve pedig eljárásjogi jogintézmény. Anyagi jogi, mert mint már elıbb említettem a szerzıdés polgári jogi intézmény, amelynek alapvetı szabályai a Ptk.-ban találhatók. Eljárásjogi
7 Ennek következtében pedig csak a Ket. tárgyi hatálya alá tartozó ügyekben, a továbbiakban részletezett feltételek fennállása esetén alkalmazható.
8 BENCSIK [2009] 193.
9 Áe. 2. § (4) bekezdés.
10 KILÉNYI (G.) (szerk.): A közigazgatási jog nagy kézikönyve (Budapest: Complex Kiadó, 2008.) 498.
11 BENCSIK [2009] 193.
KÁLMÁN JÁNOS:A hatósági szerzıdések de lege lata és de lege ferenda
[78]
pedig azért – azonkívül, hogy a közigazgatási hatósági eljárási törvényben kerül szabályozásra –, mert a közigazgatási szerv határozathozatal helyett köthet szerzıdést az ügyféllel, azaz a közigazgatási hatósági eljárás nem határozathozatallal, hanem szerzıdéskötéssel zárul.12
A hatósági szerzıdések tételes jogi szabályainak elemzése során vizsgálni kell: 1) a hatósági szerzıdések jogforrási rendszerét; 2) a létrejöttét;) 3) az alanyait; 4) a tartalmát; 5) a módosítását;
6) a szerzıdésszegés szabályait; továbbá a 7) Ptk. alkalmazási körét.
2.1. A hatósági szerzıdés jogforrási rendszere
A hatósági szerzıdés létrejötte együttesen érvényesülı feltételrendszerhez kötött:
a) jogszabály kifejezetten lehetıvé teszi;
b) elsıfokú eljárásban;
c) a hatóság a hatósági szerzıdés megkötésére hatáskörrel és illetékességgel rendelkezik;
d) az ügyfél egyetért a szerzıdés megkötésével és tartalmával;
e) a szerzıdés tartalma szempontjából, a hatósági ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is elınyös rendezése érdekében hozzák létre a felek;
f) formai szempontból írásban kötik meg.13
Ahhoz, hogy a hatósági szerzıdés érvényesen létre jöjjön, mindegyik feltételnek meg kell valósulnia, ellenkezı esetben a szerzıdés semmis. Azonban vannak esetek, amikor még ezek teljesülése sem elég, és speciális szabályok további feltételeket írnak elı. Ilyen további feltétel: a szakhatóság állásfoglalása; az érintett írásos hozzájárulása vagy a hatóság felügyeleti szervének hozzájárulása.14 Megjegyzendı, hogy expressis verbis nem tartalmazza a törvény, de a szerzıdési forma csak ott jöhet szóba, ahol a hatóságnak van mérlegelési joga, vagyis akkor, ha a jogszabály meghatározza a tényállást, a jogi norma célját és rendeltetését, de ugyanazon tényállás mellett többféle döntési alternatívát tesz lehetıvé a hatóság számára.15
2.3. A hatósági szerzıdés alanyai
a) A hatósági ügyben eljáró hatáskörrel és illetékességgel rendelkezı hatóság;
b) a hatósági ügyben részt vevı ügyfél, vagy ügyfelek.
A szerzıdés fogalmából adódóan, ugyanis az két vagy több fél egybehangzó akaratnyilatkozata, az következik, hogy a felek mellérendeltségi viszonyban állnak egymással, a felek akaratnyilatkozata egybehangzó, egyenlı jelentıségő. Azonban mivel hatósági jogviszonyról van szó és mivel a hatósági szerzıdés egy hatósági határozat alternatívájaként került megkötésre, ez a mellérendeltségi viszony csupán formális. Materiális szempontból megmutatkozik a hatósági
12 SZILÁGYI (A.): „Hatósági szerzıdések Magyarországon” JURA 2005/2. 137.
13 Ket. 76. § (1)-(2) bekezdés
14 Ket. 76. § (4)-(6) bekezdés
15 SZILÁGYI [2005] 138.
KÁLMÁN JÁNOS:A hatósági szerzıdések de lege lata és de lege ferenda
[79]
jogviszonyra jellemzı, a hatósági eljárás során a hatóság számára biztosított közhatalmi pozíció.
Mindenképpen hangsúlyozandó, hogy ez a pozíció nem hierarchikus (nincs alá-fölé rendeltség), hanem „mindig az egyedi hatósági ügyhöz kötött alkotmányos és törvényi garanciák által körülhatárolt közhatalmi pozíció.”16
A hatóság közhatalmi pozíciójából – vagyis abból, hogy a hatóság speciális jogosítványokkal rendelkezik, amelyekkel képes a társadalmi viszonyokba, jogviszonyokba beavatkozni, természetesen jogállami keretek között – az következik, hogy a hatóság, mint a közhatalom birtokosa, fellépése esetén döntést hoz, vagy ha az ágazati jogszabályok megadják rá a felhatalmazást, akkor hatósági szerzıdést köt. Abban az esetben, ha a felhatalmazás ellenére sem köt hatósági szerzıdést, megvan a lehetısége, hogy közigazgatási hatósági határozatot bocsásson ki. Megvan tehát annak a veszélye, hogy a közigazgatás kihasználja túlsúlyát a másik fél kárára és a szerzıdési szabadságból csak a szerzıdéskötési szabadság marad meg az ügyfélnek, azaz nem tud érdemi befolyást gyakorolni a szerzıdés tartalmára. Csak az a lehetısége marad meg, hogy válasszon: elfogadja-e a szerzıdési feltételeket vagy sem.17 SZILÁGYIVAL ebben a kérdésben ugyan egyetértek, de véleményem szerint kiemelendı, hogy pontosan itt mutatkozik meg a hatósági szerzıdés közjogi (közigazgatási, hatósági döntést helyettesítı) jellege, a magánjogi kontraktusokkal szemben.
2.4. A hatósági szerzıdés tartalma
A hatósági szerzıdés tartalmát alapvetıen az egyedi hatósági ügyre, hatáskörre vonatkozó közigazgatási anyagi jogi jogszabályok határozzák meg. A Ket. ehhez annyit tesz hozzá, hogy az ügyfél olyan kötelezettséget is vállalhat, amelynek elıírására a hatóság nem rendelkezik hatáskörrel. Ez esetben a szerzıdéskötésre csak akkor kerülhet sor, ha az ügyfél az általa vállalt többletkötelezettsége tekintetében saját szerzıdésszegésének esetére aláveti magát a szerzıdésszegés Ket.-ben megállapított speciális jogkövetkezményének.1819
2.5. A hatósági szerzıdés módosítása
A hatósági szerzıdés megkötésének, akkor van értelme, ha az abban foglalt jogok és kötelezettségek kikényszerítésének jogi lehetıségei biztosítva vannak.20 Ezeket a jogi lehetıségeket biztosítják a szerzıdés módosítására és a szerzıdésszegésre vonatkozó szabályok.
A formális egyenlıségbıl fakad, hogy a szerzıdés egyoldalúan nem módosítható. A szerzıdés módosítását bármelyik fél kezdeményezheti, de csak akkor, ha az ügy szempontjából jelentıs új tény merül fel, továbbá ha a szerzıdéskötéskor fennálló körülmények lényegesen megváltoztak.
16 PATYI (A.): „A hatósági eljárási jogviszony fogalma és tárgya: a hatósági ügy” in PATYI (A.) (szerk.): Közigazgatási hatósági eljárásjog (Budapest-Pécs: Dialóg Campus Kiadó, 2009.) 49.
17 SZILÁGYI [2005] 139.
18 Ket. 76. § (3) bekezdés
19 Megjegyzendı, hogy az elıadás megtartását követıen a hatósági szerzıdések tartalmára vonatkozó szabályok bıvültek a Ket.-ben, ugyanis a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény és egyes kapcsolódó törvények, valamint a miniszteri hatósági hatáskörök felülvizsgálatával összefüggı egyes törvények módosításáról szóló 2010. évi CLXXIV. törvény 46. § (36) bekezdése kiegészítette a Ket. 76. §-át egy (2a) bekezdéssel (hatályos: 2012. február 1-jétıl). Ez alapján a hatósági szerzıdés tartalmazza: a) a szerzıdı felek személyét azonosító és a szerzıdés teljesítéséhez szükséges adatokat;
b) a szerzıdés tárgyát;
c) a felek közötti kapcsolattartás módját;
d) a felmondási okokat;
e) a szerzıdésszegésnek minısülı magatartásokat és azok jogkövetkezményeit; valamint
f) ha a szerzıdés tárgya ezt indokolttá teszi, a tevékenység ellenırzésének gyakoriságát és rendjét.
20 TILK (P.): „A hatóság döntései és a hatósági szerzıdés az új eljárási törvény alapján” Magyar Jog, 2006/2. 90.
KÁLMÁN JÁNOS:A hatósági szerzıdések de lege lata és de lege ferenda
[80]
Itt a Ket. a polgári jogban már évezredek óta ismert clausula rebus sic stantibus elvének egy sajátos, közjog keretei között érvényesülı változatát szabályozza. A polgári jog szabályaihoz képest tágabb körben engedi meg az alkalmazását (Ptk. felek tartós jogviszonya, lényeges változás valamelyik fél jogát vagy jogos érdekét sérti). Azért teszi ezt, hogy a közérdek minél inkább megvalósítható legyen.
A módosítás szabályainál még annyit kell mindenképpen megemlíteni, hogy ha a szerzıdés módosításához egyik fél nem járul hozzá, vagy a felek között vita alakul ki a módosítás törvényi feltételeiben, értelmezésében, akkor a szerzıdés a felek által nem módosítható. Ez esetben a szerzıdés módosítására, vagy megszüntetésére a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság rendelkezik hatáskörrel.21 Módosítást a bíróság azonban csak a jövıre nézve eszközölhet, míg a felek, akár visszamenılegesen is.
2.6. A szerzıdésszegés
A Ket. a szerzıdésszegés körében csak az igénybe vehetı jogi eszközöket szabályozza, a szerzıdésszegés tartalmát és fogalmát a Ptk. alapján lehet meghatározni.
A szerzıdésszegés esetén igénybe vehetı eszközök különböznek attól függıen, hogy ki a szerzıdésszegı: a) az ügyfél vagy b) a hatóság.
a) Az ügyfél szerzıdésszegése esetén a Ket. alapján a szerzıdésszegés ténye a hatósági szerzıdést jogerıs és azonnal végrehajtható hatósági határozatnak minısíti. Ilyen esetben a hatóság hivatalból intézkedik a határozat végrehajtásának elrendelésérıl.22 A hatóság tehát egyoldalú aktussal állapíthatja meg a szerzıdésszegés tényét, azonban az erıviszonyok (relatív) kiegyensúlyozására az ügyfélnek jogorvoslatot kell biztosítani e döntéssel szemben.23 A jogalkotó ennek akként tett eleget, hogy az ügyfél részére sajátos jogorvoslatot biztosít, ugyanis a hatósági szerzıdésben foglalt kötelezettség megszegése esetén a végrehajtást elrendelı végzéssel szemben az ügyfél a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz a végrehajtásra halasztó hatályú keresettel fordulhat.24
b) Abban az esetben, ha a hatóság nem teljesíti a szerzıdésben foglaltakat, az ügyfél a teljesítésre irányuló felhívás eredménytelensége esetén – a szerzıdésszegés tudomására jutásától számított harminc napon belül – a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz fordulhat.25 Tehát az ügyfélnek elıször fel kell hívnia a hatóságot teljesítésre, ellenkezı esetben nem nyújthat be keresetet. A hatóság szerzıdésszegése esetén az a kérdés merül fel, hogy a bírói út megnyitása valóban megfelelıen védi-e az ügyfél érdekeit?26
21 LAPSÁNSZKY (A.): „A hatósági döntések” in PATYI [2009] 303.; A 2010. évi CLXXIV. törvény 53. §-a azonban hatályon kívül helyezi a „Ha a módosításhoz a másik fél nem járul hozzá, vagy a felek között vita van a módosítás törvényi feltételei tekintetében, akkor a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságtól kérhetı a szerzıdés módosítása vagy megszüntetése.” szövegrészt.
Ebbıl pedig arra lehet következtetni, hogy vita esetén a szerzıdés a felek által is módosíthatóvá válik, ami egyértelmően az eljárás gyorsítását szolgálja.
22 Ket. 77. § (2) bekezdés
23 A 2010. évi CLXXIV. törvény 46. § (37) bekezdése itt is módosításokat eszközöl. Ugyanis, ha az ügyfél a szerzıdésben foglaltakat megszegi, a hatóság a hatósági ellenırzés során feltárt tények, a szerzıdésszegés súlya, a szerzıdéssel érintett társadalmi, gazdasági és jogviszonyok jellege, valamint a szerzıdés alapját képezı közérdek hatékony érvényesülése szempontjából, továbbá az addigi teljesítések figyelembevételével mérlegeli, hogy hivatalból megindítja eljárását, intézkedik a végrehajtás megindítása iránt, vagy a hatósági szerzıdés módosítását kezdeményezi.
24 Ket. 129. § (6) bekezdés
25 Ket. 77. § (3) bekezdés
26 A kérdés megválaszolására a 3.2. pontban térek ki.
KÁLMÁN JÁNOS:A hatósági szerzıdések de lege lata és de lege ferenda
[81]
2.7. A Ptk. alkalmazási köre:
A Ket. úgy rendelkezik, hogy a Ket.-ben nem szabályozott kérdésekben a hatósági szerzıdésekre a Ptk.-nak a szerzıdésekre vonatkozó általános szabályait kell megfelelıen alkalmazni.27 Ez indokolatlan szőkítésnek tőnik, ugyanis ez alapján nyelvtani értelmezés szerint nem volnának alkalmazhatóak a polgári jog alapelvei, azonban, amint a jogforrásoknál is szóltam róla, a szakirodalomnak az a véleménye, hogy a bíróságok kiterjesztıen fogják értelmezni a 77. § (4) bekezdés és alkalmazni fogják az alapelveket is, abban az esetben, ha nem állnak ellentétben a hatósági szerzıdés rendelkezéseivel.